从人防到民防——上海民防转型亲历记

原上海市民防办公室主任 姜仁奎

在“深挖洞，广积粮”时期，人防工作有过一段“兴旺时期”，但从效果看不是太理想。那时既没规划又不注重质量，挖的洞阴暗、潮湿……大都闲置着，不仅不能用，有的成了蚊蝇孽生地，有的因为影响地面安全还要费力拆除，更重要的是损坏了“人防”的形象。

我调到人防办工作后，时常收到来自人民代表和政协委员的批评信息，主要意见是：挖了那么多防空洞，大多没有用，而地面建设资金不够，何必还要把钱投入地下？

人民代表及政协委员的批评有合理的方面，但人防工作毕竟是一项战备工作，既然是战备就要“未战先备”。人防办虽然不等于“挖洞办”，但“洞”还是要挖的，问题是怎么挖？

根据国家提出的“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一” 的方针，我们首先在“质量”和“重点”上做文章。

首先，我们发动各区将一批条件较好的工程，经过改造和开发，建设成为具有现代气息的文化娱乐场所，如咖啡厅、歌舞厅、餐厅、KTV包厢、购物中心等。

在统一规划下，上海各区建成一批“地下宫殿”，如卢湾区首先开出了“水晶宫”，接着黄浦区开出了“麒麟宫”，虹口区开出了“鼎临宫”，闸北区开出了“九龙宫”，杨浦区开出了“帝宫”……这批“地下宫殿”的崛起，使长期沉眠于地下的一批“防空洞”焕发了青春，大大改善了人防的形象，还取得了很好的社会效益和经济效益，真的是一举多得。

不平等条约催生迪美广场

在一次上海市委召开的干部会议休息期间，市委副书记兼政协主席陈铁迪问我：“老姜，听说你们人防现在搞得很热闹，我们可不可以去看看？”陈铁迪同志的问话使我既有些惭愧，又有些吃惊，政协主席都不知道能不能到人防参观，说明人防太封闭了！于是我当场发了邀请。

之所以敢邀请政协委员参观，是因为我们民防工程建设取得了一些进展，如在抓早期工程开发利用时，我们狠抓了人民广场工程建设。

当时，人民广场地下工程已经规划和准备了多年，这一信息在全国人防系统早已传开，但因为资金没有落实和设计方案存在“方圆之争”，所以迟迟未见行动。

我到人防办后第一次去北京参加会议，兄弟省市和国家人防办的同志都会关心地问：“上海的人民广场工程怎么样了？“我只能苦笑着回答说：“正在积极筹备。”听了我的回答，有的表示同情，有的则说：“噢，还在准备呀!” 也有的带点讥讽的口吻说：“已经筹备多少年了？上海人办事真慎重！”

听了各种议论，我心里有一股说不出的滋味，同时也下了决心，人民广场项目一定要尽快上！否则，上海人防不仅脸上无光，也无法向上海人民交待！

人民广场工程总建筑面积50 000平方米，主体工程就需要资金9 000多万元，加上设备及装修费用，至少需要1.45亿元才能建成。但到1989年底，人防资金总共只有2 500万元。

按当时规定，总建筑面积达5万平方米面积的这类项目，没有9 000多万元现存资金不准立项，所以单靠人防自身的财力，要建这样一个大项目是根本不可能的。

为使项目能够开展，经过一段时期策划，我们下决心与黄浦区签订了一份协议，引入黄浦区资金投资开发。协议签署后，项目终于开展了。

人民广场工程的开工带来了人气，增加了影响力，引来了香港柏银顿集团对“香港名品街”的投资。人防在经济上没花一分钱，在市政府大楼的眼皮底下，又增添了一个1万多平方米的“上海地下商城” 工程。经过大家四个年头的艰苦奋战，一个当时全国最大的人民广场地下工程，包括“迪美广场”和“香港名品街”等项目的大工程，终于在1995年9月建国46周年到来之际胜利竣工了！

“迪美广场”和“香港名品街”的顺利建成和竣工开业，大大改变了上海人防的形象。可以想象，在人民广场这样一个“黄金地段”拥有6万多平方米能经商的地下建筑，别的不论，单算算经济账，它意味着什么……

回顾以往，如果当时没有下决心签订那个协议，人民广场工程也许还在……

第—次拉响防空警报

1987年，上海人防办的现代化通信设施还是比较先进的。市人防办指挥中心和各区县指挥中心都有有线、无线的直通电话，配有无线可视电话的机动指挥车、无线电台、警报器。在市人防办的指挥中心还可以召开全市电话会议。

后来，我们又从美国摩托罗拉公司引进了车载电话系统，为相关部门配上了车载电话，并利用人防特有的无线电频率投资办了一个“民防应急无线寻呼网”（即BP机公司）。

应该说在当时条件下，人防办的这套系统在上海除邮电外，可算是数一数二的。因此上海被评为“全国人防指挥通信平战结合的先进城市”。

但是，设备虽然先进，利用率和效率却并不理想。除车载电话利用率高，BP机公司效益好并且很快收回了投资以外，许多有线、无线的设备都闲在那里。

1989年初，市人防办在一份年度工作要点中提出，为增强市民的国防观念和防灾意识，同时也为了宣传人防、扩大影响并检验一下设备，准备在“五一”试鸣警报。

但是，由于多年没有拉过防空警报，许多同志对拉防空警报有顾虑，认为上海是个大都市，一举一动都可能产生国际影响，突然拉警报会不会让群众不明白怎么回事儿，影响稳定？当时，为此事还有一些争论。我解释说，现在很多人特别是小青年只知道“钞票”，不知道“警报”，没有听到过警报声，更谈不上忧患意识，一旦有什么灾害就不知所措，因此可以试鸣警报。

讨论结果是没有通过此事。现在回想起来，也能够理解，毕竟当时发展经济是第一要务。防空警报的拉响，如果前期宣传不够，也有可能引起市民的恐慌情绪。但是，我们还是借“上海市防空救灾工作座谈会”之机试鸣了警报，为了避免国际影响不在市区拉，而改在郊区崇明把警报拉响了。

随后我们又搞了“两机合一”，即把各区县人防的总机和区县政府的总机“合二为一”，既节省了费用，又使设备得到了充分利用，受到了区县政府的欢迎。

大跨越，从人防到民防

我一直在思考：几十年不打仗，人防作为战备部门，除了必须继续从事一些“万一”需要的事外，还能干些什么？

国外许多经验证明，改“人防”为“民防”是一条必由之路。“人防”和“民防”虽只一字之差，但内涵不同。民防是民间防空、民间防灾、民间防祸、民间防卫的总称，它要防的不单是战争灾难，还包括自然灾害及人间灾祸。

我们所说的“人防”就是防空，就是“挖洞”。其实对照国务院颁布的《人民防空条例》来说，它的任务也不仅仅是“挖洞”一项，还有疏散隐蔽、组织指挥、通信保障，最重要的一条就是“消除战争的后果”。

有位分管副市长曾问我：战争打起来房屋被炸了，人压在里面，后果造成了，你“消不消”？化工厂被炸了，毒气在外泄，你管不管？光钻在防空洞里怎么消？怎么管？没有队伍，又不训练，平时不准备，到时你管得了吗？副市长的话真是点到了要害！

所以按条例规范的人防，实质就是民防。问题在于过去把它理解偏了。为了改变单纯“挖洞”的观念，为了走“战时防空、平时救灾”之路，为了全面履行人防职能，为了真正全面的平战结合，必须为人防正名，改人防为民防！

为此，我们牵头邀请南京军区五省一市的防办主任在苏州西山宾馆聚会，讨论并一致同意联合给国家相关部门和领导写一封信，提出有关改人防为民防的建议。但从国家层面看，当时人防改民防条件还不成熟。

在此情况下，我们主动与国际民防组织联系，先后多次组团出国，对各国民防组织的情况进行考察，并去英国参加了国际民防组织召开的有关会议。

同时，我们主动承担总参防化部组织的核化救援的试点任务；邀请外国民防组织代表团到中国访问，进行友好交流；和联合国国际救灾总署一起在上海召开了有三十多个国家参加的“欧佩克”会议；组织成立上海市民防协会，请老领导、老专家、部队退休的老首长等担任会长和顾问，以扩大民防的影响，并求得社会各界的支持。

正当我们为人防改民防上下努力时，上海警备区徐文义司令给我出了一个主意，建议同时挂两块牌子，既挂“人防”又挂“民防”，对上称“人防”，对外、对下叫“民防”。徐司令的建议真妙，经过几年的艰苦努力，并经国家人防办同意，上海市人防委决议，上海市政府批准，我们终于在1992年将上海市人防办改名为上海市民防办。

不久，市政府又给民防办加了一块“上海市抗灾救灾办公室”的牌子，把拟订抗灾救灾方案等任务交给了民防办。

当我1996年初退休时，民防办门口挂了四块牌子。当然牌子并不是越多越好，改个名也还比较容易，但改名只是万里长征迈出的第一步，真正成为名副其实的“民防办”“抗灾救灾办”，还要靠几代人坚持不懈的努力。

现在，我虽然已退休，但还时刻关心、关注着自己曾经从事的民防事业。

我们的民防事业在快速发展，公共服务功能、应急救援能力、保障体系以及民众的防灾减灾意识都在进一步加强。作为一个老民防人，我感到欣慰和自豪。