中国矿山救护工作改革与发展

2020-11-02高广伟

煤矿安全 2020年10期

高广伟

（原国家安全生产应急救援指挥中心，北京100713）

1970 年，《煤矿安全》创刊了。50 年来，《煤矿安全》秉承“提高煤矿安全技术和管理水平，促进煤矿安全发展”的宗旨，持续发表了煤矿安全管理、新技术新装备研发以及事故教训警示等方面的文章近2万篇，从各个侧面、不同细节，展现了党和政府对煤矿安全生产工作的要求、当前安全生产形势以及做好安全生产工作的要点，已经成为煤矿安全管理人员、相关政府工作人员以及大专院校科研人员常备的阅读刊物和国家核心期刊。50 年来，《煤矿安全》刊载了矿山救护方面的文章千余篇。有的文章介绍了世界主要采煤国家矿山救护的基本情况，报导了我国矿山救护事业的改革发展历程；有的文章详尽论述了矿山救护队员佩戴的呼吸装备和药剂、事故期间用于矿工避险的救生舱和避灾硐室、矿井防灭火使用的惰气、高泡和制氮机等先进的救援技术装备原理、结构和应用案例等。这些文章对贯彻落实党中央的决策部署、促进矿山救护事业的发展、提升矿山事故应急救援能力发挥了积极的推动作用。

为此，回顾了50 年来我国矿山救护体制改革发展历程，展示了矿山救护法制建设、队伍建设、技术装备建设等成果，面对当前的机遇和挑战，提出了从落实各方责任、强化法制建设、注重预案管理、加强队伍建设、树立应急理念、解决技术装备难题6 个方面加强矿山救护建设的方向[1-5]。

1 矿山救护改革发展

1.1 体制建设方面

建国初期，燃料工业部煤矿管理局负责全国矿山救护队管理工作。1955 年以后，虽然煤炭管理部门几经变革，但全国矿山救护工作一直都由部内分管煤矿安全监察的相关司局负责。

1999 年、2001 年，国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局（以下统称国家局）先后成立，在负责生产经营领域安全生产监管监察工作的同时，还负责全国矿山救护工作。为了建立健全国家矿山应急救援体系，国家局于2002 年1 月组成了矿山救援指挥中心筹备组，编制了《国家矿山应急救援体系建设方案》。同年7 月中央机构编制委员会办公室批准成立国家局矿山救援指挥中心（以下简称矿山中心），负责组织协调全国矿山应急救援工作，包括应急体系建设、标准规范起草、新技术装备推广、矿山救护比武、应急培训演练以及国际交流合作等。矿山中心成立后，各地方也开始了矿山救援体系建设工作，山东煤矿安全监察局矿山救援指挥中心率先挂牌，此后26 个省级煤监局都组建了矿山救援指挥中心。与此同时，在原煤炭总医院加挂了矿山医疗救护中心的牌子，负责指导协调全国矿山事故伤员急救工作。

2005 年，国家局升格为国家安全生产监督管理总局（以下简称安全监管总局）。同年中央编制委员会批准成立国家安全生产应急救援指挥中心（以下简称应急指挥中心），该中心为国务院安全生产委员会办公室领导、安全监管总局管理的事业单位，履行全国安全生产应急救援综合监督管理的行政职能，按照国务院安全生产突发事件应急预案的规定，协调、指挥安全生产事故灾难应急救援工作。应急指挥中心成立后，安全监管总局明确了矿山中心归应急指挥中心管理。国家安全生产应急救援指挥中心成立会议如图1。

图1 国家安全生产应急救援指挥中心成立会议Fig.1 Establishment meeting of the National Work Safety Emergency Rescue Command Center

2018 年4 月，应急管理部挂牌，应急指挥中心更名为国家安全生产应急救援中心，矿山中心更名为应急部矿山救援中心，2 个中心的工作关系没有变化。

1.2 法制建设方面

建国以后，我国矿山救护法制工作大都集中在矿山救护队如何建立、如何管理、如何救援等问题上。借鉴前苏联的做法，1951 年，燃料工业部颁布了《煤矿军事化矿山救护队试行规程》，规定所有煤矿应建立矿山救护队，为本企业服务并由其管理。1956年，煤炭工业部颁布了《煤矿军事化矿山救护队战斗条例》，对救护队的建制、管理、训练等方面做出了规定。1987 年，煤炭工业部颁布了《煤矿救护规程》和《军事化矿山救护队战斗行动准则》、《军事化矿山救护队管理办法》3 个文件。1994 年，煤炭工业部将上述后2 个文件合并到《煤矿救护规程》中，并于1995 年7 月印发。2007 年，安全监管总局对《煤矿救护规程》进行了修订，其内容包括矿山救护组织、矿山救护队军事化管理、矿山救护队装备与设施、矿山救护队培训与训练和矿山事故应急救援等。

1992 年11 月，全国人大审议通过了《矿山安全法》。这是我国第1 部生产经营领域中的安全法，在对矿山劳动安全做出明确规定的同时，部分条目对矿山救护工作也做出了规定。

2002 年6 月，全国人大审议通过了《安全生产法》。该法律第六十八条、第六十九条、第七十条和第七十二条对各级政府和生产经营单位建立应急救援体系、制定应急预案、配备必要的应急救援装备物资等方面做出了规定。

2007 年8 月，全国人大审议通过了《突发事件应对法》，第1 次在法律层面将我国突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类，并将生产经营领域的突发事件定名为事故灾难，同时对各级政府、企事业单位的应急体系、机构、队伍建设及应急资源调用等做出明确的规定。

2018 年12 月，国务院常务会议审议通过《生产安全事故应急条例》。这是一部专门用于规范生产安全事故应对工作的法规，它系统、全面、明确地规定了生产安全事故应对工作的责任、应急准备的内容、应急处置的要求以及相关法律责任等。

1.3 队伍建设方面

我国矿山救护队最早建于1913 年，当时东北抚顺煤矿组建了“老虎台采炭所救护班”，队员不足10人。1948 年，抚顺、阜新、辽源3 个煤矿组建了专职矿山救护队，共有指战员66 人。建国以后，抚顺矿务局组建了完整的矿山救护大队，下设4 个中队、14个小队，共170 人。救护大队配有大队长、副大队长、工程师，中队配有中队长、副中队长、助理工程师及技术员等，基本形成了我国矿山救护队标准建制。1953 年至1957 年，相继组建了北京、峰峰、井陉、阳泉、大同、淄博、淮南、开滦等30 余支矿山救护队，指战员1 485 人。1958 年至1962 年，又组建了58 支矿山救护队，指战员3 217 人。1978 年以后，随着集体、个体煤矿的兴起，一些采煤地区相继组建了隶属于政府的矿山救护队，逐步形成了政府、企业2 种隶属关系矿山救护队共存的局面。截至2018 年底，我国已有专职矿山救护队600 多支、2.8 万多人。

1987 年至1996 年间，煤炭工业部成立了平顶山、大同、抚顺、淮南、六枝和靖远6 个矿山救护中心，使之成为矿山救护的中坚力量。2010 年，安全监管总局在煤炭储量多、产量集中、事故多发、区域面积大、应急救援环境差等地区，依托大型矿山企业和相关单位的矿山救护大队，建设了开滦、大同、鹤岗、淮南、平顶山、芙蓉和靖远7 支国家矿山应急救援队和14 支区域矿山应急救援队，除服务于所在企业和地方外，还要承担全国特别重大、复杂矿山事故及相关灾害的应急救援任务，同时具备应急救援人才、技术、大型特殊装备储备以及培训、训练等功能。2012 年以来，安全监管总局又依托中央企业建设了17 个国家级矿山救援基地。截至2019 年底，已建成38 支国家级矿山应急救援队（以下简称国家队），其中：依托煤炭企业建设了28 支、非煤矿山企业建设了9 支，依托地方政府事业单位建设1 支，分布在全国24 个省区。国家队隶属于原主管单位，在业务上接受应急部矿山中心的指导。国家队内部大都进行了矿山救护队、抢险排水队、钻探救援队、医疗救护队和专家组“四队一组”模式的改革，其中抢险排水队，钻探救援队和医疗救护队分别依托矿山企业安装部门、地质部门和矿区医院而建，既丰富了矿山应急救援队的内涵，又细化了专业分工，还拓展了救援领域，初步实现了由单一的矿山救护队向集事故预防、多专业救援、集约化培训和多功能装备储备等功能于一体的综合性救援队伍的转变。国家级矿山应急救援队分布示意图如图2。

1.4 在装备配备方面

图2 国家级矿山应急救援队分布示意图Fig.2 Distribution diagram of national mine emergency rescue team

建国初期，我国组建了煤矿安全研究所和多家煤矿安全仪器厂，研究生产负压氧气呼吸器、自救器、瓦斯检定仪和矿山救护工具等。20 世纪60 年代，煤炭研究所研发了高倍数泡沫药剂和发泡装备，广泛用于矿井外因火灾的扑救。70 年代，借鉴前苏联、波兰的经验，研制了基于航空发动机的惰气发生装置，惰气发生能力150 m3/min～1 000 m3/min，装备了全国大部分矿山救护队。80 年代，借鉴德国等发达国家氮气防灭火技术经验，多座矿区利用管路或槽车将制氧厂的液（气）氮送入煤矿井下进行防灭火。与此同时，研发了超氧化钾生氧药片，大量出口于欧洲，用于生产个体防护设备[6]。90 年代，研发了正压氧气呼吸器、分析化验车、二氧化碳灭火槽车、井下移动式制氮机等矿山救护装备。2000 年以后，随着中央财政投入力度不断加大，我国矿山救护装备发展势头强劲，先后研发了井下救生舱和避灾硐室、多功能集成式装备保障车、充气发电照明车、井下无线宽带视频通信系统、钻孔生命探测系统、钻孔提升系统等先进的救灾装备，在全国煤矿和矿山救护队得以推广应用。

矿山中心和应急指挥中心成立以后，在矿山救护装备保障水平提升方面做了大量的工作。2004年，申请国拨资金7 000 多万元，为14 支矿山救护队更换了正压氧气呼吸器，更新了矿山救护车、救灾电话，配备了分析化验车等技术装备。2010 年，应急指挥中心先后组织编制了国家矿山应急救援队、区域矿山应急救援队和中央企业救援队伍建设项目可行性研究报告和初步设计，国家发展改革委、财政部批复投资30 多亿元，为38 支国家级矿山应急救援队配备了快速机动、灾区侦测、事故处置、后勤保障、培训演练和信息报送等6 个方面的大型特殊装备。其中：配置的多功能集成式装备保障车，可以将矿山救援中所需要的各类装备、器材和工具等分门别类储备于集装箱内，接到现场救援命令后，根据事故种类选取该类的集装箱并快速运送到事故现场，满足事故处置中对多种装备物资的需求；配置的便携式气相色谱仪，可以携带到事故现场附近，2 min内分析出灾区12 种气体浓度；布局建设了15 个钻孔救援基地，配置了地面小直径探查钻机和大直径救生钻机，大直径救生钻机的提升力90 t，在钻孔直径700 mm 的情况下，钻孔深度可达700 m；布局建设了12 个排水基地，配置了几十套清水泵和排污泵，最大的潜水电泵的扬程1 000 m、流量1 000 m3/h。国家队的建设极大地提升了我国矿山救护队装备保障水平和重特大事故的处置能力，同时推动了矿山应急救援技术进步和装备制造水平的提升。目前，我国常规矿山救援装备的生产能力和大型、特殊救援装备的储备量已居世界领先地位，高技术救援装备的研发能力正在接近或达到发达国家水平。

在矿山救护体制机制改革发展以及法制、队伍、装备建设的同时，各级管理部门不断加强矿山救护培训演练工作。按照《矿山救护规程》要求，矿山中心每年都举办十几期培训班，对大中队指挥员进行初训或复训。各省级矿山中心广泛开展小队长和队员的培训，有的省区已将矿山救护培训的内容扩展到了井下一线的班组长，进一步提升他们临机处置和自救互救的能力。

1987 年，我国举办了第一届矿山救护比武（后改称矿山救援技术竞赛），此后每2～3 年举办1 届，共举办了11 届。每届竞赛前，各省区都要开展选拔活动，极大地推动了比技术、强武功，全面提升救援能力的积极性。1999 年，世界主要采煤国家发起成立了国际矿山救援组织，并在美国开展了第一届国际矿山救援技术竞赛，我国派出了平顶山队参加了会议并观摩了竞赛。2002 年，第三届国际矿山救援技术竞赛中，我国派出了以平顶山队为主的联队参加了竞赛，一举夺得了呼吸器席位赛第一名、医疗急救第三名的好成绩。2010 年，在澳大利亚举办的第七届国际矿山救援技术竞赛中，我国派出的淄博队获得了团体总分第一名、汾西队获得了理论考试第一名的好成绩。

随着我国矿山救护工作的不断加强，矿山事故现场救援能力持续提升，创造出了一批经典的救援案例。2010 年3 月10 日，山西华晋焦煤王家岭煤矿发生透水事故，153 人被困井下。安全监管总局、山西省委省政府调集了12 支矿山救护队和井下施工队伍，共5 500 多人参与了救援，经过强力排水、清淤等手段，成功救出115 名被困矿工。2015 年12 月25 日，山东平邑玉荣石膏矿发生坍塌事故，29 名矿工被困井下。安全监管总局、山东省委省政府调集了淮南、开滦、兖矿等国家队和地方矿山救护队，采取井下探查、修复巷道，地面钻孔救援2 种方法，成功救出15 人。特别是历时36 d 共850 h，通过大直径钻孔救出了4 名被困矿工，是中国首例、世界第三例，创造了中国矿山救援史上的奇迹[7]。2008 年5 月12 日，四川汶川发生了8.0 级地震。原安全监管总局调集矿山、危险化学品应急救援队伍1 057 人赶赴地震现场，成功搜救出千余名群众。据不完全统计，党的十八大以来，全国矿山救护队处置各类矿山事故6 000 余起，成功抢救生还2 000 多人。

2 矿山救护工作展望

虽然我国矿山救护“一案三制”基本到位，队伍建设有了长足的进步，装备保障水平有了很大的提高，事故救援能力有了较大的提升。但是由于我国矿山应急救援体系建设起步较晚，基础相对薄弱，特别是随着矿井越来越深、地压越来越高、开采强度越来越大、生产系统越来越复杂，事故概率有可能增加，矿山事故应急救援的难度将不断加大，还存在着一些亟待解决的突出问题。

矿山应急工作责任落实不够，与相关法律法规配套的标准规范不完善，矿山应急管理执法力度不足；部分地方、矿山企业风险评估和资源调查不到位，应急预案的实用性、可操作性不强，企企、政企预案衔接不紧密；应急培训的系统性、专业性、实战性有待提高，应急演练面向一线、贴近实战有待加强；部分队伍因企业效益问题稳定性不足、队员待遇提升困难，救援装备配备不全，大型装备维护保养、实战演练经费不足；矿山救援新技术、新装备研发的投入力度不大、后劲不足，困扰矿山事故现场救援的难题仍未得以解决；矿山救护队的体制问题仍然存在，统一指挥机制、统一管理模式，以及职业化、专业化和社会化发展途径有待进一步探索。

2018 年应急管理部挂牌成立，统筹自然灾害和事故灾难2 类突发事件的应急管理工作，体现了我国应急管理体系的特色和优势，对整合、调配应急资源，统一应对突发事件具有重大的意义。在中央政治局第十九次集体学习会上，习近平总书记强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”矿山救护工作面临的机遇与挑战前所未有，其长期性、艰巨性、复杂性和紧迫性的特点十分明显。

2.1 落实各方责任

《生产安全事故应急条例》，对政府的领导责任、部门的管理责任和生产经营单位的主体责任等做了明确的规定。为此，在今后相当长的1 个时期内，地方政府需要编制矿山应急救援体系建设规划、建立应急组织机构，加强应急队伍建设、配备必要的应急救援装备。矿山应急管理部门要编制矿山应急体系建设方案，不断加强能力建设，掌握应急力量、应急物资、应急专家、应急技战术。出台相关标准规范，加强预案管理、培训演练、值班值守、监督检查。矿山企业要建立健全应急组织体系、编制应急预案、培训专兼职应急人员、储备必要的应急装备物资，组织应急培训演练。事故期间，地方政府、管理部门要启动应急响应，靠前指导协调，调动资源、协调力量、支援保障；矿山企业要第一时间开展先期处置，同时向地方政府和矿山管理部门报告事故情况，请求调动资源进行增援等。

2.2 强化法制建设

目前，矿山应急救援的法律法规已经基本到位，接下来需要抓紧制定完善配套的规章、规范性文件和相关制度规定。地方政府或相关部门要推动制定矿山救援社会化有偿服务、应急装备物资征用补偿、救援人员安全保险和伤亡抚恤、救援队伍运行保障、救援车辆免收过桥过路费等法规、政策和标准规范，同时制定完善执法检查清单和计划，完善执法程序、明确执法依据、细化执法内容、规范执法过程，推动应急管理执法检查制度化。矿山企业要根据自己的实际情况，建立健全应急管理岗位责任制和考核办法、应急预案管理办法、救援队伍管理办法、装备物资储备调用管理办法等制度，整体提升应急管理水平。

2.3 注重预案管理

应急预案是预先编制的应急处置行动方案，是应急救援工作的基础。要想编制出好用管用的应急预案，最重要的基础条件是风险评估、情景构建和资源调查。通过风险评估和情景构建，能够了解本地区、本企业存在哪些事故风险，需要采取什么方法措施来应对这些风险，掌握处置这些风险引发的事故需要哪些应急资源，包括应急救援队伍和装备物资等。如果本地区、本企业没有针对风险建立相应的应急救援队伍，储备必要的应急装备物资，就要调查了解所需要的应急队伍、装备物资哪里有、归谁管、调用程序是什么，并将这些记录在案以备不时之需。虽然应急预案是预先编制的处置方案，但只是1 个原则方案，其主体结构包括组织体系、职责、程序和措施等，还不能直接作为事故处置的决策方案，必须在现场勘查的基础上，结合相同或相似的案例、专家的意见等加以补充修订。为增强预案的实用性和可操作性，满足现场救援的实际需要，还需邀请有现场救援经验的专家优化处置程序、强化培训演练。

2.4 加强队伍建设

按照事权划分的原则，中央政府建设跨区域、赴国外实施救援的国家级应急救援队伍，地方政府和矿山企业建设辖区内和本企业应急救援所需的应急救援队伍，工业集聚区、开发区可以联合建设应急救援队伍。目前，中央财政投资建设的国家队基本到位，省级队伍、企业队伍的建设也在全面展开。中央政府在国家级应急救援队伍中储备了一定量的大型特殊装备，基本满足了我国处置特别重大、复杂矿山事故的需要。地方政府和矿山企业可以根据风险评估、情景构建和资源调查情况，在装备物资储备方面有所增减，以便满足自身的实际需求。地方政府和矿山企业在开展应急装备物资实物储备的同时，还要与相关生产厂家形成生产能力储备，建立联系、签订协议，储备必要的原材料和零部件，以便在必要时能够迅速生产出事故现场所需要的装备物资。

随着国家应急管理体制的改革发展，矿山救护队伍作为安全生产应急救援队伍的重要组成部分，在保持矿山、井下等行业特色的基础上，应力求一专多能、综合发展，积极拓展和承担其他地下封闭空间搜救、地震搜救、地面排水等多种救援任务。积极借鉴和参照国家综合性消防救援队伍的管理标准、管理理念，强化队伍训练和日常管理，提升和保持战斗力。各级矿山应急管理部门要积极争取相关政策支持，保障矿山救护队伍长远稳定发展。

2.5 树立应急理念

“生命至上、科学救援”是我国当今普遍认可的应急理念，其内涵：一是确保救援人员的自身安全，保障被困人员的生命和健康，“不抛弃”“不放弃”、最大限度地抢救遇难人员; 二是在掌握现场实际情况的基础上，坚持2 个以上救援路径同时实施的方针，调集最有能力的队伍、最先进的装备、行业领域齐全的专家和社会应急资源，完善安全措施，尽全力提升矿山应急救援的效率和效果。应急救援的理念不但反映在事故现场的应急处置上，同时也要在装备研发过程中有所体现，也就是说矿山救援装备物资也要“以人为本”。这就要求我们研发的装备物资，不但要保障救援人员和被困人员的安全和身体健康，还要减少救援人员体力劳动和工作量、提高应急救援工作效率和效果、提升应急救援决策能力和水平，决不能因为提供了某些矿山救援装备物资而导致盲目施救的现象发生。

2.6 解决技术装备难题

矿山事故发生后，需要解决的第1 个难题是遇险矿工身在何处？矿山企业安装使用的井下人员定位系统，只能在常态下对井下矿工进行跟踪记录，事故期间这些定位系统往往因遭受破坏而不能正常运行。2018 年6 月，泰国1 支青少年足球队结束训练后进入1 处洞穴后集体失踪，现场救援人员曾与笔者协商拟采用钻孔救援技术实施救援，但因无法确定这些足球队员在13 公里长的山洞中的具体位置而不得不放弃。如何对被困矿工准确定位，以便采用钻孔等措施实施救援，是长期困扰国内外矿山救援工作的一大难题。美国煤矿安全监察局曾经组织力量，通过测定井下被困人员敲击巷道顶底板产生的地震波，进行被困人员准确定位技术装备的研究和探索，并研发了第1 代样机，在宾夕法尼亚某矿透水事故应急救援中使用，但此后这项技术没有进一步发展。

其次，二次瓦斯爆炸是矿山事故救援中救护队员的第1 大杀手，建国以来已有几百名矿山救护队员死于煤矿二次爆炸中。用什么技术、什么装备对具有二次爆炸危险性的灾区进行探查，特别是怎样准确判定大面积灾区内能否发生二次瓦斯爆炸，以保障救援人员的生命安全，是困扰现场救援的一大难题。矿井救灾机器人、井下小型飞行器等非接触式灾区探测技术装备，多个采煤国家都进行过研发，但未见成熟产品，用于实战更是寥寥无几，其主要原因在于井下灾区环境极其复杂，这些仪器装备难以长距离、大面积实施有效侦察。特别是这些装备探测的仅仅是灾区内某一局部范围，不能代表大面积灾区的真实情况，更不能准确判定灾区内何时、何地具有二次爆炸的危险性。

此外，矿山救护队在井下救援期间，必须使用灾区通信系统，建立队员之间、队伍之间、队伍与救灾指挥部之间的通信联系，以便汇报灾区情况、判断灾区危险性、对下步救援行动做出正确判断与决策部属。如何在井下供电、通信系统都被摧毁的情况下，快速、便捷地建立临时救灾通信系统，将灾区图像、数据传送到地面救灾指挥部和各级应急指挥部门，历来是困扰现场救援的难题之一。过去为矿山救护队配备的灾区电话，为国家队配备了井下无线宽带视频通信系统，虽然解决了部分语音交流和图像传输的问题，但2 种方法都存着在携带大量设备和电缆、铺设费时费力、信号质量不理想等问题。美国、澳大利亚等国家虽然已经在透地通信等方面进行过探索，但是通信距离、通信效果等离实战要求还存在着一定距离。同时，目前我国还缺少深井排污潜水泵、井下大直径救生钻机、灾区探测机器人等先进装备，还需社会各界共同努力，解决困扰矿山事故现场救援、造成救护队员自身伤亡等重大问题。