我国煤矿安全法规体系的现状及展望

张文杰，黄体伟

（国家煤矿安全监察局，北京100713）

我国煤矿数量、煤炭产量和煤矿职工人数都居世界首位，煤炭开采受到瓦斯、水、冲击地压等灾害影响，所以长期以来煤矿安全是我国安全生产工作的重点。我国煤矿安全法律法规体系在安全生产法律体系中历史最久、基础最牢、制度最全、成效最好，已经形成了以《安全生产法》为一般法，以《矿山安全法》为矿山安全特别法，以《煤炭法》、《矿产资源法》、《劳动法》等为相关法，以《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等为配套行政法规，以《煤矿安全规程》等部门规章、行政规范性文件和相关标准为保障的煤矿安全法规体系。这一体系对于确立“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局，为建立健全煤矿安全责任制、煤矿安全规章制度等煤矿安全生产重要基础性制度发挥不可替代的历史性作用。

1 我国煤矿安全立法的历史概述

1.1 古代煤矿安全立法

目前有记载最早的煤矿安全立法出现在元代，据山西灵石县的元代“井穽碑”记载，“夫造井者，山者大也，山者产也。所有山下乌金炭货，于国有润，于民有益。前有古人开穽，打开数多，取来空虚。炭内更有泉水，又有陷裂旧井，山河泛水流入井底，灌满古巷，不知深远”。明清两代，我国已经形成了比较齐全的煤炭勘探、开采、利用技术体系，关于煤矿井筒开拓部署、运输支护、通风、排水的安全防范措施也不断健全。明代宋应星的《天工开物》中记载：煤有3 种，明煤、碎煤、末煤。明煤，大块如斗许，燕齐秦晋生之，碎煤多生于吴楚。其上支板，以防压崩耳。明末孙廷铨的《颜山杂记》记载：凿井必两、行隧必双，令气交通，以达共阳。攻坚致远，功不可量，以为气井之谓也。明嘉靖《彰德府志》记载：水尽然后炭可取也。清道光初年，河南密县的《谕窑户工头简明规条》规定：不许“不习做工之人”下窑挖煤，对“窑底受苦之人”要问明情况，疲乏无力者要“少停几拨，再行下窑”，对于“忍心伤害，致令伤生”者，“一有事故，从严究治”。清光绪帝在御史肖韶的奏折中曾谕令：奸徒设计渔利，虐待工人，致残生命，实出情理之外。令湖南督抚“饬属查明”“严定章程，实力禁止”“倘该窿户等阳奉阴违，仍蹈前辙，即行从严治罪”“如胥役包庇等情，并著严行惩办，毋稍宽纵”[1]。

1.2 近代煤矿安全立法

1923 年，中华民国矿业管理部门颁行《煤矿爆发预防规则》，这是中国第1 部关于防止煤矿瓦斯及煤尘爆炸的专门规章。1936 年，民国政府公布实施《矿场法》，其中对于矿场的生产安全及职业健康进行了较为详细具体的规定，不少条款很有针对性。例如，“矿业权者对于坑内工程险恶，经矿业监察员告知而不为改良时，矿工得不经预告，终止工作契约”、“矿业权者及主要技术人员遇有危险或危险将发生时，应立即为应急或预防处置”、“矿场之出入坑口至少有两处，坑内通风巷道应备进风道及出风道各一个以上”、“无经验之矿工，非经2 个月以上之实地训练，不得令其在坑内单独工作”、“在坑内工作之矿工，每日工作时间以8 小时为限”等[2]。

2.2 术中管理 老年衰弱患者手术麻醉风险高，麻醉方式建议选择局部麻醉或神经阻滞以减少全身麻醉对中枢神经影响；手术方式尽量选择微创以减少创伤和出血。术中应注意体温保护及控制恶心呕吐，衰弱患者因体温调节功能障碍常出现低体温，造成伤口感染率增加、愈合时间延长，建议采用压力暖风毯、液体加温仪等设备维持体温不小于36℃［6］。

总体来看，民国时期关于矿山安全的立法有许多有益的规定，但是随着抗日战争的爆发，这些立法很难真正得以贯彻实施，煤矿生产安全事故层出不穷。限于资料不足和战乱影响，全面详实的煤矿事故统计数据难以获取。但据不完全统计，自1916 年至1949 年，全国至少发生死亡100 人以上、300 人以下煤矿生产安全事故21 起，300 人以上事故9起。1942 年，更是发生了举世震惊的辽宁本溪湖炭矿瓦斯爆炸事故，死亡约1 500 余人。

1.3 新中国成立后的煤矿安全立法

煤矿国家标准（GB），主要规范煤矿重要安全设施设备通用技术条件和安全性能检测检验、煤矿重大灾害预测预警标准及关键指标测定方法、煤炭质量标准及其测定方法、煤矿科技术语、煤矿机械技术文件用图形符号等。煤炭行业标准（MT），主要规范煤炭资源勘探与资源评价、矿山测量、煤质评价与工业利用、煤炭检测、煤炭清洁生产与加工、煤化工、煤矿节能减排与废弃物资源化、煤田勘探、煤矿开采、提升运输装备、电气设备、煤矿通信与监控、煤炭洗选装备；煤矿建设规划与设计、煤矿矿区区域规划、煤矿劳动组织、科技及产业发展相关要求等。煤矿安全标准（AQ），主要规范煤矿通风、瓦斯防治、粉尘防治、火灾防治、水害防治、热害防治等安全生产技术管理要求，煤矿安全监控系统及相关仪器仪表、煤矿呼吸器、自救器等个体防护装备及相关使用管理、煤矿安全评价、煤矿应急救援、煤矿防爆与三大保护技术、爆破技术及火工品、防静电及阻燃安全技术要求等。

关于《安全生产法》的起草和公布，过程颇为曲折。1981 年国务院批准国家劳动总局牵头起草《劳动保护法》，在征求意见过程中改名为《劳动安全卫生条例》。1994 年，劳动部开始组织起草《安全生产法》。1996 年经与国务院法制局协商决定，将正在起草过程中的《安全生产法》、《劳动安全卫生条例》、《职业病防治条例》合并为《劳动安全卫生法》。1998年国务院机构改革后，国家经贸委在原劳动部起草的《劳动安全卫生法》基础上，起草了《职业安全法》。2000 年，国家安全生产监督局（国家煤矿安全监察局）在此基础上建议将法名修改为《安全生产法》，并列入2001 年国务院立法计划。2002 年6 月29 日，《安全生产法》公布，自2002 年11 月1 日起施行。在此期间，《矿产资源法》、《劳动法》也分别于1986 年和1994 年颁布实施。

2000 年11 月7 日朱镕基总理签署第296 号国务院令，颁布《煤矿安全监察条例》，这标志着国家煤矿安全监察法律制度的建立。随后，相继制定出台了《煤矿安全监察程序暂行规定》、《煤矿安全行政处罚办法》、《煤矿项目安全设施监察暂行规定》、《煤矿安全监察罚款管理办法》、《煤矿安全监察行政复议规定》、《煤矿安全监察员管理办法》、《煤矿安全培训监督检查办法》、《煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法》等部门规章。2005 年8 月31 日国务院第104 次常务会议通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446 号），为进一步规范煤矿安全生产秩序，严厉打击非法违法生产行为提供了有效的法律保障。

2 煤矿安全法规体系

2.1 煤矿安全法律法规体系

安全生产法规体系是国家为了保护劳动者在劳动过程中的安全和健康而制定的各种法律、法规以及标准规范的总和[4]。改革开放40 年来，相继制定出台了涉及煤矿安全的法律法规20 余部、部门规章近50 部，形成了以《矿山安全法》和《安全生产法》为核心，以《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产许可证条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》为配套法规，以《煤矿安全规程》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等部门规章为支撑的煤矿安全法律法规体系。

3.血清学诊断。包括补体结合试验、2-巯基乙醇试管凝集试验、乳胶凝集试验、琼脂扩散试验和酶联免疫吸附试验等方法。国际上公认的方法是改良补体结合试验，该方法可于感染后10 d检查血清抗体，可靠性比较强，但操作烦琐，目前认为酶联免疫吸附试验较为实用。

据不完全统计，截止2020 年6 月30 日，我国涉及煤矿安全生产的法律共有7 部、行政法规11 部、部门规章33 部，部分涉及煤矿安全法律法规、部门规章以及重要技术规范见表1[5]（宪法第42～43 条）。

由国家煤矿安全监察局负责，中国煤炭工业协会配合，以相关标准化技术委员会为支撑，建立并持续完善了煤矿安全标准制修订工作体系。煤矿安全标准工作体系组织框架如图1。

表1 涉及煤矿安全法律法规、部门规章以及重要技术规范Table 1 Coal mine safety laws and regulations, department rules and important technical specifications

2.2 煤矿安全技术标准体系

我国煤炭行业标准化工作起步较早，1980 年初，原煤炭工业部在技术司下设有标准化处。1984年开始，成立了全国煤炭标准化技术委员会、煤炭行业煤矿安全标准化技术委员会、煤炭行业煤矿专用设备标准化技术委员会等标准化组织。2006 年，国家又成立了全国安全生产标准化技术委员会煤矿分技术委员会（技术归口AQ 标准），归口管理和组织制修订煤矿重大灾害防治、安全监察监管和事故应急救援等领域的安全生产行业标准。

煤矿标准主要包括煤矿国家标准（GB）、煤炭行业标准（MT）和煤矿安全标准（AQ）。全行业现行有效标准1 620 项，其中国家标准298 项，煤炭行业标准1 218 项，安全生产行业标准104 项，为更好地贯彻执行煤矿安全法律法规发挥了重要的技术支撑和基础保障作用[5]。

1949 年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”。1951 年9 月燃料工业部颁布《煤矿技术保安试行规程》，是我国第1 部煤矿安全生产规程。1951 年4 月政务院颁布的《矿业暂行条例》，是我国最早的安全生产行政法规。国民经济3 年恢复和“一五”“二五”计划时期，燃料工业部、煤炭工业部等部门相继发布了《煤矿保安规程》、《小煤矿安全规程》、《救护队试行规程》、《矿井自然发火预防和处理试行规程》、《关于煤矿保安问题的决定》、《关于在全国煤矿推行新采煤方法的决定》等[3]。1982 年国务院颁布《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》。1983 年煤炭部发布《煤矿安全监察条例》（1995 年4 月修订为《煤炭工业安全监察暂行规定》）。1992 年第7 届全国人大常委会通过并公布《矿山安全法》。1994 年国务院颁布《乡镇煤矿管理条例》。1996 年第8 届全国人大常委会通过并公布《煤炭法》。

为生活忙碌着，没有人会因为畏惧严寒而停下脚步。用心走好脚下的路，即便是在风寒冰冷处，也依然能找到属于自己的风景。

图1 煤矿安全标准工作体系组织框架图Fig.1 Organization framework of coal mine safety standard working system

3 煤矿安全基础制度体系

3.1 工作格局

新中国成立70 年来，我国煤矿安全管理体制一直处于不断变革之中，煤矿安全生产工作格局先后经历了改革开放前的“行业管理、工会监督、劳动部门检查”和改革开放初期的“企业管理、国家监察、工会监督”等阶段。2004 年以后，以《安全生产法》、《矿山安全法》为核心，以《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《矿山安全法实施条例》为支撑，确立了现行的煤矿安全监管监察制度和“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局。

以《煤矿安全规程》为引领，以《防治煤与瓦斯突出细则》、《煤矿防治水细则》、《防治煤矿冲击地压细则》、《煤矿瓦斯等级鉴定办法》为支撑，紧盯水害、火灾、瓦斯、煤尘、冲击地压等具有严重灾害的矿井，检查大型系统、治理重大隐患、防止重大事故，建立健全了“两个四位一体”综合防突、区域和局部防冲等煤矿重大灾害防治制度，推进了煤矿重大灾害治理工作科学化、规范化和法治化[7-8]。

3.2 煤矿安全生产许可制度

以《安全生产法》为核心，以《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等为支撑，构建了完善的煤矿安全生产许可制度。围绕煤矿建设项目、生产工艺、技术设备、煤矿企业主体和管理人员等方面，系统规范了煤矿安全准入门槛，确立了煤矿建设项目“三同时”和安全评价、安全核准、生产能力核定等重要准入制度。

可以发现，当干扰不在主瓣内时，其相关系数虽然呈现周期性变化，但很明显由于干扰与目标导向矢量相关性的急剧下降，使得输出SINR不再具有明显周期性的凹陷，这时可以发现，不管频率增量如何变化，输出SINR一直都很高，因此，在仅有副瓣干扰的条件下进行最优频率增量的选取，意义不大。

煤矿安全生产许可制度优化了煤矿安全生产资源配置、规范了煤炭生产秩序、提高了煤矿本质安全程度，加强了煤矿安全保障能力，实践证明这一制度的实施在提升煤矿安全生产准入水平，遏制煤矿重特大事故过程中起到了重要作用[6]。

老福接过她手中的礼物，客气地请她入坐，她站在那儿不知所措地望着老福的母亲，好像要征得她的同意，老太太拉着她的胳膊让她坐下。没说几句，小宋眼圈就红了，眼泪开始吧嗒吧嗒往下掉，老太太一边安慰她，一边把茶几上的一盒纸巾递给了她。小宋一把一把地抓着纸巾抹眼泪，一句话还没说出来，那盒纸巾都快抓完了。就这样三个人在一起坐了几分钟，小宋终于开口了：“多好的人啊，就这样没了，我到现在还不相信。她除了脾气不好哪都好，是个直性子人。”说完抽泣了半天才平静下来。

3.3 煤矿安全过程控制制度

以《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》为核心，以《地方党政领导干部安全生产责任制规定》、《煤矿安全监察行政处罚办法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》为支撑，确立了煤矿安全生产责任体系，构建了煤矿企业主体责任落实、党政领导干部安全生产责任追究、风险分级管控和隐患排查治理双重预防、煤矿安全生产费用管理、行政处罚、职业资格禁入、安全生产违法行为联合惩戒等制度体系。这些制度的确立和实施，使法律设置的权利义务条款得以实现，真正把纸面上的法变成了行动中的法，实现了对煤矿安全生产全过程控制。

3.4 煤矿安全事故报告和调查制度

《安全生产法》对生产安全事故报告和调查制度从法律的层面进行了规定。根据《安全生产法》第83条的规定，国务院制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，对事故报告、调查和处理做出了更加明确的规定。《煤矿安全监察条例》规定，煤矿发生伤亡事故的，由煤矿安全监察机构负责组织调查处理。因特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织调查，除此之外的煤矿安全重大事故、较大事故、一般事故的调查主体应为煤矿安全监察机构。《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》对煤矿生产安全事故报告和调查处理做出了更加明确的规定。所以，我国已经建立起以《安全生产法》为基础，以《煤矿安全监察条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》为核心，以《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》为支撑的煤矿安全事故报告和调查制度。

1.3 检索策略 检索PubMed、Embase、Web of Science，CNKI、VIP、万方和CBM。检索时限均从建库至2017年6月15日，本次检索主要根据以下主题词进行：中文检索词为“针刺”、“电针”、“芒针”、“慢性前列腺炎”、“淋证”、“精浊”“腰痛”“随机对照”等；英文检索词为“acupuncture”“electric acupuncture”“chronic prostatitis”“randomized controlled trail”等。

3.5 煤矿重大灾害防治机制

全国共设立26 个省级煤矿安全监察机构和76个区域监察分局作为履行“国家监察”职能的部门，煤矿安全监察执法被确立为行政执法，自上而下建立起严密高效的煤矿安全国家监察工作机制。各级地方政府的相关职能部门履行煤矿安全监管职责，而地方各级人民政府对本地煤矿安全生产工作负领导责任。国家煤矿安全监察机构、地方人民政府以及地方人民政府相关职能部门通过行政、法律和经济手段督促煤矿企业落实安全生产主体责任，极大促进了煤矿安全生产形势的持续稳定好转。

在镀液温度40 °C，镀液与去离子水的体积比1∶1，电流密度1.0 A/dm2，滚筒转速12 r/min，以及占槽比不同的条件下滚镀3.0 min，样品表面均被镀层均匀覆盖，无漏镀，但色泽不同。

4 我国煤矿安全立法存在的突出问题

4.1 部分法律法规内容陈旧

近20 年来，我国经济社会发生深刻变革，安全生产法治体系不断完善，安全生产体制机制不断发展，政府机构改革频仍。煤炭工业的开发布局、生产规模也发生了重大变革，灾害类型和灾害特点更趋复杂，煤矿从业人员数量和结构发生了重大变化。但是煤矿安全立法却存在一定的滞后现象，部分法律法规内容陈旧，难以适应新时代新形势变化，其突出表现就是《矿山安全法》《矿山安全法实施条例》《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等我国煤矿安全法律法规体系中最为核心的法律法规，自颁布后从未进行实质性修订。

《矿山安全法》1992 年11 月7 日发布、1993 年5 月1 日实施，除2009 年将第46 条、第47 条的“依照刑法第×条的规定”修改为“依照刑法有关规定”之外，27 年来没有进行任何实质性修订，其配套的《矿山安全法实施条例》自1996 年发布以来，也从未进行任何修订。《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》是我国煤矿安全生产领域最重要的2 部行政法规。其中《煤矿安全监察条例》自2000 年颁布实施以来，除2013 年将第37 条、第43 条中的“煤炭生产许可证”修改为“安全生产许可证”之外，20 年来没有进行其它实质修订。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》自2005 年9 月3 日公布并施行以来，除2013年删去相应条款中的“煤炭生产许可证”的表述外，17 年来亦没有进行其它实质修订。

此外，还以《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》、《煤矿安全培训规定》、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》、《煤矿安全生产标准化基本要求及评分方法》、《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》等规章和规范性文件，确立了煤矿安全隐患排查治理制度、煤矿安全生产培训制度、煤矿安全生产标准化制度、煤矿领导带班下井等重要制度。

4.2 法律体系协调性不足

1）核心行政法规存在结构性缺失。《安全生产法》是安全生产领域的核心法典，自2002 年颁布实施以来，2009 年进行了个别条款修订，2014 年进行了较大幅度的修订。《安全生产法》中对企业责任、政府职责和劳动者权益等做出了原则性规定和要求，在煤矿安全生产领域的具体实施需要相应的行政法规和部门规章予以细化落实，但由于几部核心的煤矿安全行政法规都是在《安全生产法》之前颁布实施，此后也从未进行实质性修订，所以其中很多规定和《安全生产法》矛盾冲突，对《安全生产法》确立的核心制度缺乏具体化的细化执行规定。其中，突出表现在煤矿企业法律责任落实、煤矿职工职业安全权益保障、监管监察职责、煤矿建设项目安全设施竣工验收、行政处罚额度、应急救援等方面。

2）行政法规之间、部门规章之间矛盾冲突。《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》关于谎报瞒报事故、特种作业人员无证上岗、非法违法生产的处罚额度互相矛盾。《乡镇煤矿管理条例》和《煤炭法》、《矿产资源法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《煤矿安全规程》等在煤炭资源开采审批、矿长资格证、安全教育培训、特种作业人员资格管理、事故报告和调查处理等方面存在冲突，诸如此类，不胜枚举。

3）煤矿安全监管监察职责定位不清。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》中关于煤矿安全监察机构和地方煤矿安全监管部门的职责定位不清，二者在执法权限、行政处罚、监督检查等多方面的规定混为一体。

4.3 立法技术不足

作为起草、修改法律需要掌握的具体操作标准的立法技术规范包括法律的文体、形式、结构、修改和废止的方法等方面的规则。准确地运用立法技术规范，可以强有力的保证立法工作的科学性、规范性、统一性，大幅度的提高立法质量。

结合患者的饮食习惯、爱好等，进行个性化的饮食指导，注意在保证营养均衡丰富、饮食结构合理的基础上，告知家属为患者制作一些可口的食物，有利于增进患者的食欲，摄入足够的营养，但必须注意饮食应易于消化和吸收。

由于多数煤矿安全法律法规规章立法时间较早，受制于当时的法治意识和依法行政观念的不足，部分煤矿安全法律法规规章存在立法名称不规范、体例结构不合理、立法内容过粗或过细、不明确不完备、逻辑结构不严密、用语不规范等不足，立法质量不高。矿山安全牵涉到人人之间、人机之间、人与环境之间的关系, 是个及其复杂的系统工程, 而《矿山安全法》却只有50 条, 可操作性较差[9]。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》的定义条款、有关基本概念、专业术语等使用和表述上不规范，缺少在新法施行（颁布）前相关法律行为、法律关系的效力以及对有关法律主体已经获得的权利的承认、处理等过渡性条款，整部法规逻辑结构不太清晰。《煤矿安全规程》缺乏对违法行为法律责任的规定。

整个煤矿安全法律法规体系中缺少一部承上启下的综合性行政法规。《煤矿安全监察条例》侧重于强调煤矿安全监察，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》注重对煤矿企业非法违法生产行为的处罚。煤矿安全生产领域亟需一部具有总括性和指导性意义的行政法规，既实现与《安全生产法》和《矿山安全法》的紧密连接，又可作为《煤矿安全规程》等部门规章规范的上位法依据，在法律体系中发挥“承上启下”的作用。

2）一些标准标龄较长不能适应治理体系和治理能力现代化的现实需求，煤矿安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制、瓦斯抽采达标、突出矿井区域和局部防冲措施技术规范、顶底板、老空水害区域治理和监测数据采集等煤矿重大灾害超前治理的标准滞后，难以满足煤矿安全生产和煤炭工业高质量发展的需求。

世界经济一体化的高速发展，对商贸物流提出了更高的要求，而商贸物流的众多环节中，分拨是最容易出问题的一环。分拨中心是在整个物流链中，在始发仓和末端中间起着重要的作用。同时也是在快递整个网络中的一个重要节点，在其所在的物流配送区域和其他有联系的物流配送中心区域有着重要作用，换个角度来说，它又是集加工、理货、送货等多种职能于一体的物流据点。分拨中心的业务质量关系到整个物流链的效率。

4.4 市场急需标准缺位滞后

1）落实煤矿安全治理体系和治理能力现代化要求，满足煤炭行业安全、高效、集约、绿色、智能开采需要，适应煤炭行业高质量发展的标准缺失。比如煤矿智能化开采、信息化建设、绿色矿山建设、事中事后监管、监管监察执法装备配备等，都需要在法规标准建设上进行规范和引领。

分割类属数k等于影像固有类属数K，由于具有不同类属性的邻域像素仍存在连接关系，则Wjj′≠ 0，HK ≠0；但当k=K时，不同类别像素间相似度较小，Wjj′中元素取值小，则HK中各元素取值极小[18].当扰动项较小时，LK为近似块对角阵，其对角块矩阵个数即为类别数k[24].而对于由LK诱导的特征矩阵UK，由于αjj′i取值很小，则rj′jxj′+αjj′近似为常数向量，u·j近似为分段常量，进而类属同一目标类的像素特征点相互接近，表现极强的聚集性.

4.5 企业法律责任较轻

煤矿企业是煤矿安全生产的主体，落实企业安全生产主体责任是我国安全生产工作的重点和难点。从法的威慑功能来看，我国煤矿安全生产法律法规对企业非法违法行为规定的民事责任、行政责任、刑事责任都偏轻，较低的违法成本难以威慑煤矿企业付出较高的注意义务，落实企业安全生产主体责任的各种法律规范也难免有沦于形式之虞，甚至存在宁缴罚款也不整改等现象。

1）民事责任方面。我国民事法律的赔偿一般遵循补偿原则，以弥补受害人的损失为限，辅以一定的精神损害赔偿，缺乏惩罚性赔偿制度。这和国外侵权责任赔偿中动辄上亿美元的惩罚性赔偿相比（例如，2010 年4 月5 日，美国UBB 矿难爆发，造成29人死亡，这是美国40 年来死亡人数最多的1 次矿难，UBB 煤矿的所有权者美国阿尔法自然资源公司支付2.09 亿美元用于赔偿遇难矿工及缴纳民事、刑事罚款[10]），难以起到威慑企业全力采取安全生产保障措施，避免发生人身伤亡事故的作用。

2）行政责任方面。《安全生产法》规定发生生产安全事故的，对负有责任的生产经营单位的行政罚款最高不过2 000 万元，这对于年利润数十亿乃至上百亿元的大型煤矿企业集团来说有些偏低。关于重大安全生产隐患的罚款额度，在煤矿安全法规体系中应属《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》为最，但最高也不过200 万元，对企业负责人亦不过是3 万元以上15 万元以下。

3）刑事责任方面。《刑法》关于安全生产的罪名主要有重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、不报谎报安全事故罪、工程重大安全事故罪等，主要规定了发生安全生产事故后的刑事责任，但是对于生产企业明知存在重大安全生产隐患、拒不整改监管监察部门指令冒险作业等事故前违法行为缺乏相应的刑事责任追究。

5 新时代煤矿安全立法的思考与展望

5.1 以保障矿工生命安全为核心

煤矿从业人员是煤矿安全工作最直接的推动者、执行者和受益者，保障矿工生命安全和健康权益是所有煤矿安全工作的核心。美国心理学家勒温认为，人的行为受人的内在心理、生理因素与环境因素相互作用的影响[11]。煤矿从业人员的工作时间、劳动环境、劳动强度、最低收入、职业荣誉等合法权益能否得到有力保障，影响从业队伍的稳定性、安全生产技术能力的长期培养和安全行为的养成。

煤矿安全法律法规体系建设的出发点和落脚点是保护煤矿从业人员的生命安全。因此，未来应当坚持以人为本煤矿安全立法，立法体系的健全应以保障矿工生命安全为核心，煤矿矿工合法权益要得到充分保障，对煤矿从业人员作业时间、下井津贴、劳动保护、休息休假、教育培训等合法权益予以保护。煤矿安全立法应鼓励煤矿从业人员不断提高维护自身权利的意识和能力，让煤矿从业人员在安全生产工作中增强自身的责任感，这对实现煤矿安全生产形势长期稳定好转具有重要意义。

基于MEWS评分原本对体温、意识、收缩压、心率、呼吸频率项目的评估，加以吸氧、血氧饱和度两个项目所产生的改良评分法——NEWS，在急诊死亡率、ICU入住率、心源性猝死率、序贯器官衰竭等方面有着非常高的灵敏性与特异性，其在危重疾病轻重程度及患者预后方面有着非常高的临床指导价值，但是由于对仪器检测结果的过分依赖以及患者的特殊情况，NEWS评分法所收集的数据可能存在误差，这导致其存在一定假阳性率，并且此方法适用于16岁以上急诊患者，大部分儿科患者及一些肤色异常、桡动脉搏动无法检测的患者则无法使用此方法。

5.2 加快立改废释工作

1）制定《煤矿安全条例》，健全完善煤矿安全法律法规体系。将《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》这2 部煤矿安全生产领域最为重要的行政法规整合为《煤矿安全条例》，作为煤矿安全法律法规体系中的“核心小法典”，细化落实《矿山安全法》、《安全生产法》相关要求，同时作为一些部门规章规范，如《煤矿安全规程》，的上位法依据，在法律体系中起到“承上启下”的作用。

2）及时对核心法律法规开展修订工作。《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等我国煤矿安全法律法规体系中最为核心的法律法规，自发布以来从未进行实质性修订，已经远远滞后于全国煤矿安全生产工作的发展。下一步，应按照科学规划、稳步有序的原则，充分吸收借鉴世界主要产煤国的立法经验，以落实煤矿企业主体责任、安全监管监察行政执法、应急救援、事故调查处理等为重点环节，及时对这些核心法律法规开展修订。

3）加大立法解释的力度。按照法律、行政法规、部门规章等法律效力等级，积极推动全国人大常委会、国务院、应急管理部及相关部委，及时开展立法解释工作，对煤矿安全法律法规体系中矛盾、冲突、过于笼统的重点关键内容进行说明，有些重大问题难以通过立法解释说明，要及时纳入修订计划。

5.3 探索煤矿安全公益诉讼

《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中指出, 要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。近年来，各地检察机关开展了一些针对安全生产领域的公益诉讼，在维护人民群众生命安全、督促职能部门严格依法履职方面发挥了较好的作用。

在煤矿安全生产领域，目前公益诉讼还处于空白状态。应当在进一步完善相关立法、明确检察机关公益诉讼立案标准、民事和行政公益诉讼交叉衔接程序的基础上，在煤矿安全生产领域积极探索实施煤矿安全公益诉讼制度。进一步加大煤矿安全生产领域违法犯罪行为的监管和打击力度，煤矿安全监管监察部门和检察机关建立常态化沟通机制，以诉前检察建议为主推动行政机关主动履职，共同维护煤矿安全生产秩序。

5.4 优化煤矿标准工作机制

1）从煤炭行业标准化工作格局和运行机制，以及行业标委会的换届、管理、监督和标准的立项、起草、审查、审批、发布、复审等环节进行规范，推动标准工作制度建设和运行机制更加成熟更加定型。

2）对标准制修订监督管理进行加强，对监督的主体、方式、对象、程序以及监督结果运用等内容加以明确。建立标准制修订考核通报制度，监督抽查以选取行业领域影响面大、企业关注度高的标准开展，定期对标准化管理机构和行业标委会进行评估，对组织管理不善或不能正常履行标准审查义务的行业标委会或分会予以调撤。

3）健全标准实施信息反馈和评估机制，建立标准制定、监督、执法等多主体参与的标准实施信息反馈制度，逐步健全完善信息化反馈渠道，确保执法机构、煤矿企业等社会各方在标准实施中的问题能够及时有效反馈，进一步完善标准实施效果评估机制，及时发现标准制定中存在问题，促进提升标准质量。

5.5 进一步强化法律责任

1）民事责任方面，在煤矿安全生产领域探索实行“惩罚性损害赔偿”制度。“惩罚性损害赔偿”一般是指实际损害数额低于法庭所作出的赔偿数额的赔偿。这一制度集补偿、惩罚、遏制等功能于一身，英美法系中采用它作为赔偿方式，以美国为甚。自上个世纪特别是二战以来，该制度在美国产品责任法等领域得到了广泛的运用[12]。可通过制修订相应行政法律法规或推动出台《民法典》等民事法律司法解释等方式，实行“惩罚性损害赔偿”制度于煤矿安全生产领域，鼓励个人提起煤矿安全伤亡事故诉讼，使其为了利益而主动维护法律程序，从而有效落实企业安全主体责任。

一是管理目标更加严格。最严格的水资源管理制度，尤其是用水总量控制的目标是到2030年不超过7 000亿m3。这实际上是我们在这一段时间之内可利用的一个最大量。为了实现这个“红线”目标，还提出了2015年和2020年阶段性的控制目标。

在建设社会主义法治国家的大环境下，依法治国已是法治社会的发展方向，法律意识深入人心，人人牢记法制观念，时刻准备利用法律武器捍卫自身合法权益，图书馆员为读者提供人性化服务要确保读者合法权益得到尊重与保护，读者享有权益保护的法律法规依据如下：

2）行政责任方面，加强行政处分力度。2005 年8月至2007 年底，按照党中央、国务院统一部署，原安全监管总局、煤矿安监局指导推动各地深入开展煤矿整顿关闭“攻坚战”，关闭了11 155 处不具备安全生产条件的小煤矿[13]。经过近10 年的持续整顿关闭和兼并整合，我国已经形成以超大煤炭央企为核心，以地方大型国有煤炭集团为骨干的煤炭企业布局。针对我国煤矿安全生产领域国有企业较多的现状，除加大行政处罚力度外，应当行政处分制度得以充分利用，在修订核心行政法规或党内法规制时，对《公务员法》、《监察法》、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等进行细化落实，对于党和国家工作人员违反煤矿安全法律法规，进而造成重大安全生产隐患和伤亡事故的行为，需要加大行政处分力度。

3）刑事责任方面，推动煤矿安全生产事故前重大危险作业行为入刑。对于明知存在重大安全生产隐患、拒不整改监管监察部门指令冒险作业等事故前违法行为，及时对相应刑法分则条文提出修订建议，积极推动相应司法解释的出台。

6 结 语

健全煤矿安全法规体系，关系我国煤炭工业健康发展和能源安全，关系广大矿工的切实权益，也是切实履行国际义务的重要体现。煤矿安全法规体系在安全生产法律体系中历史最久、基础最牢、制度最全、成效最好，已经形成了以《安全生产法》、《矿山安全法》为核心，以《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等为配套法规，以《煤矿安全规程》等部门规章为支撑的煤矿安全法律法规体系。

现行煤矿安全法规体系还存在着部分法律法规内容陈旧、核心行政法规未能及时细化落实《安全生产法》相关要求、煤矿安全监管监察职责定位不清、行政法规之间、部门规章之间矛盾冲突、市场急需标准缺位滞后，以及企业法律责任较轻、立法技术不足、立法质量不高等许多问题。下一步需要坚持以人为本，加快立改废释，优化标准工作机制，强化法律责任，健全以保障矿工生命安全为核心的煤矿安全法规体系。