中国特色应急管理体系制度优势研究专题系列之二：新冠疫情下，美国的应急管理体系为什么会溃败？

周怡 戴澐

美国成为全球疫情震中已经数月。截止7月25日，美国日新增病例接近7万，确诊超416万，是全球累积确诊人数最多的国家，占全球感染病例的1/4，同时也是死亡人数最多的国家，死亡已超14万。芝加哥大学流行病学家萨拉·科比在《科学美国人》上指出，“这种大规模蔓延的疫情更像是失控的野火而非浪潮。”

那么，为什么在此次新冠疫情的全球大爆发中，美国疫情会在短短几个月内迅速失控呢？作为世界第一强国，拥有最雄厚经济实力、最强大科研能力、最发达医疗体系，连ICU的配比都是全球第一，为什么美国已会在新冠疫情的冲击下如此不堪一击呢？就国家对重特大突发公共事件的应急管理而言，美国更是拥有积淀200年的应急管理体系，在今年的新冠疫情爆发之前，美国的应急管理体系一直都是我国应急管理体系改革的学习对象。美国目前在疫情应对中存在的种种问题，是否揭示了以联邦应急管理署为核心的美国应急管理体系在结构上的某种先天性缺陷呢？

从历史背景看，在过去200多年应急管理体系的演变与发展中，美国逐渐建构起了多层次和综合性的应急管理网络。1972年为了扩展政府应对灾害的种类成立了“国防民事整备署”（Defense Civil Preparedness Agency），并辅以法案与项目支持，包括1974年的《减灾法案》（Disaster Relief Act）。1979 年起，美国试行以美国联邦应急管理署（FEMA）为核心的综合性突发事件管理模式即采取 “联邦—州—地方”三级管理体系，对原本分散的应急管理部门和项目进行重组、整合。1992年，克林顿政府进一步消除了应急管理体系中的多头管理，强化了美国联邦应急管理署在灾害应对中的领导地位，推广可持续性发展的新理念，将工作重点朝减灾方向转移，并提出了“社区抗灾”的新概念。2002年布什政府在此前的基础上成立了国土安全部，在联邦应急管理署的基础上形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系，权职范围大大提升。此后，美国在应急管理体系改革的方向上继续大步迈进，尤其在处理突发公共卫生事件方面，在经历了1999年病毒性脑炎、2001年 “9·11”事件、2002年炭疽病、2003年猴痘病毒、2009 年H1N1 病毒的挑战后，美国在每一次突发事件的处理中都不断完善其应急管理体系的综合性、整合性功能，并积累了丰富经验。

尽管如此，美国的应急管理体系是建立在联邦层级应急管理的结构框架上的，这也是由美国的国体和政体所决定的。美国是总统制-联邦制-两党轮流执政国家。首先，总统制使得立法、行政、司法独立，联邦政府的决策部署受到国会和最高法院的制约，在面对重特大应急事件时，无法做到像民主集中制国家一样快速而统一。其次，联邦制决定了相对单一制国家，联邦制国家的地方权利非常大。美国的应急管理体系最重要的原则就是遵从属地管理，应急管理以地方政府为主，州之间或地方政府之间通过应急互助协议联结在一起，只有当应急互助协议无法满足应急管理需要时，联邦或州政府才会提供帮助。最后，两党轮流执政会影响国家应急管理政策的延续性与完整性。譬如特朗普政府上台后基本否定了奥巴马政府的医改方案，大幅消减疾病控制与预防系统（CDC）及下属机构的预算。《纽约时报》抨击特朗普2018年以来减少了150亿美元的国家卫生支出，消减了美国疾控中心（CDC）、国家安全委员会（NSC）、国土安全部（DHS）和卫生公共服务部（HHS）的运营预算，取消了3000万美元的“复杂危机基金”，言外之意就是，美国新冠病毒蔓延与政府财政支出减少直接相关。而更糟糕的是，今年逢大选之年，美国长期存在共和党和民主党的党派之争至白热化，使得联邦与州政府在抗疫决策时具有严重政治化的倾向，譬如在疫情爆发的初期病毒只在民主党执政州“肆虐”，而共和党选区“一片大好”，再譬如特朗普政府未能及时封州封城，各州各自为阵，无法彻底地做到“国家统一领导”。美国的应急管理体系受制于国家體制的结构问题，使得当重特大突发公共卫生事件发生时，往往缺乏稳定的政策支持，也缺乏统一而强有力的全面调控，众多外媒都认为，美国阻止新冠病毒在美传播的窗口期正在关闭，这是极其危险的。

疫情好比一面放大镜，让优势和长处更加凸显。此次美国抗疫的失败，让我们坚定了推进中国特色应急管理体系建设的信心。我们的“一案三制”的应急管理体系，关键是体制。体制决定了应急管理体系的整体结构，决定了应急管理能力的最大潜能。世界卫生组织总干事谭德塞评价说：“中国行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，我们对此高度赞赏。这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。” 面对“二战以来最严重的全球危机”，我们要携手抗疫、共克时艰，要深刻总结“中国经验”的根本，扩大中国应急管理体系制度优势的影响力。

作者简介：周怡，出生日期（1979.05.27）;性别：女;民族：汉;籍贯：浙江;学历：博士;就职单位+职称：上海外国语大学跨文化研究中心 副研究员;研究方向为：跨文化国际问题研究;

戴澐，出生日期（1982.01.03）;性别：女;民族：汉;籍贯：浙江;学历：硕士;就职单位+职称：上海市安全生产科学研究所 高级工程师;研究方向为：安全管理、应急救援。

基金项目：上海外国语大学“新冠肺炎”疫情应急专项课题 中国特色应急管理体系应对重大突发公共卫生事件的制度优势研究 2020114019。