推进落实工程质量安全手册制度的实践与思考

董文斌

（湖北省建设工程质量安全监督总站，湖北 武汉 430064）

0 引言

提升建筑工程品质，实现人民对美好生活的向往，是住房城乡和建设主管部门职责所在、使命所系。2018 年9 月 21 日，住房和城乡建设部发布《工程质量安全手册》（以下简称“《手册》”）。推行《手册》制度是建筑业高质量发展的重要内容，是提升工程质量安全管理水平的有效手段。《手册》颁布施行为工程质量安全管理工作提供了系统性指导，一年多来，工程质量提升行动、安全专项治理行动有序有力开展。本文在分析当前工程质量安全主要问题的基础上，重点介绍湖北省推进落实《手册》制度的典型做法、经验，分析工作中存在的不足，也提出了一些思考建议，与同行们探讨。

1 当前工程质量安全主要问题

近些年来，我国工程质量总体受控、稳中有升，为国民经济持续健康发展、城乡一体化建设作出了重要贡献。但是，工程质量发展不平衡不充分的矛盾依然存在，安全生产事故多发，建筑工程品质整体上不高，特别是住宅工程质量信访投诉时有发生，质量安全保障体系有不少地方亟待完善。

1.1 工程质量安全工作面临的现实问题

一是发展不平衡。地区之间、企业之间、项目之间质量安全发展不均衡，质量安全分化较为严重。二是供给不充分。质量供给不能满足群众对高品质建筑的需求，群众对工程质量满意程度还不高。三是模式不适应。现行工程质量安全监管仍习惯沿用传统“监、帮、促”的模式，“执法”特征不明显，方法和手段不能适应当前行业发展形势和要求。

1.2 工程质量安全管理问题的主要表现

一是质量安全监督“三重”。承担任务繁重，问责压力加重，人才流失严重。二是质量安全管理“三难”。建设单位首要责任落实难，施工单位争先动力激发难，市场化监管机制建立难。三是质量安全形势“三险”。部分县区、乡镇管理缺位导致的区域性风险，预拌混凝土质量控制不严、质量检测不真实问题造成的系统性风险，新材料、新技术应用管理不规范带来的突发性风险。

1.3 住宅工程质量存在的突出问题

一是观感性问题。外墙油漆、涂料装饰面层起皮、脱落；外墙渗漏、开裂修补污染；楼梯间、电梯间等公共部位施工质量粗糙。二是功能性问题。外墙、屋面渗漏，厨、卫管根部位渗漏，外窗（飘窗）周边渗漏；地下室排水设施不完善；精装修不“精”，室内环境检测可挥发性物质超标 。三是安全性问题。外墙饰面砖、保温层脱落，装饰线条脱落；安全玻璃不符合要求，外窗防坠设施安装不到位；强电井层间封堵不严密，等电位联结做法不规范等。

1.4 质量安全保障体系不完善的主要方面

一是质量安全责任体系不完善，建设单位首要责任不明确、不落实，竣工验收把关不严，施工现场关键人员到岗履职不到位，质量终身责任落实难。二是建筑市场管理机制不健全，串标、围标、转包、挂靠等顽疾难以有效治理，工程担保和质量保险等市场机制作用发挥不够。三是建造方式不适应建筑业发展形势，传统施工模式仍占主导地位，科学管理和技术进步对质量安全的支撑作用不充分，绿色施工发展缓慢。四是建筑工人职业技能教育普遍缺失，行业职业培训与社会需求对接不紧密，劳务用工制度不完善，施工企业自有劳务工人比例不高。五是监管机制创新不够，监管方式单一、监管手段落后，信息化、市场化监管机制不健全，经费保障不到位现象在部分基层监督机构十分突出。

2 推行工程质量安全手册的现实意义

《手册》是依据法律法规、有关规定和工程建设强制性标准制定的，涵盖房屋市政工程施工全过程，是为质量安全管理划重点、聚焦点。《手册》引导建筑企业健全质量安全管理体系，指导落实企业主体责任，对保证工程结构安全和使用功能非常必要，如图 1 所示。

图1 推行工程质量安全手册的现实意义

2.1 《手册》的主要特点

一是格式条理性。《手册》是在种类繁多的法律法规、标准规范中，提炼出的简洁明了、要求明确的重要条文，采用清单式罗列。二是问题针对性。对历年住房和城乡建设部质量安全大检查反映出来的突出问题在《手册》提出相应要求。对老百姓关注的热点问题进行着重强调，比如防水渗漏问题。三是控制事前性。对事前预控工作进行强化，强调事前控制，着力解决“重验收，轻预控”的误区。 四是责任首要性。强化建设单位首要责任。如不得压缩工期、肢解发包工程、按合同支付工程款。五是内容拓展性。《手册》内容力求精炼，涵盖了质量安全管理的重要内容。执行《手册》的同时还应执行相应的规范。六是推行持续性。《手册》针对的是当前现实问题，要持之以恒，还要与时俱进，不断总结完善。

2.2 推行《手册》的意义

《手册》的推行对混凝土结构、钢结构、装配式混凝土结构、防水工程、装饰装修工程等房屋市政工程具有重要的现实意义，体现了用系统思维和底线思维抓质量安全的理念。一是划清质量安全底线。明确了质量安全行为、工程实体质量控制和安全生产现场控制及质量安全管理资料的基本要求。二是防范质量安全风险。聚焦行业突出问题和薄弱环节，确立现场质量安全管控的重点内容和相应要求。三是促进质量安全提升。《手册》支撑全国住建系统开展的工程质量提升行动、施工安全专项治理行动，是“两项行动”的深化、细化。

3 推行工程质量安全手册的主要做法

湖北省住建系统根据住建部的部署安排，扎实开展试点，积极探索实践，以现场、企业和人员为中心，以行为、实体和资料为重点，完善制度措施，加快推行《手册》，如图 2 所示。

3.1 加强落实《手册》的政策引导

2018 年 11 月，湖北省住建厅成立了《手册》推进工作领导小组，并下发了《关于贯彻落实工程质量安全手册的通知》，明确了工作重点。一是组织先行先试。将武汉、襄阳、宜昌、黄石、十堰、黄冈等 8 个市、州作为《手册》推进先行先试地区，将中建三局、中天六建、汉阳市政、湖北工建等 7 家企业作为省级试点企业。二是开展宣贯培训。针对工程质量安全监督人员举办 6 期以《手册》为主要内容的继续教育培训，通过举办“手册知识竞赛”、微视频等新媒体手段扩大《手册》的知晓率和影响力。三是细化年度工作安排。确定 2019 年十大工作任务，细化到时间节点，要求在年底前，试点地区形成推进《手册》的工作措施、管理做法；试点企业形成企业层面、项目层面落实《手册》的文件、图册。

3.2 明确落实《手册》的措施手段

湖北省住建厅在总结、梳理前期试点实践经验基础上，组织编写了实用性强的《工程质量安全手册实施细则（试行）》（鄂建办〔2019〕197 号），并与工程质量安全管理标准化成果有效结合，配套编制了图文并茂的“实体质量控制标准化指导图册”和“安全生产标准化指导图册”，专门制作了通俗易学的“操作视频”，为全面推广《手册》奠定基础。

2019 年 5 月初，湖北创新应用信息化管理手段，在全省推广使用检测样品二维码和芯片唯一性标识技术，保证现场见证取样真实可靠，实行检测数据自动采集和桩基静载试验数据实时上传，建立覆盖室内检测项目和检测全过程的视频监控系统，利用省监管平台进行大数据分析、开展网上巡查，提高检测监管效能。

加强行业信用体系建设也同步进行。湖北将《手册》执行情况纳入建筑市场监管与诚信一体化平台发布范围，并实现与“信用湖北”共享平台有效对接。建立实施起重设备一体化管理制度、安全监督扣分制度，量化安全生产许可证动态监管。

3.3 强化落实《手册》的督查指导

图2 推行工程质量安全手册的主要做法

2019 年采取“双随机、一公开”方式，分两批将《手册》执行情况作为市、县两级质量安全监督巡查内容。从 3 月份开始，湖北省住建厅组织专家到试点项目开展“月月看、月月评”活动，会上承办单位交流企业和项目层面推进《手册》落实情况，观看项目推进《手册》落地工作的视频资料，实地查看项目在质量安全行为、实体质量安全和工程管理资料方面落实《手册》的成效。参会人员对项目执行《手册》情况，开诚布公地评价评议，讲体会、谈意见、说建议。通过这个活动，试点企业、项目之间比、学、赶、超，加深对《手册》的理解认同，促进《手册》落地。同时，组织行业资深专家，分片区到宜昌、黄冈、鄂州等试点地区，深入企业、深入现场，指导《手册》实施。

3.4 狠抓落实建设单位首要责任

建设单位是工程建设的主导者，其行为对工程质量安全具有决定性影响。湖北省根据《手册》精神，创新开展建设单位公开工程竣工验收信息制度，宜昌市以住宅工程为重点，已有 130 多个项目的竣工验收报告原始信息在政务网站公开，保障人民群众对工程质量的知情权。同时，还率先开展住宅工程质量合格证制度试点，要求建设单位竣工验收合格后向住户按套出具《质量合格证书》，改进现行“抽样检查”验收模式，强化住宅分户验收，完善住宅质量治理体系，切实保障人民群众切身利益。襄阳市自 2020 年 1 月开始，在全市范围所有开发的商品住宅，包括全装修房、毛坯房、公寓房实行该项制度。

4 推行工程质量安全手册取得的成效及存在的不足

4.1 试点项目取得初步成效

7 家省级试点企业共确立了 54 个省级试点项目，覆盖武汉、襄阳、宜昌、黄石、十堰、黄冈、咸宁、恩施等市、州，涵盖住宅、公建、市政基础设施等类型项目，施工形象进度有基础、主体、装饰装修和设备安装等阶段。这些试点项目结合工程特点，制定样板引路工作方案，设置工序样板、工艺样板等，以现场示范操作、图片样板等形式展示重要部位、关键工序的做法与要求，把《手册》落地形象化、具体化，很多项目已成为地区标杆示范项目，并承办多场次观摩交流活动。

2019 年 6 月和 9 月，住房和城乡建设部工程质量安全监管司两次赴湖北省调研指导《手册》推进工作。现场查看了中建三局一公司承建的中建铂公馆等项目《手册》贯彻落实情况，实地了解工程质量安全现状。

2019 年 11 月，住房和城乡建设部在湖北省召开全国建筑工程品质提升推进会暨推行工程质量安全手册观摩会，易军副部长出席会议并讲话。住房和城乡建设部工程质量安全监管司等 8 个相关司（厅）负责同志及全国 31 个省、市（自治区）和新疆生产建设兵团住建主管部门相关负责同志共 150 余位代表参会，并现场观摩 3 个《手册》示范项目。

通过设置样板区、样板套、样板层和常见质量问题治理展示区，湖北住宅工程质量常见问题治理覆盖率达到 95 % 以上。目前，全省 7 家试点企业、54 个试点项目在实践中总结形成了《精益建造指南》《样板引路实施办法》《标准动作图解》《创精品工程手册》《精细施工工艺图册》《质量安全标准化实施手册》和《产业工人培训手册》等，已成为可推广的经验做法。

4.2 试点企业形成相应成果

中建三局在推进《手册》的落地实践中，逐级签订质量安全责任书，实现《手册》与企业管理体系融合推进，完成了住房和城乡建设部《房屋市政工程安全生产标准化指导图册》编制工作，由住房和城乡建设部发文向全国推广。发布《工程质量安全手册实施指南（质量篇）》，以质量安全常见问题为切入点，从设计源头找对策，从项目策划谋方法，汇集质量安全提升的创新做法和工具，已在企业内部发布。编制各类图册 36 册，制作安全警示片 26 部、质量安全微视频 128 部，1.5 万余名管理人员参与学习测试，并对全体劳务工人采用实操模拟机、安全体验馆、培训工具箱进行交底、教育、培训。

中天集团结合公司“七三”规划，强化公司后台服务支撑，制定企业层面《工程质量安全手册实施细则》，在“示范项目”推广运行，结合项目部实施过程，对现场工作内容及部分成果汇编成“工作手册”，建立样板引路制度，对现场实施动作及流程汇编成“标准图册”或“操作视频”。

湖北工建集团组织了多班次多层次的《手册》宣贯培训，已实现了集团及所属各二级单位所有项目的全覆盖。还印发了《手册》口袋版，发放至集团公司各职能部门、示范项目、集团重点项目相关管理人员。在全集团所属项目组织开展“安全标兵”和“工建匠星”活动，以正向激励、行为引导为手段带动全员，尤其是项目作业层员工安全意识和品质意识的提升，强化《手册》的落实。

汉阳市政集团针对市政工程施工特点，狠抓安全控制要点和施工工艺工序控制，分别完成了安全文明标准化 40 个小项和质量精细化 31 个小项整理汇总，形成《汉阳市政质量安全文明手册》。武汉建工集团结合《手册》内容，固化精品工程的典型做法，梳理、研究住宅工程质量常见问题的治理措施，形成施工质量管理标准化。湖北广盛打通《手册》落地最后一公里，把《手册》与操作工人培训结合，引导产业工人创新创效，解决施工难题，出台了激励制度——凡一线产业工人提出的创新之举被采用，按照该创新给公司带来的全年经济效益的30%给予物质奖励，并且以主创人员名字命名创新成果。截至目前，已有“陈业用管道预留孔施工工法”和“孙兴涛后浇带施工工艺”等 50 多项创新工法被认定，共发放奖金 300 多万元。

4.3 试点市州工作推进有效

武汉市结合日常工作，加强督促指导，统筹布置《手册》推进工作，以质量安全“标准化、精细化、信息化”为总体要求，编制《建筑工程先进工法选集》《房屋市政工程安全文明施工技术要点》，完善《手册》施工操作标准体系；结合“精致武汉”建设，制定《市政工程细部构造做法》，提高精细化施工水平。

宜昌市通过诚信住建 APP，实行工程质量验收信息公开。依托智慧城建系统，根据《手册》细化了 437 种良好行为和 531 种不良行为记分标准，通过网站实时发布企业信用信息；拓展深化《手册》内容，出台“预拌混凝土控制”专篇，修订质量安全监督工作程序，把《手册》执行与智慧工地建设、日常质量安全监管、诚信体系建设相结合，促进工程质量安全水平整体提升。

黄冈、仙桃等试点市均比照省厅规格成立领导小组，确定市级试点企业和项目，依托行业协会组织开展交流培训。鄂州市编印相关教材，策划组织《手册》宣贯，力争把工作覆盖到每一个在建工程。

4.4 试点工作影响不断扩大

《建筑时报》2018 年 12 月 18 日以“多措并举 多管齐下 湖北率先贯彻落实工程质量安全手册”为题、《中国建设报》2019 年 1 月 10 日以“强化责任 健全机制 湖北贯彻落实工程质量安全手册”为题、建筑新网和《建筑时报》2019 年 4 月 15 日以“湖北推进工程质量安全手册生根开花结硕果”为题分别报道了湖北省推进《手册》的主要措施和有效做法。2019 年 4 月 1 日，《中国建设报》头版以“管理创新如花绽 根深叶茂谱新篇”为标题对湖北省贯彻落实《手册》工作进行专题报道，在行业扩大了影响。

2019 年 5 月，在北京召开的全国《手册》培训交流会议上，湖北省住建厅作为主管部门代表、中建三局作为施工企业代表，受邀在会上做了推进《手册》工作的介绍，得到与会人员的良好反响。广东、江苏、福建、安徽等省市主管部门同行纷纷来湖北交流指导工作，共享管理成果。

2019 年底，《湖北日报》分别以“质量拉准绳 安全讲规矩”“坚守安全底线 夯筑高质量发展基石”为题，从行业主管部门、试点企业和示范项目各层面和角度，全方位报道湖北落实《手册》工作，进一步凝聚行业共识和坚定工作信心。

4.5 试点工作存在的不足

一是重视程度不够。部分地区、企业对《手册》重要性、基础性作用理解不到位，试点工作主要靠主管部门推动实施，工作合力尚未形成，施工企业自身的主动性不够。二是理解程度不深。部分地区、企业对《手册》意义、内涵和特征及与其它业务性管理工作之间的关系等学习研究不深入，缺乏有效措施和办法，推进力度不够。三是策划动力不足。部分企业未对试点工作进行系统的策划、安排，没有形成工作方案，没有进行任务分解，没有成立工作专班，宣传动员、工作指导不够，积极性不足。四是工作进展不一。只有部分试点地区、试点企业形成了《手册》工作成果，尚有少数地区、企业工作进展不明显，有效性成果不多。五是激励机制缺乏。《手册》推进的激励机制尚未建立（如将“示范项目”纳入诚信管理体系中优良记录、优先参评省市级优质工程、招投标中赋予适当分值等），一定程度上制约《手册》由点到面的推广工作。

5 推进工程质量安全手册的思考与建议

在《手册》推进工作中，笔者深深认识到，理解认同是推行《手册》的前提，融入结合是推行《手册》的根本，持之以恒是推行《手册》的关键，落地见效是推行《手册》的核心。关于推进工程质量安全手册的思考与建议如图 3 所示。

图3 推进工程质量安全手册的思考与建议

5.1 常抓不懈

随着《手册》深入推进，必须要防止抓而不实、抓而不紧，要以“为什么推《手册》、《手册》是什么、怎么推《手册》”为主题，广泛探讨、学深悟透、融会贯通，真正把《手册》抓在日常、严在经常。要进一步加强组织领导，成立以主要领导为组长、分管领导为副组长的《手册》工作领导小组，加大推进力度。同时，要求各试点地区主动对接，按照年度计划，把握好时间节点，总结好工作成果，加快推进试点工作。要常态化开展监督检查，将《手册》执行情况纳入市、县两级质量安全监督巡查范围，对主管部门推进《手册》情况及相关企业和项目贯彻落实工作进行督查、评价，对力度大、成效好的予以通报表扬，对工作欠力度、效果不明显的点名批评，健全工作有效机制。

5.2 与主管部门工作相结合

推进《手册》要与主管部门当前开展的品质提升、质量管理标准化和质量常见问题治理等工作结合。一是与工程质量安全管理标准化结合。《手册》推进坚持目标导向，督促企业认真履行质量行为管理标准化和实体质量控制标准化，建立健全质量安全管理体系，严格深基坑、高支模及起重设备等危大工程全覆盖监控，强化材料进场、工序控制及竣工验收全过程管理，全面执行“两书一牌”制度，有力提升工程项目管控能力。二是与工程质量常见问题治理结合。《手册》推进坚持问题导向，以影响住宅使用功能的渗、漏、裂等问题为切入点，组织编制“作业指导书”和“施工管理手册”，优化设计构造和施工工艺，推行住宅精益建造和工序高效穿插，以技术进步和管理升级促进质量常见问题防治。建立落实样板引路制度，在超过 2 万 m2的住宅小区设置样板区、样板套和样板层，设立质量常见问题治理样板展示专区。三是与日常质量安全监督管理工作结合。《手册》推进坚持效果导向，各地质量安全监督机构在制定监督计划、开展监督交底时提出贯彻落实要求，在日常监督时对企业、项目推行《手册》情况进行随机抽查，将检查情况纳入质量安全监督报告内容。建立完善激励机制，对执行《手册》成绩突出的企业和项目给予诚信加分，优先推荐参评省优质工程和国家级优质工程。

5.3 与企业日常工作相结合

推进《手册》要与企业推行的“双标化”、质量创优、精益建造等专项工作深度结合，要与企业日常管理实际紧密结合，要体现企业特色，避免“两张皮”。要分期组织培训。从省级试点示范企业中遴选专家，赴各地市分期分批开展《手册》解读、相关知识的宣贯培训，同时交流试点企业、试点项目的经验做法，掀起学《手册》、懂《手册》、用《手册》的热潮。各地要督促指导企业制定完善配套实施细则，加强宣传贯彻，开展示范活动，强化监督落实，将《手册》制度与建筑工人培训教育紧密结合，着力提升质量安全管理标准化和规范化水平。

5.4 持续改进 动态管理

各地可将成熟的经验做法，如质量安全标准化、质量常见问题治理的最新技术管理成果融入治理体系，不断丰富《手册》内容和内涵。要不定期策划观摩活动。将举办各级现场观摩会作为交流《手册》实施经验、检验《手册》实施成果的重要方式和平台，分层级策划召开《手册》现场观摩会，优选项目举办市级、省级现场观摩会。同时，按照“参与积极、成果丰富、成效明显”的原则，在企业申报，主管部门推荐的基础上，表彰一批《手册》试点“示范企业”“示范项目”，发挥示范带动作用。

5.5 转变管理方式和加大技术创新

《手册》是规范质量安全行为、落实企业主体责任、保证工程质量安全的有效抓手，同时还要通过管理方式改进、建造方式转变和施工技术创新等，推动质量安全变革、促进质量安全提升。要大力推广工程总承包，优化设计、采购、施工一体化项目集成管理体系，加快信息技术与建筑业深度融合，提升建造效率。下一步，要以贯彻国务院转发住房和城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》为主线，坚持问题导向、坚持改革创新、坚持协同推进，持续推进质量保障体系改革和完善。

6 结语

工程质量安全是住建事业的永恒主题。推行《手册》是住房和城乡建设部根据新时代高质量发展战略作出的重要决定，是改革和完善质量安全保障体系的创新举措。通过推进《手册》和一年多的试点，湖北省工程质量持续提升，安全生产形势平稳，质量意识、品牌意识、精品意识逐步彰显。贯彻落实《手册》是一项长期性、系统性工作，要不断丰富、充实《手册》配套细则、标准图册及操作视频，研究制定《手册》考核评价办法，特别是要加强对现场管理人员和一线操作人员的培训，推动《手册》落地见效、提质扩面，建立落实《手册》推进长效机制，促进工程质量安全均衡发展、持续提升。