县（市）城镇工程质量管理的系统性改进措施

杨东山，曹天书，姜晓峰，张 伟

（1.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074；2.湖北省建设工程质量安全监督总站，湖北 武汉 430064；3.中天建设集团第六建设公司，湖北 武汉 430064）

0 引言

工程质量与人民群众切身利益、改革发展大局密切相关，是建设工程的根本性问题。随着城镇化快速发展，县（市）城镇工程的投资和建设规模不断扩大，部分地区建设工程质量安全状况不佳、与城镇化的发展水平不相匹配等问题逐渐凸显。2017 年 9 月，《国务院关于开展工程质量提升行动指导意见》指出，要强化市、县政府质量监管职责，构建统一权威的质量工作体制机制。政府从宏观层面对于建设行业的监管、社会主体的监督及参建主体之间的相互制约，构成关于工程质量管理的治理机制［1］。

在通过实地走访调研的基础上，本课题组将县（市）城镇工程质量管理模式和手段进行整合和创新，总结得出系统性的改进措施，以提高县（市）城镇工程质量管理的整体水平，保障县（市）城镇工程实体质量，为实现新型城镇化、建设美丽城镇和乡村、满足人们对美好生活的需求提供有益的建议。

1 文献综述

当前国内学者对于工程质量管理、监管问题进行了大量的研究并提出相应的措施和建议，可分为行业质量监管、企业质量管理、工程项目质量管理等方面。

1）行业质量监管层面。郭汉丁等构建了我国建设工程质量监督标准化体系框架，包括监督过程、决策、实施三个子标准化体系，阐明了三个基本子标准化体系之间的关系，理出了一个较为清晰的工程质量监督体系框架［2］。林孝锴提出政府在推进质量监督信息化进程的具体措施：提高不同层级部门信息化工作的统筹力度、加强不同类型信息化工具的兼容性、加强政府监管机构与企业的质量管理信息化互动［3］。

2）企业质量管理层面。信义提出通过提升领导层的管理水平、人员专业素质，健全工程施工质量管理的制度，完善施工技术及设备等措施，加强施工单位质量管理工作［4］。刘景云提出加强监理单位质量控制措施，主要有提升监理工作重视程度、明确监理职责和细化监理目标等［5］。

3）项目质量管理层面。彭兴华等建议通过加强行业信息管理、促进产能正常发挥、鼓励有条件的矿山企业做大做强以及科学进行矿山选址等措施，促进砂石料的供需平衡［6］。张春红根据现代建筑混凝土生产、施工、养护、控制要点，从事前、事中、事后三阶段提出加强混凝土质量控制的措施［7］。

本文将在现有研究的基础上，基于国家关于新型城镇化、建筑业发展、质量提升等相关的政策文件，考虑县（市）城镇可持续发展的内在需求，结合系统思维的方法，将县（市）城镇工程质量管理分解为行业、企业和项目三个层面，分别对其管理中的重点问题进行调研和分析，并提出系统性的改进措施和建议。

2 县（市）城镇工程行业层面的系统性改进措施

当前我国建筑行业整体发展迅速，建设工程质量日益提高，但县（市）城镇工程质量管理水平仍落后于大中城市，工程质量监督机构工作开展困难、乡镇工程质量监管不力以及招投标市场违规行为屡禁不止等问题令城镇工程质量管理面临着巨大困难。对此，在行业层面，对县（市）城镇工程质量管理系统性改进思路如图 1 所示。

2.1 强化监督机构的监督力量

1）保障监督人员数量。建议各级建筑主管部门充分落实人员管理的各项规定，确保监督人员数量满足质量监督管理工作的需要。首先，对各级别监督工程师的年监督任务进行合理划分，确保监督效果达到预期水平；其次，保证监督人员占监督机构总人数比例应占监督机构总人数的 75 % 以上；最后，监督人员应结构合理、专业配套，各专业人员比例应满足日常监督需要。

图1 行业层面系统性改进思路

2）加强工作环境、设备和经费保障。根据监督机构监督任务和工作量的不同，保证其办公场所、通讯设备和交通工具满足日常工作需要，同时配备回弹仪、混凝土钢筋检测仪、激光测距仪等专业的仪器、设备从而满足监督工作需要。

3）完善工程质量监督机构投诉处理制度。一是通过在公共媒体公布投诉程序、电话、负责人等相关信息向群众加大宣传，增强普通群众的质量监督意识；二是落实整改回访责任，专人定时通过电话对质量问题的维保情况及维保效果进行回访；三是建立统一问责制度，对于参建各方拒不履行维保义务的相关责任单位及人员进行问责；四是对投诉举报人指认违法建设的单位和个人给予一定的物质奖励。

2.2 推行简洁易行的“互联网+监管”方式

1）加大远程视频监控系统在工程质量监督中的应用。适应当今信息化发展的趋势，加大远程视频监控系统在工程质量监督中的应用。尤其是县（市）重点工程、技术难度较高的工程，应对主要分部分项工程施工的重要部位进行视频监控，将视频资料在线上传至系统，可供工程质量监督机构远程跟踪查看。

2）建立在线监管信息平台。通过建立专门的在线监管信息平台，要求参建单位和工程项目部将工程质量相关资料（如设计图纸、专项施工方案、工程质量检测报告等）上传至监管平台供监管人员在线查阅资料，从而实现对工程行为质量的监督。

3）推行人员考勤信息化，督促项目经理和关键技术人员到岗履职。一是“管理人员到岗考勤系统”。在项目部完成人脸识别单机系统的搭设，在系统中录入该工程的基本信息，包括中标施工企业和监理企业现场执业人员照片信息，监理信息跟踪管理系统；二是“安全帽考勤法”。通过在安全帽里加入芯片，并配备专业考勤通道，使工人只要戴着安全帽穿过考勤通道，便可在LED 显示屏上显示施工作业总人数并会实时更新，以此对各个施工岗位工人的到岗履职情况进行考勤。

2.3 重视乡镇地区工程质量管理

1）制定出台和修改完善乡镇建设工程质量安全管理相关法规政策。应强化乡镇建设工程监管的工作力量，明确乡镇工程质量监管职能、监管范围、监管方法以及质量监督机构的设置要求和经费来源。同时，要明确乡镇人民政府对乡镇建设工程质量实施监管时，如何与县（市）级人民政府相关部门进行衔接。

2）规范乡镇居民的自建行为。一是大力宣传乡镇建房的规范和程序的重要性，倡导农民建房坚持按图施工。小型施工企业凭资质上岗，施工过程中的质量和安全管理保证体系依法建立，并接受来自政府相关部门的监督；二是根据乡镇农民房屋的特点和功能需求，组织编制、修订本行政区域内建制镇、集镇规划区内的居民和村庄建设规划范围内的农民自建住宅标准、通用设计图或标准设计图集。

3）加强施工队伍的培训与管理［8］。一是县（市）人民政府和住建主管部门应高度重视农民工技术培训工作，定期对农民工进行专业技术培训，严格考核技术人员，持证上岗。采用各种灵活的组织方式，增强农民工的专业技能，引导其能够按照规定进行施工，降低施工随意性，避免出现安全隐患；二是可组织退休或其他有意愿的专业技术人员，建立“技术”服务民间组织，在政府制定的总帮扶计划的大框架之下，针对各个地区的差异和条件，向需要帮扶的乡镇农村提供技术服务。

2.4 强化工程造价监管 打击盲目压价行为

1）发布招标控制价调整系数。造价管理机构和招投标监管机构应共同发布招标价调整系数范围，招标人在该范围内确定招标价调整系数。招标价调整系数范围的发布可采用定期或不定期发布的方式。招标价调整系数范围应反映发布期的建筑市场价格水平，宜采用发布期前 3 个月内的中标工程。通过对多个工程的中标价与按招标控制价编制办法计算出的价格进行对比分析，确定招标价调整系数范围。

2）强化招投标机制。一是通过加快推进全流程电子招标和远程异地评标，最大限度地减少评标过程中人为因素的影响，有效遏制评标过程中的不轨行为，防范和堵塞开评标过程中的漏洞，从而切实提高评标质量；二是通过建立各相关行业主管部门联动监管机制、联合调查处理机制和黑名单管理制度，进一步提升对招投标中的违法违规行为的查处力度，加大对违法违规行为的打击力度。

2.5 理顺优化“先建后验”政策和制度

1）明确“先建后验”的法律依据。当前，各县（市）政府本着服务工业项目建设、区域发展的目的，存在关于“先建后验”的实际操作。各县（市）地方政府或住建主管部门如需要出台关于“先建后验”的通知或文件，可在不违反相关法定程序的前提下，将部分建设程序简化或提前；但一定不能与《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规中规定的建设程序要求相冲突。

2）建立“先建后验”政策实施的组织机制和工作流程。建议采用“一事一议”原则，由县（市）政府专门下文，由住建主管部门牵头，自然资源、环保、城管等部门配合，建立“先建后验”类项目的监管协调机制。此外，可考虑将“先建后验”项目统一纳入行政服务中心管理，同时为企业开设项目审批服务的专用窗口，开启绿色通道容缺审批，缩短企业审批时限。

3）强化“先建后验”事中的过程监管，落实各部门监管责任。针对“先建后验”项目的质量监管，建议主要由工程质量监督机构负责。工程质量监督机构应依据县（市）人民政府或有关部门关于“一事一议”的决议文件和建设单位的报监申请，对工程质量实施过程监督。项目竣工后，根据企业申请，具备验收条件的项目可由住建主管部门牵头（可由工程质量监督机构具体承担实施），联合自然资源、生态环境、水利、应急管理、民防等部门进行验收。

3 县（市）城镇工程企业层面的系统性改进措施

在县（市）城镇范围内，由于参与工程项目建设的大多为中、小型企业，其质量管理能力及质量行为仍然存在违法发承包、从业人员专业素质参差不齐、施工现场关键岗位人员到岗履职不充分、检测报告造假等问题。根据工程质量实体状况与行为的责任方，应是以建设单位为首要责任的建设参与各方的原则，在企业层面对县（市）城镇工程质量管理系统性改进思路如图 2 所示。

3.1 落实建设单位首要责任

1）健全法律法规，系统设计建设单位的质量安全责任制度。强化建设项目法人责任制，在法律或行政法规中明确建设单位对工程质量、安全等的首要责任，勘察、设计、施工作为承包单位的主体责任，监理、检测作为咨询的管理责任；同时针对工程出现的质量问题、事故，应形成建设单位的优先处罚/赔偿、相关责任单位连带处罚/赔偿的机制，切实落实建设单位首要责任，督促各单位、企业主动加强工程质量监督。

2）推行由建设单位牵头的工程质量检测报告制度。通过推行工程质量检测综合报告制度，实施由建设单位牵头，组织勘察设计、施工、检测各方一起共同编制检测方案，确定检测范围及检测内容，并由建设单位出资委托检测单位实施检测。此外，所有抽检通知统一发给建设单位，实现从检测方面落实建设单位的首要责任。

3）落实工程质量竣工验收信息公开制度。通过向社会及时公开工程质量竣工验收信息，倒逼各参建单位和项目负责人严把工程质量验收关口，落实工程质量终身责任制，保障人民群众对工程质量的知情权，加强社会监督，健全治理机制，促进工程质量水平提升。

3.2 提高勘察及设计单位工作质量

图2 企业层面系统性改进思路

1）培育勘察及设计单位和队伍实力。一是提高招聘质量，提升录用人员专业能力，进而有效地提高一线勘察设计队伍专业水平；二是加强人员专业培训，更新与完善人员知识结构，加强新技术、新工艺、新设备的推广，加强现代质量管理理念的学习；三是建立健全激励机制，形成良性内部竞争机制，激励工作人员积极性，提高勘察设计工作质量。

2）强化落实勘察、设计责任制。进一步宣传和贯彻勘察、设计质量终身负责制。勘察、设计单位应通过严格落实人员签章负责制度，确保签章勘察设计文件完整，保证勘察设计人员身份的可靠性，杜绝一切形式的“挂靠”行为。对已完成的勘察、设计文件建立成果文件管理和公示制度，实现问题、责任的可追溯，督促相关勘察设计人员对勘察成果文件和设计文件全过程负责。

3）改进勘察、设计方法和手段。勘察单位应采用先进的勘察技术和设备。首先加强钻进方法的科学选取，依据相关标准完成地质勘察取样，并依据科学的钻进方法配备先进的钻探设备；其次，积极采用数字化勘察方法与工艺，积极引入数字化以及智能控制设备。设计单位应积极引入新型的设计技术、软件和 BIM 模型等，提升设计成果质量，为贯彻设计方案、促进设计施工一体化提供更充分的条件。

3.3 落实施工单位主体责任

1）确保施工项目关键岗位人员到岗履职。各县（市）政府要按照《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规要求，抓实关键岗位人员到岗履职，对施工单位的项目经理、技术员、安全员、质量员、施工员、机械员的到岗时间与频次进行严格考评。考评标准可参照住房城乡建设部《建筑施工企业负责人及项目负责人施工现场带班暂行办法》（建质〔2011〕111 号）规定，要求每月带班时间不少于当月施工时间的 80 %。

2）落实质量检查、检验与验收。各县（市）政府有关主管部门应大力推进建筑施工远程监控系统与分项工程三检制度相结合，以切实加大对施工现场的有效管理。此外，建议各县（市）政府要推行工程竣工联合验收工作机制，联合验收将按照“自愿申请、一窗受理、一家牵头、集中组织、统一流程、一张清单、一套材料、限时办结”的原则，依托信息管理系统，进一步提升建设工程竣工验收监管效率和质量。

3.4 强化工程监理履职尽责

1）确保总监理工程师和监理人员到岗履职。严格监督查处长期不到岗行为。监督机构对于监理企业关键岗位人员月到岗率低于规定要求的，应对相关项目重点监控，并根据各类检查情况，相应采取责令停工整改、约谈项目及企业负责人及采取行政处罚等措施，同时按规定将企业的不良行为纳入诚信管理平台。

2）确保监理人员的职业道德和专业素养。应督促监理单位好监理人员的教育培训工作，加强监理人员职业道德素养建设和技术水平提升，充分履行监理职责［5］。在专业素养提升方面，要定期进行监理人员的专业培训，丰富监理人员的理论构架。同时，要严格落实持证上岗制度，积极引进综合型监理人才，组建一支高素质、高水平的监理队伍。

3）做好施工过程的质量控制、检查。一是要严格把控材料及设备质量，督促监理企业和人员严格落实建筑材料、机械设备、构配件、试件等现场见证取样及送检制度；二是要严格检查施工工序及关键工程，督促监理人员必须严格检查施工工序是否符合标准，确保上道工序未经验收不得进入下道工序的施工；对隐蔽工程、重要分部分项工程进行旁站监督，严把签字验收关，发现问题要及时提出并要求施工方整改。

3.5 加强检测行为监管

1）强化检测机构内部管理和职业道德教育。建议检测机构要注重对检测人员的教育与管理，牢固树立“诚信为本、专业为基、客户为上”的服务理念，竭诚为客户提供一种建立在优良技术基础上的诚信服务。营造“不愿、不能、不敢”出虚假报告的环境，达到规范发展、诚信服务的要求，从而确保建设工程质量检测工作质量。

2）强化监管力度，切实履行检测监管责任。深入开展检测市场专项整治活动，针对虚假检测报告、样品送检造假、超越资质范围检测等虚假检测行为进行重点打击。对虚假检测行为迅速、准确取证确认，从速从严按照规定实施处罚，并督促整改到位，整改复查情况及时向社会公告。

3）加强信息化技术在样品送检、检测过程中的应用。在样品送检阶段，可在检测样品中安置二维码或芯片唯一性标识。在样品检测阶段，检测机构对其出具检测报告应附有二维码标识，并建立视频监控系统，覆盖室内检测项目和检测全过程。所有检测报告编号应通过信息系统在固定时间内上传至省监管平台。

4 县（市）城镇工程项目层面的系统性改进措施

在县（市）城镇工程项目质量管理层面，一方面由于部分地区砂、石等原材料供应紧张且质量不稳定，再加之生产企业关键岗位技术人员水平能力不足，导致商品混凝土质量参差不齐，给混凝土结构工程埋下了较大的质量隐患；另一方面，由于施工企业质量保证体系的不健全，导致在施工工程中各分部工程质量通病等问题难以得到遏制。对此，在企业层面对县（市）城镇工程质量管理系统性改进思路如图 3 所示。

图3 项目层面系统性改进思路

4.1 推行科学的砂石料开采模式

1）建立政府与企业合作的开采模式。县（市）政府可引导采用矿业公司与城投公司合作成立新的矿业公司，进行砂石资源联合开采、厂区建设及运营。经专业机构对河砂资源进行勘察后，对地区的河砂开采进行整体规划，按照河砂资源集中程度、规模化开采、运输方便和减少环境影响等要求，选取合适的采砂点。

2）严厉打击非法采砂。一是控制废弃开采点，杜绝非法偷采；二是限制电量和炸药供应；三是使用票证管理，交管部门对无法提供合法来源证明的砂石料运输车辆予以扣留、罚款等处罚，财政出资的建设项目可将上述票证作为拨款的必备凭证之一，全力打击非法采矿行为［6］；四是提高违法成本，提倡自然资源、公安、法院等部门联合执法，对非法采砂行为给予重罚。

3）发展新的砂石料来源。从长远角度来看，随着我国对环保的更加注重，应发展新的砂石料来源代替传统的开采矿山、河砂的模式。可从发展机制砂技术、建筑废料回收利用、开发海砂三个方面进行。尽管目前机制砂技术不成熟导致产量较低而且质量难以保证，建筑废料回收率较低，淡化海砂的技术也不够成熟，但随着技术进步，资源回收利用的制砂模式将成为必然趋势，新的砂石料生产方式也将日益成熟。

4.2 加强商品混凝土质量控制

1）采用混凝土质量追踪及动态监管系统，从源头把控混凝土质量。通过在混凝土生产企业塔楼安装“黑匣子”，利用“黑匣子”和无线传输技术实现预拌混凝土配合比的实时上传。混凝土生产实时采集系统利用“黑匣子”和无线传输技术，在不改造混凝土搅拌站“工控机”的情况下，直接采集投料数据，对于实际投料数据偏离设计配合比尤其是水泥用量低于各等级混凝土最低水泥用量极限值时自动预警。

2）加强商品混凝土浇筑过程的质量控制。建议县（市）政府和有关主管部门推广混凝土浇筑全过程的视频监控，其中重点对混凝土的入泵处和出泵口设置视频监控。监理人员除了采用旁站监督记录的方式外，还可以查阅视频监控记录，以便及时发现混凝土施工过程中加水、加残渣杂物以及振捣不充分等违规行为。混凝土浇筑过程视频资料可作为工程质量验收资料的重要组成部分永久保存，实现混凝土质量的可再现、可追溯。

3）大力推广应用自密实混凝土。鉴于当前建筑业劳务作业人员短缺、素质参差不齐，混凝土振捣不到位的现象较为普遍。建议县（市）政府和有关主管部门鼓励在适宜的混凝土结构中推广应用自密实混凝土，可减少现场施工作业人员，有利于保证混凝土结构的质量、结构稳定性和耐久性。

4.3 推进工程实体质量控制标准化

1）完善项目管理责任制和工程质量管理体系。在工程实施的全过程，应根据工程的实际施工情况，明确划分不同管理人员的责任，使各类管理人员积极落实自己的工作，明确工作方向，强化责任意识。通过责任划分，使工程顺利施工。应推行以动态控制为主、事前预防为辅的管理办法，主要抓住事先指导、事中检查、事后验收各个环节。

2）大力推进施工工艺标准化。鼓励企业采用或研究适合项目建设实际并能保证工程质量安全、提高施工效率的施工工艺和工法，编制施工工艺标准化图集，统一关键部位的细部做法，全面提高企业施工工艺水平。加强新技术、新工艺、新材料、新设备“四新技术”推广应用，实施前企业应对其先进性、安全性、经济性等方面进行充分论证，组织进行相关试验，制定相应的质量安全技术管理措施。

3）实行工程质量验收管理标准化。建立施工单位自检、互检、交接检三级检验制度，检验合格后方可报监理单位进行验收。建立检验批、分部工程、分项工程、单位工程验收管理标准化制度，明确验收程序、验收人员职责和验收标准，规范工程竣工验收行为。

4.4 实行工程实体质量关键节点控制

1）严格查阅各类必要的技术文件。督促勘察、设计、施工及监理单位等建立技术资料管理制度，设置专项资料管理人员对技术文件进行整理，确保项目实施的各个阶段技术文件的完整［9］。质量监督人员应在项目实施的各个关键节点和关键工程，对项目已完成的各类必要技术文件进行检查，将技术文件的完整性、深度及准确性列入工程质量评价指标，对不符合技术文件管理规定的项目进行处罚和整顿。

2）现场检查可通过目测和必要的仪器测量。在项目实施过程中，工程质量监督机构应以日常检查和飞行检查相结合的方式，通过目测和必要的仪器对施工现场进行实地检查。对地基基础、主体结构及装饰装修等工程存在的质量通病进行重点排查，并形成质量检查报告，督促施工企业对相关问题进行整改。

3）查阅工程质量检测报告。一方面，要查阅钢筋、混凝土、砌块、砂浆、管道、防水材料等原材料性能测试报告，确保原材料质量符合标准规范；另一方面，要查阅混凝土试块、各分部分项工程的质量检查报告以及工程质量验收报告，保证最终的工程项目质量符合标准规范。

5 结语

为了借鉴和创新县（市）城镇工程质量管理模式，发挥市场参与各方的质量责任，促进政府质量监管有效实施，以提高县（市）城镇工程质量管理的整体水平，本文以系统思维为指导，以县（市）城镇工程为研究对象，分别从宏观行业监管、企业质量管理、工程项目质量管理三个维度对城镇工程质量进行研究和分析，并提出具有实践指导性的系统性改进措施，为城镇工程的研究和工程质量的提升工作提供参考。