县（市）城镇工程质量管理面临的核心矛盾分析

张建荣，董文斌，梁 浩，张 伟

（1.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074；2.湖北省建设工程质量安全监督总站，湖北 武汉 430071；3.湖北省麻城市建筑工程质量监督站，湖北 麻城 438300）

0 引言

随着城镇化快速发展，县（市）城镇工程的投资和建设规模不断扩大，投资主体也更加多元化，但部分地区建设工程质量安全状况不佳、工程质量管理水平落后于大中城市，工程质量治理模式和手段面临挑战。2017年《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》中强调要全面落实工程参建各方主体质量责任，加快推进工程质量管理标准化，健全工程质量监督管理机制，强化工程建设全过程质量监管。近两年来，工程质量管理总体状况逐年好转，但在县（市）层面上，除了一些行业共性问题，还存在部分具有县（市）特点的质量问题，因此县（市）城镇工程质量管理仍需重视。

1 文献综述

就县（市）城镇工程质量管理中存在的问题，国内也有相关学者做了比较深入的分析研究。卞彤［1］认为目前我国质量监督管理模式落后，形式单一，监督管理队伍人员缺乏创新思想；杨军领［2］提到现阶段我国质量管理机制不完善；白海平［3］在此基础上进一步分析了政府部门不重视质量管理，监管力度明显不足的问题；胡华威［4］针对建设单位不重视质量管理、监理单位专业人才缺失以及工作机制不够完善进行了分析；林加跃［5］认为目前施工队伍存在技术水平差异大，安全意识不足的问题；钱桂本［6］总结了一些工程实体质量通病，例如工程设计不合理，工程材料不达标、机械设备配置不完善等；殷伟民［7］以房建施工为研究对象，提到屋面渗漏、墙面开裂、门窗翘曲、管道堵塞等施工通病。不难发现，目前相关学者对工程质量管理现状所做的研究还比较局限，难以涵盖工程全生命周期。本文基于课题组实地调研以及现有的研究成果进行归纳，将从行业质量管理、参建主体质量管理和工程实体质量监管三个层面进行梳理分析。

2 县（市）城镇工程质量管理分析

在县（市）城镇工程质量治理理论框架的基础上，课题组从政府监管现状、参建单位质量管理现状等方面设计了调查问卷。在近两个月的时间里先后调研了湖北、河南、山西 3 省 46 个县（市）的城镇工程质量现状、质量管理的经验和问题等，对县（市）工程质量监督机构及建设、勘察设计、施工等六大参与方的管理人员发放问卷，共回收问卷 261 份，剔除 143 份无效问卷，保留 118 份有效问卷。

2.1 行业质量管理现状

本文以建设程序监管和工程质量监督两个重点问题为核心对县（市）城镇工程行业维度质量监管现状进行梳理。针对建设程序监管，重点分析先建后验、施工图审查这两项工作中亟待解决的矛盾；针对工程质量监督，以县（市）工程质量监督机构的现状、工程质量监督机构面临的困难为着眼点进行详尽的分析。

2.1.1 建设程序监管

关于先建后验，目前县（市）城镇范围内仍有部分招商引资和重点工程项目因土地、规划等方面的原因导致建设手续办理滞后。对于这些工程政府会根据会议纪要开展相关工作，但这也带来了相关问题：一是建设单位通常不能在承诺时间内补办完相关手续，对后续监管造成遗留问题；二是多部门联合监管出现沟通不通畅问题；关于施工图审查，基层质量监督机构由于受人员结构、技术力量、繁杂工作任务等多方面制约，对施工图审查的监管处于相对薄弱环节。目前山西省已经完成了施工图审查制度的改革，改为实行勘察设计质量承诺制、重要工程专家论证制和落实勘察设计质量终身责任制。

2.1.2 工程质量监督

对于监督机构人员现状方面，各机构监督人员的专业方向较为单一，房建工程专业人员多于市政、桥梁等专业。以湖北省部分县（市）为例（见图 1），仅一个县（市）在人员结构上比较合理。在调研的 46 个县（市）中有 30 个县（市）房建专业监督人员占总数超过六成，其中不乏县（市）这一比例高达九成。此外，监督人员年龄普遍偏大，专业技能跟不上建筑业的发展速度，同时新生力量吸纳较少且其能力与经验方面略显不足。

图1 质量监督机构人员结构情况

对于监督机构监督面积现状方面，部分县（市）建筑工程开工面积超过了 200 万 m2，总体上各县（市）建筑工程开工建筑面积、市政基础设施工程开工规模均呈上升趋势。在 46 个县（市）中，建筑工程人均监督面积较高的有 15 个县（市），其中几个最高的县（市）达到了人均在 30 万 m2左右。

此外，大部分县（市）质量监督机构经费都有缺口，还有部分县（市）的质量监督机构没有财政拨款，完全靠自收自支维持运行，这就衍生了目前监督机构人员数量不足、监督工作繁重、办公条件达不到标准要求等问题，不利于监督工作的执行。

2.2 参建单位质量管理现状

工程质量实体状况与行为的责任方，应是以建设单位为首要责任的建设参与各方，强调“谁建设，谁负责”“谁设计，谁负责”和“谁施工，谁负责”，建设策划、实施、检查及评价的权责理所当然由建设单位及建设各方来运作和承担。针对各类单位，本文从各单位的管理能力（包括资质、专业技术人员、工作质量等）和各单位的质量行为规范性两方面入手进行分析。

依据《建设工程质量管理条例》《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》《工程质量安全手册》等法规或文件，结合调研的 46 个县（市）现状，对各参建单位质量管理现状归纳如下。

1）建设单位。不按合同约定及时支付工程款；盲目压低造价；盲目压缩工期；违法发包、肢解发包；向其他单位提供资料不真实、不准确。

2）勘察单位。原始取样记录不真实、不准确；借用资质、超资质承揽业务；勘察报告不真实、不准确；勘察文件签章不齐全。

3）设计单位。设计成果文件不完整、不细致；设计工作不规范、不严谨；未就审查合格的施工图设计文件向施工、监理单位作出说明。

4）施工单位。项目经理不到岗履职；质量管理组织机构不健全；超资质承揽业务；未实行样板引路制度；未严格按照技术标准施工。

5）监理单位。监理人员未到岗履职；未配备足够的具备资格的监理人员；超资质承揽业务；旁站监理、巡查不到位，相应记录缺失。

6）检测单位。检测数据、检测报告不真实；超资质承揽业务；未单独建立检测结果不合格项目台账；未严格按照强制性标准进行检测。

2.3 工程实体质量现状

本文顺应当前行业内工程项目全生命周期管理的理念，将实体质量由施工阶段向前延伸到材料设备构配件供应阶段，向后延伸到竣工验收阶段，从 7 个节点梳理县（市）城镇工程在实体质量方面的现状。

1）材料构件质量。不按要求进行运输或者存放；产品合格证、使用说明书不齐全；使用劣质原材料生产制造；力学、物理性能不符合设计或合同要求。

2）地基基础工程。预制桩桩身断裂；灌注桩桩底沉渣过厚；灌注桩桩身夹渣、倾斜、桩位偏移；回填土密实度不足。

3）主体结构工程。混凝土强度不足、表面缺陷、裂缝；钢筋机械接头质量控制不到位；焊接质量缺陷；砌体结构裂缝；砂浆饱满度差。

4）装饰装修工程。抹灰层裂缝；屋面、外墙、外门窗、楼地面、地下工程等部位出现渗漏；地面砖空鼓、接缝不平；涂层开裂、涂料色差。

5）建筑节能工程。节能材料不符合设计要求；保温层开裂、脱落；节能施工不规范。

6）安装工程。防雷接地不符合要求；电气管线预埋不符合要求；漏电保护器规格型号、配置不符合要求；管材使用不规范或安装不当。

7）竣工验收。竣工验收程序、组织形式、参与人员不符合规范要求；问题督促整改落实及复查力度不够；竣工验收时发现部分工程量未完成。

3 县（市）城镇工程质量管理六大核心矛盾

基于县（市）实地走访以及国内学者研究，本文将从行业质量监管、参建单位质量管理、工程实体质量监管三个层面存在的问题归纳为以下六大突出矛盾，也反映了工程质量问题深层的原因，具体如图 2 所示。

图2 基于调研现状的六大核心矛盾

3.1 人民对工程品质需求提升与工程质量发展不平衡之间的矛盾

随着人口数量的增长和人民生活质量的提高，人们对建筑工程质量的好坏更加重视，社会对建筑工程质量的要求逐渐进入“质”与“量”并行的时代。2019 年 9 月 15 日，《国务院办公厅转发住房和城乡建设部〈关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见〉的通知》（国办函〔2019〕92 号）更将质量概念提升到了品质的高度［8］。然而在工程质量发展方面，县（市）相较于发达城市比较欠缺，人民需求无法得到较好的满足。从单个工程项目来看，工程质量发展不平衡主要存在以下几个方面（见图 3）。

图3 工程品质需求提升与工程质量发展不平衡之间的矛盾

1）人力资源不均衡。例如项目管理人员管理理念陈旧，与生产需要不适应；施工人员的技术素质较差，对从事的工作不熟练；人才短缺，人力资源匮乏，不能满足生产需要；培训制度不健全，人员得不到有效的技能培训和安全教育。

2）物资、机械设备与实际需要不匹配。一方面所选的设备达不到生产要求，既浪费了资源，也耽误了工期和工程进度；另一方面由于项目相关人员经验不足，导致所选的机械设备超过生产需要，造成产能过剩、成本增加、人工消耗。

3）资金分配不均衡。县（市）地方财政实力大多较弱，社会经济发展明显落后于大城市，工程建设的资金也较为紧张，主要体现在：资金短缺，人员积极性不高，工程进展举步维艰；建筑市场不规范，资金使用效益低下，施工垫资现象严重；项目分散经营与资金集中管理的矛盾日益突出；资金分配不合理，项目施工不能同步按计划进行等。

“兵马未动，保障先行”。在工程建设中应当采取恰当的手段，合理配备资源，使工程质量资源与建设需求相契合，在此基础上，再优化资源，对资源实施动态管理，从而有效解决人民对工程品质需求提升与工程质量资源保障不均衡之间的矛盾。

3.2 强化政府监管、放管服改革与政府监管能力不足之间的矛盾

工程质量政府监管是工程质量监管体系的最高层次，其监督的内容涵盖建设工程所有参建主体的质量行为和实体质量，是整个建筑过程中最全面的监督控制。同时，政府监管还将弥补市场经济体制的弊端，实现资源配置效率最大化，促进建筑市场健康发展，从而推进县（市）城镇的可持续发展，因此强化政府监管不能放松。同时，政府的监管方式也应与国际接轨，并适应行政管理体制改革的需要。2016 年 5 月 9 日，李克强总理在全国推进放管服改革电视电话会议中首次提出，要持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。

在国家推行放管服改革的背景下，县（市）城镇工程政府监管能力不足与“突出重点、创新方式、提高效率”的监管要求之间的矛盾更为显著（见图 4）。例如，当前工程质量监督机构工作性质及责任范围不明，开展工作顾虑颇多，在一定程度上削弱了政府对于工程质量的监管力度。具体地说，工程质量监督经费不足、专业人员不足、监管工作繁重、监督机构责任过重四个普遍性难题极大地消耗了监督人员的工作精力。监督机构因监督能力不足而存在管理真空地带，削弱了本就不强的监督力量。在处理强化政府监管与推进“放管服”改革政策的关系中，质量监督机构应积极响应放管结合的理念，同时推进标准化、信息化，形成以信用为基础的监管模式，缓解政府监管能力不足的压力。

图4 政府监管、放管服改革与政府监管能力不足之间的矛盾

3.3 县（市）城镇工程规模增长与承建单位力量薄弱之间的矛盾

改革开放 40 年来，我国建筑业保持快速发展，规模明显扩大，建筑业年增加值占 GDP 比重由 3.8 % 增加到 6.7 %，其支柱产业地位逐步确定，支柱产业支撑作用愈发明显，对整个国民经济发展的推动作用愈来愈突出。从建设规模看，1981 年，全社会竣工住宅面积 6.9 亿 m2，2017 年达到 15.5 亿 m2。近四十年间，全社会竣工住宅面积超 473.5 亿 m2。截至 2017 年，城镇居民、农村居民人均住房建筑面积分别比 1978 年增加30.2 m2、38.6 m2。

然而在走访行程中发现，虽然各地房屋建筑年开工面积、基础设施建设投资额逐年增加，但这些新开发的工程项目大都由外地大型开发商承担，大量的勘察、设计和施工任务由外地勘察、设计和施工企业承揽。由于县（市）城镇经济、生活水平状况不如省会及一线城市发达，对高水平、高素质的技术管理人才的吸引力度不足，导致本地企业资质等级和业务水平较低，再加上工程规模和设计施工难度增大，竞争不过外地更加成熟的企业。但外地勘察、设计和施工企业承揽工程后，派驻的管理人员数量有限，劳务人员短缺，管理上也存在明显的缺陷。这种情况造成了建设工程规模增长与承建单位力量薄弱之间的矛盾，如图 5 所示。因此，各县（市）政府应通过多出台人才引进优惠政策等相关文件，有意识地培育本地企业的实力。企业也应提高员工待遇水平，加大员工考核的奖励力度，这样才能促进本地企业良性发展。

图5 县（市）城镇工程规模、复杂程度提升与承建单位力量薄弱之间的矛盾

3.4 工程技术难度增加与作业人员素质偏低之间的矛盾

科技发展加速了建设行业信息化进程，建筑行业新技术、新工艺、新材料的发展和施工技术的进步使得工程建设复杂程度大幅提升，工程建设中频繁出现大量建筑规模较大的单体工程和具有综合使用功能的综合性建筑，原有的单一的劳动密集型建造方式已不能适应新时代以高质量发展为核心的技术性建造方式。

工程建设的新特点必然需要在素质上与之匹配的劳动力队伍才能保障工程质量的全面提升，推动我国工业化、信息化、城镇化规模不断扩大。但目前我国劳务作业人员总体水平呈下降趋势，主要体现在数量、年龄、性别、文化程度四个方面（见图 6）。

1）劳务作业人员数量。从事建筑业的农民工比重由 2014 年的 22.3 % 下降到 2018 年的 18.6 %，与房地产开发企业施工房屋面积增速相对照，市场上劳务作业工人远远不能满足这么大体量建设开发的需要。

2）劳务作业人员年龄。截至 2018 年，40 岁及以上农民工所占比重为 47.9 %，50 岁以上农民工所占比重为22.4 %，农民工老龄化现象逐年严峻。

3）劳务作业人员性别。数据显示劳务人员女性占比由 2014 年的 33.0 % 上升到 34.8 %。女性占比比 2017 年提高 0.4 个百分点，该比例发展趋势与固有的行业特性是相悖的。

4）劳务作业人员文化程度。截至 2018 年，高中文化程度的农民工比例基本平稳，大专及以上文化程度农民工所占比重由 2015 年的 8.3 % 提高到 10.9 %，初中及以下文化程度由 2015 年的 74.8 % 下降到占 72.5 %。劳务作业人员整体文化素质虽有所提升，但是与我国建设行业产业化、信息化发展所要求的知识结构相比仍相差甚远。因此要想把握新时代发展趋势，发展新型建造方式，全面提升工程质量水平，不能忽视劳务工人这个建设工程施工的重要主体。因而应加强劳务作业人员技能培训，创新培训机制和形式，科学制定培训内容，使劳务工人总体技术水平得到提升。

图6 工程技术难度增加与作业人员素质偏低之间的矛盾

3.5 法律法规要求与市场主体诚信履职不足之间的矛盾

当前，我国工程质量监管法律法规已经形成了以《中华人民共和国建筑法》为指导，《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程质量保修办法》等为主体，各级立法进行补充完善的工程质量法律法规体系，基本覆盖工程承发包、勘察设计、施工、竣工验收、使用维护与保修等所有阶段。此外，在工程质量标准规范方面，也从国家标准、地方标准、行业标准、企业标准四个等级对建设主体的各项分部工程进行推荐性和强制性规定。

但是，项目实施过程中仍有部分市场主体（企业）和管理人员为了谋取更多的个人利益，发生违反法律规范的质量行为，不仅对建设工程造成了一定的质量隐患，还扰乱了当地建筑市场的正常秩序，严重阻碍了行业发展的进程。例如在调研过程中了解到的：建设单位不按时拨付工程款；勘察设计单位的成果记录不真实、不齐全；施工企业违法转包、挂靠、借用资质；检测单位出具虚假检测报告；由于建筑材料价格上涨而使用劣质材料、使用不符合节能环保标准的材料，项目经理、总监不到岗等。这就造成了法律法规要求与市场主体诚信履职不足之间的矛盾，如图 7 所示。工程质量法律规范在规范建设主体行为、保证建设工程质量、维护建筑市场秩序以及促进建筑行业发展等方面有着不可或缺的作用。各方建设主体在建设过程中应严格遵守相关法律规范，切实履行自身建设责任，提高工作质量。

图7 法律法规要求与市场主体诚信履职不足之间的矛盾

3.6 行业技术革新与管理人员素质较低之间的矛盾

从 20 世纪 80 年代以来，我国的建筑工业化进程不断加快，随着大型装备生产能力与建造技术的不断发展成熟，国务院于 2016 年正式提出了装配式建筑的发展目标。此外，爬架的使用免除了脚手架的拆装工序，极大地节省了人力和材料；铝模板的出现也解决了传统模板存在的缺陷。技术革新带来的新型建造、施工方式标志着建筑业开始步入质量可回溯、可规模化控制的时代。

然而，目前在县（市）城镇中，新技术、新材料、新工艺的推广受到了一定阻碍，不利于工程质量的提升。长期以来，由于编制和管理方式等原因，部分县级监督机构中水平高、经验丰富的专业技术人员匮乏，素质参差不齐；对企业来讲，也同样面临管理人员水平不足的问题，现在许多企业的建筑管理人员很大一部分都是从基层中上来，缺乏对管理知识的系统学习，思想观念落后、安于现状、创新精神不足，对新技术新材料新工艺的应用缺乏热情。这就造成了行业技术革新与管理人员素质较低的矛盾，如图 8 所示。不论是监管部门还是各方主体单位，都应该增强员工对行业新兴技术的认识，充分感受其带来的各方面效益，从而推动新技术、新材料、新工艺在县（市）城镇工程中的应用，逐步提升工程质量。

4 结语

图8 行业技术革新与管理人员素质较低之间的矛盾

为完善县（市）城镇工程质量管理和治理模式，本文从行业质量监管、参建单位质量管理、工程实体质量监管三个层面存在的问题归纳为人民对工程品质需求提升与工程质量发展不平衡之间的矛盾、强化政府监管、放管服改革与政府监管能力不足之间的矛盾、县（市）城镇工程规模增长与承建单位力量薄弱之间的矛盾、工程技术难度增加与作业人员素质偏低之间的矛盾、法律法规要求与市场主体诚信履职不足之间的矛盾、行业技术革新与管理人员素质较低之间的矛盾。从问题层面，为制订落实参建主体的质量责任、促进政府质量监管有效实施、保障县（市）城镇工程实体质量相关措施提供了依据。