增发基础货币 让资金进村入地

唐元

“三农”问题长期困扰我国经济社会发展，阻碍我国农民市民化、农业现代化、农村城镇化进程，成为全面建成小康社会的重大障碍。

导致“三农”问题的根本原因是农村土地资源极度分散，解决“三农”问题的根本出路是集中土地资源。为此，建议借新冠肺炎疫情国家实行量化宽松金融政策刺激经济的机会，由人民银行发行基础货币，引导银行资金进入农村、农业领域并购农民土地，建设新农村，发展现代农业，促进农民市民化。

实施这一举措，可增加农民财产性收入、提升全国消费水平，可让农民转化为市民、解决留守儿童和空巢老人问题，可以盘活土地资源、引导资金建设新农村，可提升农业现代化水平、增强粮食供给能力，可谓一举多得。

“三农”问题已成当务之急

长期以来，我国城乡发展失衡，农业、农民、农村“三农”问题非常严重。

农业的问题是发展水平低下，我国乡村人口占全国总人口一半以上，人均耕地不到3亩（美国人均耕地为400亩以上），农业生产方式落后，集约化、规模化程度低，国际竞争力弱，粮食进口依存度不断提高，国家粮食安全保障能力不断弱化。

农民的问题是农民靠农业难以维生，大量农村劳动力进城务工，形成了典型的“城市农民工”现象。近3亿农民工占我国产业工人一半以上，他们居无定所、常年游移、业务难精，这一定程度上制约了我国从人口大国向人力资源强国、从制造大国向制造强国双跨越，农村留守儿童和空巢老人更成为社会问题。

农村的问题是经济发展过度向大城市集聚，资金、人才等生产要素难以流向农村，导致县域经济不振、农村城镇化缓慢、美丽乡村不再、农村逐渐衰败凋零。

“三农”问题已经影响到我国经济发展全局和社会稳定，必须尽快加以解决。调研发现，导致“三农”问题的根本原因是农村土地制度改革滞后，18亿亩耕地和山地、林地由8亿户籍农民承包经营，土地极度分散、没有盘活，资金难以流向农村，农民离土难以离乡。

按照目前的政策，农村农地、林地属于集体所有，农民拥有土地经营权但不能自由买卖，同时鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业租赁流转，发展多种形式规模经营。

在这样的政策背景下，农民通过土地自种或者租赁出去，只能解决吃饭问题，难以维持基本生活，因此只得到城里打工养家。农业企业或农户只能通过租赁方式获得土地从事农业生产，每亩1000元左右的租赁费提高了农业生产成本，靠种植水稻、玉米、大豆等农作物基本没有效益，只能靠种植花卉等经济作物才能盈利，这导致我国农业生产进入流转土地越多、规模化发展越好、主粮生产越少、国际竞争力越弱的恶性循环，是我国粮食对外依存度不断提高的根本原因。

加快土地制度改革，是解决“三农”问题、增强粮食供给安全的根本措施，改革的核心是允许农民自由买卖承包地、依法享受土地转让收益、增加财产性收入，让农民离土也离乡，转变为市民。鉴于宪法规定农村土地集体所有，为了守住土地公有这根红线，并购土地主体必须是国有企业。

为此，需要各级政府成立国有农业开发企业，按照自愿原则并以不低于国家规定的土地价格收购农民土地，发展现代农业，加快新农村建设，实现农民转市民，从根本上解决“三农”问题。显然，推进这一改革思路的关键，需要解决国有企业并购资金来源问题。

疫情为实施宽松金融政策提供机会

在抗击新冠肺炎疫情的同时，如何做好保民生、保就业、保经济，各国不约而同实行了量化宽松金融政策。

短短3个月美联储增发基础货币3万亿美元以上，总资产规模较上年末上升12个百分点。在美联储直接干预下，美国民众按月收到补助，企业免交贷款利息，政府债务被美联储直接收购，由此在停工、停业、在家休息情况下百姓仍有收入维持生活，企业也能维持生存。

我国央行实施了超常量化宽松金融政策措施，包括下调逆回购利率、超额存款准备金利率、中期借贷便利（MLF）操作利率和贷款基础利率（LPR）释放流动性，并设立抗疫专项再贷款、增加再贷款再贴现额度和政策性银行专项信贷额度等增加基础货币投放额度。

但须看到，央行超常量化宽松政策执行后，基础货币增发没有让企业和群众直接受益，而是在金融機构内部加速流通，这表现在央行资产规模下降而社会流通货币大幅增长。

央行总资产萎缩意味着基础货币供应量持续减少，表明我国基础货币发行受阻。实际上，改革开放以来，我国央行基础货币发行通道主要有两个：一是外汇占款，二是给政策性银行和商业银行再贷款。

2012年以后，随着外贸顺差大幅降低，外汇占款这一央行发行基础货币主通道受阻，外汇占款在2014年达到峰值27.07万亿后就进入下降通道，2019年下降到21.23万亿，今年疫情后下降更快，4月份继续下降到21.19万亿，比去年底下降0.2%。

今年以来，尽管央行疫情后实行了一系列量化宽松政策，但政策性银行和商业银行再贷款仍处于下行通道，截至今年4月，商业银行向央行借款减少到10.8万亿，降幅达到8.2%。

我国央行基础货币发行不畅，表明量化宽松金融政策没有取得预期效果。因此，打通基础货币增发新通道，是消化金融领域流动性过剩、刺激实体经济发展的战略任务，更是应对新冠肺炎疫情恢复经济的当务之急。“三农”是我国经济社会发展的薄弱环节。发行基础货币推动农村土地集中，既可带动银行金融机构资金进入农业农村领域，为解决“三农”问题创造条件，也打通了央行基础货币发行的一条新通道，不失为基础货币进入实体经济让广大群众受益的最佳渠道，也是落实国家量化宽松政策、加快疫情后经济恢复的有效措施。

一万亿撬动几十万亿

增发基础货币并购农村土地方案的大致思路是：由人民银行发行一定规模的基础货币（比如一万亿元），通过无息再贷款方式投放给国有银行，国有银行配套一定资金后给中央和省级国有企业长期低息贷款，国有企业专项用于并购农民土地。并购农民土地后，再以土地质押从银行金融机构获得长期低息贷款。

这样，人民银行一万亿基础货币将撬动几十万亿资金进入农村、农业领域，发展现代农业，加快新农村建设。研究发现，实施这一方案具有可行性。

一是符合国家土地政策。宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。宪法同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

发行基础货币通过国有企业并购农民土地，是解决“三农”问题的根本之策，是关系粮食安全、农民致富、乡村振兴的国家重大公共利益，符合法律规定。同时，国有企业并购农民土地，必须遵循农民自愿的原则，土地合并的方式也可以多种多样，除了由国有企业购买以外，也可采取农民或农业合作社以土地承包经营权入股方式，保证土地公有制性质不改变。

二是符合党的共享发展理念。共享发展是我们党的五大发展理念之一，但受城乡二元体制影响，农村土地、宅基地没有盘活，农民缺乏财产性收入，仅靠打工和农业种植为生，让绝大部分农民处于低收入阶层，甚至成为脱贫对象，也成为我国贫富差距较大的重要原因。

发行基础货币并购农民土地方案的实施，将帮助农民获得财产性收入，实现脱贫致富，符合党的共享发展理念，也可成为打赢脱贫攻坚战、实现乡村振兴的有力措施。

三是符合城乡经济社会统筹发展的改革方向。我国长期存在的城乡隔离二元经济体制，阻碍了土地资金等生产要素在城乡间自由流动，广大农村居民没有享受到社会保险、教育和城市公共服务等现代文明成果。

本方案的实施，从本质上来说是国家付出成本解决城乡二元体制问题，这些成本包括农民失地成为城市居民后，国家在社保、教育、城市公共服务等方面要付出代价。

从操作角度讲，国家在制定农民土地最低保护价时必须将农民身份置换需要付出的综合成本考虑进去，农民出售土地时国家可以从农民土地收入中扣除一定费用补贴城市社保资金和城市建设资金，确保失地农民转为市民后在城市有房住、能落户、子女能上学、生活质量不降低，真正享受与城市居民同等待遇。

四是符合中国特色社会主义市场经济改革方向。发行基础货币并购农民土地的操作主体是国有企业，按照中央对国有企业的改革方向，为了提高国有经济控制力和国有企业市场竞争力，国家鼓励国有企业与其他所有制经济主体形成混合所有制企业。

为此，国有企业并购农民土地后，可以吸引外资、民营企业、農业合作社乃至农民个体，构建多种所有制企业和市场主体参与的混合所有制企业，打造一批符合现代企业制度的农业品牌企业。

这些具有较强竞争力的企业，利用高强度资金投入，整治土地、建设水利等基础设施，发展现代设施农业、机械农业和高技术农业，引进高技术人才和成熟工人，大幅提高农业集约化规模化水平，扭转主粮生产规模下降趋势，不断提高单产水平，在确保粮食安全基础上企业也能获得较高投资回报率，这既符合中国特色社会主义市场经济改革方向，也是增强农业国家竞争力的需要。

一举多得

研究发现，方案的实施可取得一举多得的效果。

首先，有利于国家实施国内大循环战略。本方案的实施，让广大农民得到实实在在的财产性收入，可以迅速转化为消费需求，形成对房地产、家电、汽车、家具等消费品的消费，无疑可形成对实体企业巨大的需求，有助于帮助实体企业复苏。

同时，大量资金进入农业农村领域，发展现代农业，加快新农村建设，可以形成经济发展的强大动能，符合经济增长动能向内需为主转变的需要。

其次，有利于加快农民市民化进程。方案实施后，农民不仅通过获得财产性收益解决了贫困问题，更为重要的是农民身份将不复存在，他们可以自由迁徙，既可继续在农村居住，也可举家迁移到城市、县城或乡镇居住，实现向市民的转化，长期存在的留守儿童、空巢老人等社会问题可望得到根本解决，这是一项福泽亿万百姓的幸事。

“发行基础货币通过国有企业并购农民土地，是解决“三农”问题的根本之策，是关系粮食安全、农民致富、乡村振兴的国家重大公共利益，符合法律规定。”

再次，有利于消纳社会流动性过剩。土地的资本属性很强，本方案实施后，将充分发挥土地的资本功能，使土地成为资金池，广泛吸纳社会资金，在一定程度上可避免流动性过剩引发的通货膨胀。

最后，有利于增加社会就业。大量资金进入农业农村领域，必将加快现代农业发展，可以形成一批新兴产业，比如现代农业生产、设施农业装备制造、农产品加工设备制造、农田水利设施建设等，不仅可以吸纳大量农民就地就业，还可招收大量大学和中专毕业生就业，降低社会就业压力。

4点建议

发行基础货币并购农民土地、解决“三农”问题，牵涉面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，需要周密策划、审慎操作，才能将这件惠及民众的好事办好。具体建议如下：

一是加强统筹领导。建议中央深改办设立专题工作小组，会同人民银行、发改委、农业农村部、国资委、国开行、农发行等，研究制定实施方案，牵头制定配套政策，负责试点方案实施，协调解决重大问题。

二是稳妥推进方案实施。首先，中央、省、地（市）县政府尽快成立国有农业开发公司，鼓励多种所有制企业与国有企业合作，形成混合所有制企业，负责方案落地实施。

其次，全国抓紧开展土地摸底调查，根据土地规模化种植适宜程度，将农地分为国家级、省级粮食基地，明确国家级和省级粮食基地的土地原则上分别由中央和省级国有企业负责并购，其他土地由市县国有企业负责并购。

再次，试点先行。建议近期人民银行给农发行、国开行发行数千亿元无息再贷款，农发行、国开行配套一定资金后给国家级农业开发公司如中粮集团、农垦集团等企业低息贷款，让他们在吉林、河南、河北、黑龙江、新疆、湖北等地先行试点，摸索经验后全国推广。

三是制定土地最低保护价收购政策。建议农业农村部会同国土资源部、财政部等，针对不同土地性质并充分考虑农民身份置换所需综合成本制定土地最低收购价格，作为并购农民土地的依据。同时，建立土地交易市场，在严格执行最低保护价格机制前提下允许土地交易价格随行就市、适当浮动，尽量让农民获益。

四是实行土地用途严格管制制度。建议国土资源部会同农业农村部，严格界定土地属性，利用现代信息技术监控土地使用情况，基本农田必须用于种植水稻、玉米、大豆等农作物，严禁农地尤其是基本农田撂荒，对撂荒者实行高额罚款甚至收回土地使用权，保证国家主粮生产持续增长。

五是实行农民市民化政策。放开城镇户籍管理制度，尽快建立统筹城乡的医疗、就业、低保等制度，让定居城镇的农民与城市居民享有同等就业、住房、上学、就医、低保权利。

同时，为了保证农民转市民后，国家社保基金支付能力不减弱，城市功能不受影响，可以考虑从农民土地流转收益中扣除一定费用，充实城市配套设施建设资金和社保基金，以满足农民身份置换后的需要。