湖南新型城镇化与土地集约利用耦合协调发展研究

王克修,禹 航

(1.中共湖南省委党校，湖南 长沙410006；2.邵阳学院，湖南 邵阳422000)

近几年来，政府日益严格地用地指标调控，使得土地供应不足成为阻碍新型城镇化建设的主要因素，因此，对新型城镇化与土地集约利用之间的耦合协调关系进行探索，采取相应的政策措施促进两者间协调发展，是推进当前新型城镇化协调发展亟需完善的问题。

一、相关概念与理论基础

新型城镇化是一个涉及城乡统筹发展、经济城镇化、社会城镇化、生态城镇化等诸多方面的综合性系统。

(一)相关概念界定

1867年，“城市化”首次出现在西班牙城市规划师依勒德本索·塞尔(A.Serda)的著作《城市化基本理论》[1]，由拉丁文“Urbanization”这个概念起源而来，英语的“Urban”既包括城市(city)又包括城镇(town)，用来描述乡村向城镇演变的现象。

城镇化最早是由我国学者提出的，有观点认为城镇化是人口、生产、生活从乡村到城市转化，城镇自身持续完善和发展的过程。2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出“要不失时机地实施城镇化战略”，此后我国对名词“城镇化”统一使用。从空间的视角看，学者周加来(2002)[2]认为城镇化是由农村土地向城镇土地转化的过程；从民生的视角看，学者孙中和(2001)[3]认为城镇化是从第一产业向第二、第三产业转化，居住地由农村往城镇聚集的过程。

胡序威(2008)[4]从多角度视角认为城镇化是一个综合系统转换过程，包括劳动力转移，人口聚集，经济物质的发展、城市文明生活方式的推广等。

在学术上，对于城市化与城镇化的认识尚未完全统一。人口学的视角认为城市化是人口向城市聚集的过程，而城镇化是县域范围内农村人口向城镇集中聚集的过程；还有学者认为，城市化与城镇化是同一进程中不同阶段的两种战略，且在城镇化发展到一定水平时，可以向城市化进行转变，农村城镇化与城镇城市化都是城市化的一部分。

《国家新型城镇化规划》指出“努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。从学术层面来看，曾群华，徐长乐(2014)[5]等认为新型城镇化是一种以科学发展观为指导，以提升城镇化水平为目标，以遵循城镇化发展的基本规律为原则，坚持“以人为本、城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展、结构规模合理”为宗旨的城镇化。有学者对这些观点进行总结归纳，认为新型城镇化具有三大内涵(民生、可持续发展、质量提升)，六大核心(平等、幸福、转型、绿色、健康、集约)，四项内容(区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明与集约高效、制度改革与体制创新)。

国外土地集约利用最早出现在英国古典政治经济学家李嘉图对农业地租问题的研究中，认为土地集约利用是造成级差地租的原因，农业土地集约经营是一种“为了从小的土地上获得高产量高收入，将更多的生产资料和劳动力集中在一定的土地上”的经营方式[6]。工业化与城镇化的迅速发展，使得国外学者开展了对城市土地集约利用的研究，德国科学家韦伯的《工业区位论》对城市产业的布局进行了优化。中心地理论对土地资源的合理配置规律进行总结，并探讨了城市综合布局与土地利用模式的问题[7]。随着大城市的迅速发展与可持续发展等思想的深入，国外学者对城市土地多度扩张所带来的“城市病”进行反思，“紧凑式发展”“集约式土地利用”等新兴的城市土地发展理念被广泛研究。

与农村耕地利用相比，城市土地利用更为复杂，有观点认为在产业区位、产业结构的布局优化合理的前提下，为保证土地的“经济效益、社会效益、生态效益”的最大化用地模式，对土地的“投入强度、经营管理、利用效率”进行提高是有必要的。应当关注土地要素投入带来的经济效益，强调土地利用强度，注重城市土地合理布局，优化土地类型结构。

国内对于土地集约利用尚未有统一标准，综合国内学者的研究观点，本文认为城市土地集约内涵是：以实现土地“经济效益、社会效益、生态效益”的统一为目标，加大土地投入强度，提高土地利用程度。

将两个或多个系统(运动形式)相互作用影响的现象称为耦合。引用“耦合”的概念，探讨新型城镇化与土地集约利用两系统之间的相互关系。耦合关系是在耦合作用下，两个或多个系统之间产生的依赖、促进、协调的关系。系统耦合协调关系表现为系统内部互相促进的协调发展，以达到稳定、协同的发展状态；系统的高水平耦合协调阶段称为协同状态，在“新型城镇化-土地集约利用”耦合协调系统中主要呈现出“生态、环境、经济、社会良性互动”、整体运行效率高、可持续发展等特点；系统耦合不协调关系表现为子系统、子元素间相互排斥、干扰、破坏的相悖发展，使其系统的整体发展效率受到阻碍。

(二)相关理论基础

1.系统理论

在实践中，系统是指具有相互作用的若干部分所组成的具有结构功能的有机整体。系统论最早出现于1945年，在发表的《关于一般系统论》中生物学家贝塔朗菲认为系统是“处于相互影响关系中且与环境发生联系的各部分组成的整体”。系统是一个具有特定结构、层次、有序的整体。自然界中系统都具有极强的动态性、整体性、相关性。动态性指系统随着时间的变化不断地展现不同的特征与功能，需要从时间序列上对系统的特性进行分析；整体性指系统作为一个整体所表现出来的功能，是内部要素共同作用的结果，系统之和并不等于要素之和，需要从整体的角度对系统功能进行分析；相关性指系统内部要素与要素、要素与系统、系统与系统之间表现出来的相互作用、影响、制约关系，是一个有机的整体。

新型城镇化系统(城乡统筹发展、经济城镇化、社会城镇化、生态城镇化等)与土地系统(自然、社会、技术、人文、政策、经济等)是两个包含诸多方面的综合性、多功能性系统，两个彼此共存的体系构成了更复杂的耦合系统作用于社会，因此对其探究其功能特征时，需从动态性、整体性、相关性进行考虑。从系统论的角度看，新型城镇化与土地集约利用复合系统内部要素呈现出的是一种相互作用、影响、制约的非线性关系，也会遵循无序到有序、缓慢到加速到稳定、量变到质变的系统发展规律。

2.协同理论

1971年，德国科学家哈肯首次提出了“协同”的概念，并创立了协同学理论。在协同理论中，所研究的系统是由两个或多个部分子系统组成的，在子系统的相互作用下，整个系统会形成一种新的结构或功能，通过子系统之间的相互协调，可以促使整个系统的状态从无序到有序、简单到复杂、量变到质变。其系统内部主要存在“协同作用、伺服原理、自组织原理”3种作用方式。

协同作用认为当系统的外来能量聚集到一定临界值时，子系统之间就会产生协同作用，使内部从不稳定到稳定，进而在混沌中产生一种稳定的结构。在“新型城镇化-土地集约利用”耦合协调系统中，新型城镇化系统内部要素间的协同作用，使得子元素(城乡统筹发展、社会城镇化、经济城镇化、生态城镇化)的内部能量从不平衡态向平衡态发展，同理，土地集约利用系统内部的子元素(生态效益、经济效益、社会效益)由于协同作用趋向平稳发展，进而在“新型城镇化-土地集约利用”的复合系统中，由于协同作用由复合系统不协调发展状态逐渐向协调发展状态进行转变。伺服原理认为，在系统处于临界点或不稳定点时，快变量要素服从慢变量要素的演变规律。根据伺服原理可知，在“新型城镇化土-土地集约利用”耦合协调系统中，不管是系统内部，还是系统之间，发展水平受相对较低要素的影响较大，同时也是提高系统整体发展水平的关键。自组织原理认为在外界能量流、物质流、信息流的输入下，系统内部会自发地形成一种有序的结构；当“新型城镇化-土地集约利用”复合系统在收到外部信息物质流入时，会由于协同作用与伺服原理，不管是子系统还是整体系统，都会自发地形成协调同步的整体结构。

3.可持续发展理论

1962年科普著作《寂静的春天》引发了人们对环境问题的反思与发展观念上的争论，1980年“可持续发展”这一术语首次出现在《世界自然保护大纲》，随后1987年联合国环境与发展委员会在报告《我们共同的未来》中提出“可持续发展”的概念：一种既能够满足当代人的需要，又不对后代人生活构成威胁的发展模式。

早期的可持续发展理论主要是以“保护环境”为主要目的，随着可持续发展理念的深入，不断向其他领域外延。土地系统是一个综合性的系统，涉及自然、社会、技术、人文、政策等多个方面，既是生活生产的物质基础，又是其他资源赖以生存的载体。土地集约利用与可持续发展中“可持续”这一基本特征相契合，应该秉持“满足当代人需要，不对后代构成威胁”这一原则对土地进行开发与保护。同时在积极推进新型城镇化这个大环境下，土地集约利用系统与新型城镇化建设系统存在天然的耦合关系，土地资源的可持续利用可以促进两系统的协调发展，既可以提高土地集约利用水平，也能加快新型城镇化的发展。

二、湖南新型城镇化与土地集约利用耦合协调发展分析

从新型城镇化与土地集约利用的内涵、范围、要求来看，新型城镇化包括了土地集约利用。

(一)耦合关系的确定

新型城镇化包括城乡统筹发展、生态环保水平、经济发展程度、社会服务质量等维度，土地集约利用的目标是追求生态效益、经济效益、社会效益的最大化，基于评价标准可以看出两者存在生态、经济、社会等方面的重叠区域，属于交叉关系。将新型城镇化与土地集约利用之间的动态互动关系定义为耦合关系，如图1。

图1 新型城镇化与土地集约利用耦合作用

(二)耦合协调量级分析

1.耦合协调量级评定参数

拟用耦合度、耦合协调度、相对发展度作为

“新型城镇化-土地集约利用”耦合系统量级评价参数。耦合度，衡量系统各要素间的相互影响程度，耦合度与系统内部各要素之间的影响程度成正相关关系，是耦合作用分为正向促进与反向抑制，耦合度无法对耦合作用的优劣进行判断。耦合协调度，衡量系统的耦合协调发展水平，耦合协调度高，说明系统内要素成良性互动关系。相对发展度，用于对耦合关系进行更精细化地评价，更为客观地判定耦合协调关系与整体发展水平。2.耦合协调量级分类

将新型城镇化与土地集约利用耦合协调发展程度分为3个阶段8个类型，具体如表1。

表1 “新型城镇化-土地集约利用”耦合系统的阶段与类型

续表

3.耦合协调量级测定逻辑

以“新型城镇化”“土地集约利用”的内涵为基础，综合耦合协调量级参数评定、登记分类，基于新型城镇化与土地集约利用的内涵，对“新型城镇化-土地集约利用”耦合系统的协调量级参数进行综合评定、分类、登记，构建新型城镇化与土地集约利用耦合协调量级测定逻辑，如图2所示。

图2 新型城镇化与土地集约利用耦合协调量级逻辑结构

(三)耦合协调实现机制

耦合协调效应的识别过程与耦合协调效应的实现过程是耦合协调实现机制的主要内容。

1.耦合协调识别机制

基于协同理论，建立协调识别机制，可以准确地识别出使系统产生协调效应的条件，成为实现系统耦合协调发展的关键。对于耦合系统协调机会，需要通过施加一定的管理措施(外部能量)，使得系统从无序到有序，达到协调的目的。除了条件识别外，还需结合科学方法对复合系统中的制约因素进行识别，在实际操作中，一般使用建立数学模型等方法。在新型城镇化与土地集约利用耦合系统中，两个子系统都反映了经济、社会、生态三个方面，是使系统耦合协调发展的重要保障。基于耦合协调机会的识别机制，采用科学方法(数学模型)摸清系统的发展状态，找出耦合系统的序参量，再对系统施加一定的管理措施，可以实现耦合系统的协调发展。

2. 耦合协调实现机制

依据耦合协调机制识别，对影响系统的制约因素进行抓取，再运用控制论原理对系统耦合协调的过程进行控制，旨在提高系统的耦合协调水平。

图3 新型城镇化与土地集约利用系统耦合协调机制

实现机制如图3所示，头部控施的驱动力是实现机制的关键，尾部受控的耦合协调度，代表着社会成效、生态成效、经济成效，是控制的结果，中间部分为耦合协调的传导路径。在新型城镇化与土地集约利用耦合系统中，各种驱动力的变动是耦合协调度改变的动因，通过调控措施，使得社会效益、生态效益、经济效益的产生变化是耦合协调度改变的结果。

(四)耦合协调关系综合水平测度

由于篇幅因素，计量公式和过程省略。根据综合测度的方法，利用标准化数据与权重相乘，得到湖南省新型城镇化与土地集约利用2010—2017年的综合得分，如表2所示。

表2 湖南省2010—2017年新型城镇化与土地集约利用综合评价指数

图4 湖南省2010—2017年新型城镇化质量与土地集约利用质量水平发展趋势

从新型城镇化系统各要素综合评价指数整体趋势看，2010—2017年，湖南省经济城镇化与生态城镇化呈稳定上升趋势，城乡统筹发展、社会城镇化呈小幅度螺旋上升趋势，这说明湖南省在经济城镇化与生态城镇化维度取得了较为显著的成绩，在社会城镇化与城乡统筹发展维度方面有成效，但需努力保持其稳定发展。

经济城镇化显著发展。GDP与人均GDP的总量持续增长，增速稳定、公共设施固定资产投资的增加、外商固定资产投资额的上升、企业工业销售额的上涨、三次产业结构的优化是经济城镇化得到显著发展的主要原因，同时经济城镇化是新型城镇化系统中综合评价涨幅最大的维度。

生态城镇化水平持续上升。湖南省加大环境保护、环境治理力度，积极建设“绿色湖南”，2010—2017年，湖南省城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率，一般工业废物处理率逐年上升，促进了生态城镇化指数上升 。

社会城镇化螺旋增长，增长幅度大。社会城镇化是新型城镇化系统中综合评价整体增幅较高的维度，城镇职工参加医疗保险养老保险占比、公共图书馆数、文化事业机构数、每万人拥有医疗床位数均持续提升；由于招生政策的变化导致在校大学生数、在校研究生数有小幅的波动，从数值趋势上看，社会城镇化综合评价指数螺旋增长，增长幅度大。

城乡统筹发展螺旋增长，增长幅度小。在城乡统筹发展维度中，常住人口城镇化率，非农劳动人口比呈增长趋势，城乡收入水平比整体呈下降趋势；城镇登记失业率在2013年、2016年小幅度上升(负相关)，2014年、2015年略有波动，从数值趋势上看，城乡统筹发展综合评价指数螺旋增长，增长幅度低。

表2和图4是湖南省2010—2017年新型城镇化质量与土地集约利用质量发展趋势显示，从整体数值上来看，城乡统筹发展是湖南省新型城镇化建设的短板，经济城镇化、生态城镇化，社会城镇化的发展初见成效。湖南新型城镇化质量和土地集约利用质量的耦合协调关系在质量上得到了显著性改善。新型城镇化质量从2010年的0.143，提升到2017年的0.81，年均增长68%，土地集约利用测度从2010年的0.185增长到0.732，年均增长44%。湖南省新型城镇化质量和土地集约利用两者的综合水平在2010年到2017年都得到了大幅度提升，这说明两者发展水平由外延式扩展进入到内涵式提升阶段。

2010—2017年，湖南省土地集约利用质量得分整体高于新型城镇化，这意味着湖南省在这段时间土地集约利用占主导地位，土地集约利用超前于新型城镇化发展。从以下几个角度分析其现象，首先，土地粗放利用多出现于农村而非城市用地，这与湖南属于传统的农业省份有一定的关系；其次城市土地经过土地有偿使用制度改革后，逐步走向市场化交易的道路，在市场调节下，土地集约利用发展较快；同时是湖南省新型城镇化发展水平相对较低造成的，一方面“长株潭”城市群无论是综合方面还是单一指标，对要素的吸引性过强，另一方面湖南省中小型城市(镇)的经济发展、城市规模、城镇基础设施建设与高层次城市相比有差距，容易造成人口流失这种失衡的城镇体系现状，不利于新型城镇化发展；最后，由于我国的特殊国情，人地关系较为紧张，土地利用方面政策制定非常严格，有利于提升土地集约利用水平。

2010—2017年，新型城镇化不管发展质量还是增速，都是持续上升的；土地集约利用水平虽然在质量上是提高的，但是在增速上逐渐减缓，需要注意转换土地利用的方式，遏制土地粗犷利用的行为。近年来湖南各地在“工业强省”“制造强省”的发展思路带动下，着力发展工业园区经济，而减少了对土地的集约利用的关注。土地需要进一步的合理利用和开发，湖南省在土地利用效率方面提升幅度还很大，土地利用模式需要从粗放形式向集约形式转变，才能实现土地集约利用水平与新型城镇化之间的协调发展。

三、结论和建议

(一)加强城乡统筹，促进共同发展

通过新型城镇化耦合协调度关联分析，城乡统筹发展是新型城镇化发展的短板。新型城镇化发展走单一的“农村进城”道路是错误的，需要推进城乡一体化发展。一是发挥城镇反哺效应，创造统筹发展良好氛围。农业作为“弱质性”产业，基础条件薄弱，农民文化程度不高，政府需要加大发挥新型城镇化建设中的反哺效应；一方面结合当地实情特征，加快就地城镇化的实现，使居民在城市的生活中能够融入乡村生活的品质，在乡村生活中能够享受现代文明的成果；另一方面政府需要提高农业资源的有效配置，增加农村公用事业的政策支持力度，夯实乡村基础设施建设，对农业生产进行技能培训，加大农业新技术的推广运用，提高农民文化素质，为城乡经济结构转型提供良好氛围。二是促进城乡要素流动，激发农村发展内生动力。资金与劳动力作为生产活动中最为活跃的要素，城市与乡村的会联互通，可以促进城乡要素的流动，从而激发农村发展内生动力；一方面政府应对相关政策制度进行改革完善，引导资金向农村农业中流动，发挥金融对农业的刺激作用，进一步拓宽农村信贷渠道，建立财政贴息为主，财政补贴等多手段为辅的财政支持体系；另一方面以政府对就业结构进行调整，加快剩余的农村劳动力向第二、第三产业转移，促使农村生产力、农村居民收入、农业现代化的进一步提升。

(二) 着力四大板块协调发展，提升土地经济效益

通过土地集约利用耦合协调度关联分析，土地经济效益在湖南土地集约利用关联度中表现不佳，其主要原因在于湖南省四大区域板块(长株潭城市群、大湘西、大湘南、洞庭湖生态经济区)的经济发展水平有很大的差距，制约了土地经济效益的提升。

为着力推进湖南四大板块协调首先需要从政策入手，对一系列配套政策(如财政转移政策、土地政策、产业投资政策、环境政策、人口政策等)进行完善。在推进工作上推动编制主体功能区规划；推动开展市县空间规划试点；推动制定约束性指标并分解落实；推动建立国土空间动态监测系统；推动形成区域合作互助机制。在政绩考评上，实行以地区功能性为主导的分类考评。一方面，对于经济重点开发区，城镇化、工业化发展水平是优先考评点，且要对经济增量、人口吸纳量、产能效益、产业结构、环保成效、资源消耗量等指标进行综合评价；另一方面，对于农产品主产区或生态功能区，农业发展水平是考评重点，主要对农业综合生产力，产业化水平、农村居民收入等指标进行评价[8]。

(三) 加强经济建设，守住生态红线

经济城镇化是湖南新型城镇化发展中的重要促进影响因素，经济建设是新型城镇化发展重要的动力来源，加快产城融合以及第一、第二、第三产业结构转型升级，是经济建设推进新型城镇化的主要途径。第一产业的发展是城镇化建设的基础，需要着重推进农业产业化、专业化、标准化、集约化生产经营。第二、第三产业是经济与就业的重要领域，对于湖南而言，一方面需要促进工业高端化、高新化、规模化发展；另一方面大力发展现代服务业的同时，通过创新改造推进传统服务业的经营与扩张。

守住生态红线是经济建设的基本原则。高质量的新型城镇化首先应该对生态空间的布局进行科学合理优化，加大对绿色节能产业的扶持力度；其次建立明确的奖惩制度，对达到节能减排要求的企业可以通过政策对其激励，对偷排超排企业的加大其整治力度，通过创建“环保模范城市”“生态文明城市”的方式使“生态城镇化”成为居民的责任与荣誉。

(四)处理好城镇化与土地集约利用的关系

一是对城乡发展实行整体规划。在大力推进城镇化过程中，尽力避免城市规划超前于土地利用整体纲要。

土地利用总体规划应是城市规划的基础，在城镇发展规划的每个阶段，都应与土地利用规划衔接到位，通过两规划的合理布局及后期管理严格控制城市规模的无序扩张。湖南省应严格实行《湖南省推进新型城镇化实施纲要》，充分发挥此规划在城镇化发展与建设用地集约利用的统筹引领作用，进一步推动《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》等地方性条例出台，实现新型城镇化和土地集约利用协调发展的局面。

二是采取长期性的政策支持新型城镇化与土地集约利用协调发展。根据西方城镇化过程中的实践经验以及我国城镇化进程中遇到的问题证明，在初期由于土地规模的扩张，城镇化的推进不利于土地集约利用的进行，但从长期看由于城镇化发展带来的经济活动的投入会促进土地集约利用的发展。政府应该采取长期性的政策，制定合理的城镇发展规划以及土地集约利用综合规划。