我国运动员社会保障法制建设的思考

曹庆雷 杨风寿

（1.北京科技大学体育部，北京 100083；2.对外经贸大学保险学院，北京 100029）

社会保障作为人类社会久远的福利制度安排，已经成为现代各国社会制度的主要组成部分。广泛、适度的社会保障维护了公民的基本权益，如在医疗、教育、住房等方面，同时也在维护社会稳定等方面起着重要作用。适度社会保障是社会经济持续、快速发展的“稳定器”和“助推器”[1]。世界各国的社会保障实践表明，社会法制建设是社会保障实施的前提和基础，二者密不可分。发达国家社会保障制度均以立法先行，各国社会保障制度内容也均表现为众多基础法律体系。社会保障制度是法律、法规的重要组成部分[2]。因此，世界上大多数国家都十分重视社会保障法制化建设，而作为世界第一人口大国、走中国特色社会主义道路的中国，社会保障的法制化建设显得尤为重要。

1 我国运动员的现状

随着我国改革开放的不断深入、人均收入的不断提高，体育活动已成为人们美好生活不可或缺的部分，体育事业的产业化逐渐成为体育发展的基本趋势[3]。近年来，国内体育从业人员明显增多，截至2017年底，我国直接体育从业人员超过500万，其中专业运动员34左右（其中在役运动员约4万左右，各类退役运动员约30万[4]）。新中国成立至今，我国的竞技体育实行的是举国体制，即政府主导的体育管理体制，相对封闭的运动员管理体制已运行了半个多世纪，中国运动员具有明显的群体特征：一是从事体育项目的平均年龄较小，在役运动员的平均年龄在16岁左右。二是多为封闭式、高强度的单一项目训练，与社会接触少，转业或退役后的生活、生存能力较弱。三是多数运动员家庭经济条件较差。由于竞技体育运动的残酷性以及“望子成龙”的普遍家庭教育观念，绝大多数家庭不愿意让子女从小就从事竞技体育运动。因此，从事专业竞技体育的运动员多为经济条件较差、有体育天赋者。四是运动员的训练周期较长，平均服役年限约为5-10年[5]，运动员文化程度相对较低（见表1），生活、工作技能较弱，退役时就业难度较大，加之长期高强度的竞技运动，普遍伤病严重等。运动员因为伤残不得不早早退役已成为运动员的“通病”。

表1 退役运动员受教育状况

2 现阶段我国运动员社会保障的基本模式

社会保障制度是人类社会进入工业化的产物，是人类社会制度文明化的根本标志之一。社会保障于19世纪末率先在德国建立，是二战后世界各国都相继普遍建立的最广泛的、影响最大的社会制度成果之一。目前，社会保障已经成为全体国民生活、工作的货币化保障体系的统称。社会保障国民全覆盖、覆盖面的全体化以及“三支柱的养老保障体系”为代表的社会保障模式成为普遍趋势[6]。纵观世界各国运动员社会保障模式，大体可以分为三类：第一类是将运动员直接纳入现行的社会保障体系中，与其他社会群体，如众多普通劳动者享受同等社会保障待遇，如德国、美国；第二类是针对运动员这类特殊群体，建立一种特殊群体社会保障体系，如前东欧国家；第三类是参照同类特殊群体，如军人建立类似的社会保障体系，如苏联。

目前，我国现行运动员社会保障体系大体可以归入第二类，即由运动员的国家职业保障制度向社会保障制度转移。我国现有运动员社会保障项目及特点表现在两个方面：一是运动员的工作安置。多年来，我国运动员工作安置采取计划安置和自主择业两类，其中，工作安置的标准主要以运动员以往取得的体育竞赛成绩为依据，通常只有较小比例的优秀运动员得到了较好的工作安置，如安置到事业单位，享受完全社会保险待遇，或免试进入大学深造等。1987年，国家体委、国家教委联合发布《关于著名优秀运动员上大学有关事宜的通知》，通知明确规定获得奥运会、世界杯、世界锦标赛单项前三名和集体项目前三名的主力队员以及世界纪录创造者，可免试上大学。1999年，国家体育总局印发《关于国家体育总局直属体育院校免试招收退役优秀运动员学习有关问题的通知》，通知规定获得奥运会项目全运会、全国锦标赛、全国冠军赛前三名，获得非奥运会项目全运会、全国锦标赛、全国冠军赛冠军等退役优秀运动员可免试进入国家体育总局直属的6所体育院校学习。优秀运动员与基层普通运动员的“马太效应”充分体现。对于占较大比例的基层运动员而言，由于成绩相对不高、知名度较低或其他原因则多选择自主择业，一些冷门项目的运动员（如举重、射击等）一般得不到计划安置，仅按政策获得一次性经济补偿，很难正常就业。基层普通运动员群体的社会保障权益多表现为以“低保”为主的社会救助型社会保障。二是运动员的社会保障项目主要以医疗保险为主（主要为伤残互助）。

目前，我国运动员医疗保险分为三个部分：一是国家体育总局委托中华全国体育基金会运作的“优秀运动员伤残互助保险”（只有现役优秀运动员才能享受）；二是体育比赛中的意外伤害保险，即商业保险；三是各省市专业运动队为运动员提供的工伤保险。

以社会救助为主的社会保障属于最低层次水平的社会保障，与目前我国中等收入背景下的相对适中的社会保障水平相差较大[7]，当前运动员社会保障制度存在以下问题：一是社会保障覆盖面不全。完善的社会保障制度既要有齐全的项目，还要覆盖对象全体化，并且与我国以社会性、福利性、公平性、共济性为本质特征的社会保障体系相适应。二是运动员社会保障制度保障水平较低。我国大多数运动员的保障水平仅仅只能够维持最低生活保障。三是运动员社会保障资金筹集困难。我国法律对运动员的补助费和补偿费做了规定，但是作为运动员社会保障资金的主要来源，法律并没有明确涉及运动员所在事业单位（或公益性组织）的社会保障资金责任[8]。运动员个人普遍缺乏缴费能力，地方政府也没有充裕的财政资金进行社保资金补贴，最终造成运动员社会保障整体水平低的现状。我国退役运动员社会保障状况调查结果见表2。

表2 退役运动员社会保险状况调查[9]（n=733）

3 我国运动员社会保障法制化特点

3.1 运动员社会保障立法层次较低

现有相关运动员社会保障的法律法规，主要为国家体育总局、原劳动部以及其他部门规定的。2006年，由国家体育总局、财政部、劳动和社会保障部联合发布《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》，通知对运动员的住房公积金、基本医疗保险、失业保险等一些基本社会保障项目进行了明确规定。而公民社会保障权益不仅体现在覆盖范围的扩大，更多的是社会保障机理的满足，如社会保险关系能否顺利接续和转移。2009年国务院出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，2010年出台《社会保险法》，但并不包括职业运动员这一特殊群体，没有保障专业运动员这一群体的基本社会保险权益。由此可见，运动员的法律地位始终表现为基本法律中的“特殊群体”，运动员社会保障由所属行业的主管部门来保障。这与公民的社会保障权益的广泛性、基础性、长期性、综合性等需要基本法律来保证不一致。

表3 我国运动员相关社会保障法律

3.2 运动员法律地位模糊

目前，我国运动员法律地位模糊表现在三个方面：①从我国运动员的年龄构成来看，既包括未成年人也包括成年人，平均年龄约为16岁。②《中华人民共和国未成年人保护法》中所称的未成年人是指未满十八周岁的公民，可运动员群体既有未成年人又有成年人，这一特殊社会群体的基本法律定位自然处于矛盾、模糊的境地。③国务院出台的《禁止使用童工规定》第十三条规定：“文艺、体育单位招用不满16周岁的专业文艺工作者、运动员的办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院文化、体育行政部门制定”。可见，运动员为特殊工种，属于劳动者范畴；而在《未成年人保护法》《体育法》中，国家对优秀运动员在就业、升学方面给予优待，运动员则被定位为学生性质。公民的社会保险权益是公民最基本社会权益，是建立在其他基本法律基础上的。因此，运动员这一特殊的法律群体不能直接，也无法享受正常的社会保险待遇。

3.3 运动员所处单位定位模糊

事业单位分类改革，按社会功能将事业单位划分为三类：承担行政职能的，划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转为企业；对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化公益属性，其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，市场不能配置资源的，划分为公益一类，承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划分为公益二类。

目前，我国运动员所在单位多为事业单位，由于这些事业单位自身处于分类改革中，因此运动员的社会保障项目的缴费责任难以落实，主要原因在于社会保险针对的是相对稳定的群体，稳定性表现在两个方面：职工在地区之间的流动较少；二是职工的工作累计年限较长。而运动员均存在转业问题，属于职业流动性较强的群体。各级运动队经费由国家及省级财政拨款，所拨款项中包括运动员的社会保险费用，按照规定各运动队所需承担运动员社会保障费用的20%，个别经济强省达到22%及以上。但是，2009年国务院才出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。据调查了解，受各种因素影响，能持续缴纳社会保险费用，直到满足国家规定缴费年限的退役运动员不到3%。由此可见，大部分运动员的社会保障待遇没有真正落实。

4 运动员社会保障的法制建设——以美国为例

起源于西方发达国家的社会保障制度表现为包括运动员群体在内的健全、完整的社会保障法律体系。如法国的《体育运动法》、德国的《体育促进法》、日本2010年颁布的《体育立国战略》等作为运动员社会保障的法律基础，将运动员的基本社会保障项目以基本法律的形式确定下来，从而使运动员的权益得到基本保障。

4.1 美国退役运动员社会保障概况

尽管美国社会保障水平相对不高，但科学的社会保障法律基础保障了社会保障正常、合理的运转。如1935年《社会保障法案》、1971年《美国国内税收法》、1974年《雇员退休收入保障法案》等法律法规的颁布，使得美国社会保障完全建立在基础法律之上，保证了运动员社会保障运行的长久性、持续性等。在养老保障方面，美国篮球、橄榄球等职业联盟运动员实施职业年金制度，即401（k）计划：在合同期间，运动员每年需缴纳1000美元的费用，在其退役后每个月可得到1000-2000美元的养老保险。在健康保险方面，美国实行商业保险为主的医疗保险和意外伤害保险，所有参加训练和比赛的运动员一旦发生伤残事故，经审核符合体育保险合同赔付规定的，运动员可得到最高赔付额度为750万美元的伤残体育保险。而业余运动员或体育志愿者参加训练或比赛，也有相应的大额费用保险，可提供更高标准的赔付，该项保险的最高赔偿金额可达到1000万美元[10]。

4.2 国外退役运动员社会保障启示

4.2.1 运动员多为双重身份

运动员既是劳动者身份，也是运动员身份。运动员期间的社会保障，多为运动员成绩的奖励。如日本、韩国、美国等国家的运动员参加国际体育比赛的社会保障多为货币性的奖励，而退役后则为正常的各职业社会保障。

4.2.2 政府仅是社会保障的供款责任主体之一

无论是运动员还是其他群体，其社会保险项目的资金来源多为政府、企业、个人，由三者共同负担。而由于社会保障范围的不断扩大，资金的社会化（如社会捐赠）应该成为退役运动员等特殊群体社会保障资金的主要来源。

5 完善运动员社会保障法制化建设的基本思路

5.1 明晰运动员社会保障权益的法律地位

首先，运动员的社会保障涉及养老、医疗、工伤、失业、生育、基础教育、交通、住房等的多个公民基本权益，而其中的多个项目如养老、医疗等往往需要多层次、多支柱保障方式。可见，健全的运动员社会保障制度与政策涉及众多部门，仅体育等行政主管部门的规章制度是无法真正实现运动员的主要或核心权益的。因此，运动员的社会保障法制化建设需要以基础法律的不断完善为基础，如对《社会保险法》等进行细化、完善。其次，运动员社会保障的核心问题是保障项目资金的收支等问题，这一问题往往涉及政府主体所承担的社会保障责任（如税收优惠）以及社会保障中的社会责任，需要国家税法、公益事业捐赠法等的直接调控。最后，运动员社会保障的法制化建设也体现在界定运动员的法律地位上，如是否为劳动者，未成年人与成年人如何统一等，这在基础法律中需要清晰界定。

5.2 设置适合运动员的社会保险项目

运动员从事竞技体育运动的年龄一般不超过35岁，部分项目的退役年龄在25岁左右，因此应当结合运动员的实际情况，因地制宜地设置针对性较强的社会保险项目。针对运动员这一特殊群体，可以考虑设置强制性的长期护理保险项目，解决绝大部分运动员伤残伴随终身的基本保障需求。

5.3 转变社会保障理念

目前，社会保障的理念为事后补偿，即人身风险发生后的事后补偿，这种理念下社会保障的费用对于保障对象而言，费用过高且存在保障依赖心理。因此，事后补偿应向事前预防转变。以失业保险为例，失业保险制度最为核心的内容是对运动员进行就业培训、免费提供岗位信息，也就是说，失业保险金应该以提供岗位和就业培训为主，帮助退役运动员快速掌握一门技能，提升就业素质，提高就业能力和市场竞争力，增强就业适应能力，而不是每个月可以领取多少失业保险金[11]。运动员的医疗保险也应该以医疗医方为主，即针对运动员的医疗保险基金应该重点放在体检、预防，而不是疾病的治愈上。

5.4 加强宣传教育，提高自我保障意识

社会保障除了最低层次的低保项目表现出巨大的福利性、免费性外，绝大部分项目都实行的是政府、个人、企业共同负担的方式。运动员应该梳理其所享受的社会保障待遇是否与自己所缴的费用相适应。运动员退役后不仅仅是身份发生了转变，其思想观念、生活方式、行为习惯也都发生了较大的改变。因此，不仅需要加大政府宣传的力度，运动员也要提高自身保障意识。运动员不仅要积极履行社会保障的法定缴费义务，也要积极参与商业的人寿与健康保险，以达到保障自身基本权益的目的。