美国对华科技企业限制：措施、影响与应对建议

王雪佳 雷雨清 周全

摘 要：2017年中美经贸摩擦以来，美国陆续采取了301调查措施、投资安全审查措施、出口管制措施、经济制裁和特定领域制裁措施对我国科技企业发展进行限制，该措施短期内对部分科技行業关键原材料供应造成危机，长期使我国科技产业国际合作、人才交流受到不同程度阻滞。这些措施多以行政调查方式为主，以国内现有法律的现代化改革规则为依据。为防范这些措施的影响继续蔓延，我国政府和企业应做好多方面应对措施。

关键词：中美；贸易摩擦；科技

自2017年8月发起301调查以来，美国单方面对我国挑起经贸摩擦。表面看，美国采取的多是贸易投资限制措施，但实际上是以遏制我国高科技产业发展为根本目的。这些措施短期对个别高科技企业造成供应链紧张，长期可能使我国高科技产业在国际陷入孤立。这些措施可能产生的风险和未来趋势值得我国政府和企业高度警惕，本文对此进行研究并提出应对建议。

一、美国对我国科技企业限制措施分析

（一）发起301调查

1. 基本情况

301条款源自《1974年贸易法》第301条，规定美国调查机关有权对损害美国的贸易行为进行调查并采取措施。2017年8月18日，美国宣布正式对中国发起301调查并于2018年3月22日公布了调查报告，指控我国存在四方面行为：（1）政府采取了不透明和歧视性的行政审批程序、投资要求、外资股权限制等政策迫使美国企业向中国企业转移技术和知识产权；（2）《技术进出口管理条例》、《中外合资经营企业法实施条例》等法规对让与人的赔偿责任以及改进技术的归属进行规定，强加了对许可和技术合同的非市场条件；（3）中国政府支持中国企业在美国进行投资并购，获取美国先进技术；（4）中国政府主导侵入网络系统窃取美国企业商业秘密或商业信息，为中国企业提供竞争优势。1301调查报告认为以上行为对美国贸易造成严重损害，决定采取关税惩罚措施。在其后的两年时间里，中美双方在打打谈谈中先后经历了美国对我国施加340亿、160亿、2000亿、3000亿美元征税措施和我国对美国施加340亿、160亿、600亿等反制措施。双方已于2020年1月15日达成第一阶段经贸协议。

301调查本来是美国一项过时的贸易法律工具，而且有以单边方式摧毁WTO多边规则基础的危险。20世纪后半叶，欧盟、日本深受其扰，在美国国内也一直受到相关领域学者公开反对。美国曾在欧盟诉美国301贸易法案件（DS152）以《行政行动声明》确认过，今后在实施301调查时将遵守WTO争端解决机制的规定，2实际上WTO成立后特别是21世纪以来，美国已经很少使用301调查工具。但此次美国再次使用301调查工具，主要还是由于这一工具对贸易伙伴兼具谈判的灵活性和惩罚的威慑力，简言之，十分好用。总统除了具有广泛的自由裁量权可以采取行政惩罚措施，还可以绕过国会与贸易伙伴签署双边协议。在“以打促谈、边打边谈”的过程中，美国既对我国机械制造、航空航天、石油化工、生物医药、半导体等产业发展依赖的原材料零部件施加高额关税，还迫使我国在WTO多边场合之外，与美国就诸多没有在301调查范围内的问题，如金融、农产品、汇率、执行机制等与美国进行谈判并最终达成协议。

此次301调查表面上以美国对我国巨额贸易逆差为由因挑起，但调查内容却始终围绕中美双方竞争中的核心技术和知识产权问题，对我国产业发展和供应链进行打击。3301调查报告充满了对以《中国制造2025》为代表的产业规划将会对美国制造业产生的威胁和担忧，大量调查内容指责我国在集成电路、软件、IT服务、生物技术、人工智能等工信领域的“走出去”和国际合作支持政策，实质上是对我国经济发展模式和制度的反对和制衡。4我国实施的以国内企业为导向的产业政策与外企要求公平竞争之间的矛盾才是中美贸易摩擦的核心问题，这一矛盾在科技领域表现更为突出。5因此，我国科技企业在贸易摩擦中所面临的风险更高，这些风险并不会随着两国达成阶段协议而有所降低。

2. 对我国科技企业的影响

短期看，301关税措施对所有产业部门都会造成影响，高科技产业受到冲击尤为严重，尤其是以机器人为代表的机械制造和新能源汽车以及高铁装备为代表的交通运输业，部分电子产业可能逐渐转移至成本更低的南亚、东南亚。6长期看，美国依据301调查结果还会采取非传统贸易限制措施，例如限制科技人才交流与流动、加大对科技企业所谓商业秘密盗窃的执法，严格投资安全审查制度、限制我国海外高科技投资，联合日本、欧盟等盟友国家和地区一道对我国补贴政策等产业发展政策进行持续打压和指责，以区域规则重塑国际经贸格局，在双边关系中通过中美经贸谈判严格要求落实执行机制，对我国贸易政策、法律和行动进行持续的跟踪、评估和施压，并不排除采取进一步惩罚行动的可能。美国对我国长期紧张关系仍将在很长一段时间持续，对我国科技产业利用全球资源发展将构成长期威胁。

（二）实施出口管制

1. 基本情况

美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security，简称“BIS”）负责美国出口管制具体执法工作，并通过制订拒绝人员清单、未经验证清单和实体清单（三大清单）对两用物项实施管理，其中以实体清单最为严格。BIS对向被列入实体清单的实体的出口、再出口和转让规定了许可证要求，并在审查许可证申请时通常适用“推定拒绝”，即除非申请人提供足以推翻该推定的证据，否则BIS拒绝签发出口许可证。因此，一旦被列入实体清单，该实体将很难再合法获得美国出口管制物项，将遭到美方直接和间接的技术封锁以及国际供应链隔离。

美国出口管制的依据是《出口管制条例》（Export Administration Regulations，简称“EAR”）和2018年通过的《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，简称“ECRA”），目前正在推动针对新兴技术和基础技术的出口管制新规。虽然ECRA和EAR都未对新兴技术和基础技术进行定义，但美国商务部已经明确将对14个领域（见表1）加强技术出口管制，这为新兴和基础技术立法提供了参考。除强化立法之外，美国还持续扩大出口管制的范围。最近的动作是，2020年1月将“用于自动分析地理空间图像的软件”列入管制范围，这意味着智能化传感器、无人机、卫星和其他自动化设备的目标识别软件（无论民用或军用）都将纳入管制范围，也标志着美国管制政策从“产品”管制向“技术”管制转变。

2. 对我国科技企业的影响

自发起301调查以来，美国对我国企业采取出口管制措施的频率也显著增加。据统计，2018和2019年，BIS共实施了约350次实体清单管制措施（包括对同一实体发起两次管制通知），涉及71个国家和地区约330家实体。其中，中国大陆地区实体有110家，约占33%，仅2019年就有96家大陆地区实体被列入清单，占2019年全年总量的43%。截至目前，中国共243家实体（不算企业海外子公司）被列入实体清单，其中科技企业数量占85%以上。目前，美国出口管制实体清单中，中国实体数量仅次于俄罗斯（318家），位居第2位。具体来看，中国实体国际业务所受影响包括：（1）难以进口美国管控的商品、技术和软件；（2）难以从第三国进口原产自美国且受管控的商品、技术或软件；（3）第三国产品如含有美国管制物項的价值占比超过25%，或产品是利用美国原产技术或软件直接生产，或者是由利用美国原产技术或软件建设的工厂生产，均难以进口。这意味着，我国未列入实体清单的企业如符合此项，也不能向清单实体出售产品和技术。据笔者调研了解，我国被列入实体清单的企业和机构往往事先未被告知，没有做好充分的物质和思想准备，企业正常的运营因遭受突然外部冲击而陷入困境。

美国近两年出口管制立法改革背后均有中国因素，同时，美国还有专门针对我国强化出口管制的意图。2019年，有参议员提出《中国技术转移限制法案》（China Technology Transfer Control Act，简称“CTTCA”），将“中国制造2025”中的所有核心技术均列入出口管制清单。尽管目前CTTCA能否被国会通过还不确定，但可以看出，ECRA的出台并没有完全解决美国对中国的担忧。此外，更需警惕的是，美国出口管制措施已经产生负外部性。在作者2018年底对日本有关机构开展调研时，日方就明确表示对与中国开展技术合作有顾虑，计划当中的合作被迫暂停。以半导体行业为例，美国掌握着领先的设计研发技术以及核心软件的知识产权，日本与德国在材料及制造设备方面具有领先优势，一旦联动实施出口管制措施，将对我国产业发展造成极为不利的局面。美国一系列的单边动作，或将开启全球最严出口管制时代。

（三）加强投资安全审查

1. 基本情况

近两年，美国以国家安全为由频繁推动外商投资审查改革，先后出台《外国投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modern Act，以下简称“FIRRMA”）及一系列配套政策新规，从严管控外国对美国领先科技产业及敏感基础设施的投资活动。一个主要内容是扩大美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the US，以下简称“CFIUS”）的审查权限。改革前的CFIUS只对敏感领域控股性投资进行干预，而改革后CFIUS对少数股权投资也拥有管辖权。FIRRMA明确划定了27个重点关注领域（见表2），凡与之相关的投资，无论是生产、设计、测试、制造、装配还是研发，都必须向CFIUS申报。2019年配套新规又进一步规定，与电信、通讯、电力、能源等关键基础设施，以及与美国公民重要个人信息有关的收购业务，也将纳入强制审查范围。此外，敏感领域投资若涉及外国政府直接或间接利益时，也必须向CFIUS申报。

另一个主要内容是建立黑白名单制度。凡以收购美国先进技术为战略目标的国家，都将被列为“特别关注国”（黑名单），同时美国又提出“审查豁免国”清单（白名单）。CFIUS将利用白名单制度对来自盟友的投资快速放行，用更多的精力和资源以及更严苛的标准审查来自包括中国在内的特别关注国的投资。

此外，FIRRMA鼓推外商投资安全审查跨境合作，实现全球监控，推动CFIUS与盟友国家建立信息互通机制。有关条款规定，美国应推进并协助盟友国家建立类似CFIUS的审查机构，并加强出口管制合作，防止特定国家的产业政策掠夺海外技术。在此背景下，欧盟和日本已经修改了有关立法，增加限制投资的行业，加强对外商投资的审查和管控。

2. 对我国科技企业的影响

主要是我国对美国投资受到额外监控，对美科技投资难度陡增，我国科技企业将面对日益增大的不确定性。FIRRMA专门规定，截至2026年，美国商务部每两年向国会和CFIUS提交中国在美投资情况报告，涵盖中国企业在美投资总量、产业分布、投资方式、投资人背景以及是否有产业政策支持等内容。根据有关数据，2013-2017年，涉及我国企业案件数量连续五年居首位，共188件，占审查总数的23.6%（见表3），其次分别为加拿大（93件，11.7%）、日本（74件，9.3%）和英国（72件，9.1%）。受此影响，中国对美投资明显减少，2016年至2019年上半年，中国对美电子领域投资从21.2亿美元骤降至4000万美元，信息与通信技术领域投资从16.5亿美元骤降至1000万美元，商业金融服务领域投资从9.6亿美元降至4000万美元，而在机械设备领域投资从1亿美元降至不到1000万美元。2019年上半年，我国对美投资获批较多集中在消费品产业、服务业及房地产领域，而在电子科技、生物医药、通信信息、基础材料等较为敏感的产业，我国企业投资则难以获批。1美国中国总商会《2019在美中资企业年度商业调查报告》指出，84%的受访企业认为美国政策不确定性增加成为中资企业减少在美投资的主要原因。

（四）实施经济制裁

1. 基本情况

美国是当前国际上经济制裁的主要发起方，既有执行联合国安理会决议的多边制裁，也有美国自己实施的以长臂管辖或本国法律域外适用的单边制裁。美国经济制裁级别主要有：一级制裁直接禁止或限制美国人与被制裁对象交易；次级制裁针对非美国人，间接限制具有美国因素的第三国实体与被制裁对象交易。从制裁程度来看，又分为以下三种（都有可能涉及一级制裁或次级制裁）。

当前形势下，对于非美国人，尤其应关注次级定向制裁。经济制裁措施的黑名单是美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，简称“OFAC”）管理的特别指定国民清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称“SDN清单”）。被列入SDN清单的实体将面临切断美国金融服务的巨大风险，包括冻结账户和财产、限制贷款、禁止银行交易、禁止外汇交易、对高管采取相同的制裁措施等。

2. 对我国科技企业的影响

目前，涉及我国企业的经济制裁还处于程度较低的定向制裁阶段，主要表现为将我国企业及个人列入SDN清单中。从制裁范围上来看，以一级制裁为主，主要限制美国人与特定中国实体交易，尚未涉及第三国交易。截至2019年底，SDN清单里共有中国实体167个，包括93个企业或机构和74个自然人。

美国对特定国家和特定行业、特别是具有次级效力的经济制裁，无疑阻碍了我国企业与受制裁国家和行业开展正常的交流合作，提高了我国企业的合规成本和风险。一旦美国掌握了我国企业与美国制裁对象开展科技和经贸合作的证据，美国将行使域外管辖权，我国企业也将面临来自美国的各种制裁和管制措施。

（五）对我国通信设备行业实施定向打击

1. 基本情况

近年来，美国始终没停止对我国优势通信设备行业的打压。早在2012年，美国发布《关于中国电信设备公司华为和中兴对美国国家安全构成威胁的调查报告》，指责两家公司的设备可能被用来针对美国实施间谍活动，并称中国政府很可能通过两家企业在美业务威胁美国国家安全，随后美国对华为、中兴等我国通信企业频繁采取措施。2017年1月，美国总统科技顾问委员会发布《如何确保美国在半导体行业的长期领导地位》的报告1，提出针对中国半导体的行动计划。该报告称，中国半导体产业是美国强劲的竞争对手及国家安全隐患，为维持美国半导体行业的领导地位，美国应阻挠中国产业创新政策、改善美国半导体生产商业环境、加速变革性的半导体创新。该报告同时提出应加强实施正式及非正式的贸易和投资规定，与同盟联手加强全球出口管制和投资安全审查。特朗普政府随后采取一系列高压政策扼制中国半导体产业。

2019年美国先后发布《确保信息通信技术与服务供应链安全》行政令（简称“行政令”）及执行规则草案（简称“草案”），全面禁止购买使用危及国家安全的外国信息技术服务，并密切监控与信息通信技术服务有关的交易活动。根据行政令及草案相关内容，美国商务部应评估任何涉及外国国家利益且与美国信息通信技术或服务有关的交易活动，并对潜在危害国家安全的交易采取限制措施。随后，美国联邦通信委员会（FCC）将华为和中兴初步列为构成国家安全威胁的企业，禁止美国电信运营商采购华为和中兴的服务和设备。

美国最近的动作是，2020年3月12日《安全可信通信网络法》生效，该法授权FCC决定并公布对美国国家安全构成威胁的通信设备或服务清单，禁止美国电信运营商将联邦补贴用于购买这些设备或服务，并为运营商移除、更换和替代这些设备或服务提供资金补偿。我国通信设备企业将进一步面临被排除在美国通信网络之外的风险。

2. 对我国科技企业的影响

从实体来看，最直接的影响是我国具有国际优势和领先地位的通信设备企业因美国打压遭受巨大损失，中兴公司被迫接受巨额罚款和美方管理层渗透，华为公司还在与美国艰难博弈中。美国不仅通过行政命令切割中美信息通信产业供应链，而且频频对欧盟施压，阻止欧盟5G建设采用中国设备，还试图联合澳大利亚、英国、加拿大等盟友国家，限制华为等中国企业业务扩张。虽然国际社会尚未对以华为代表的中国通信技术企业形成与美国完全一致的立场，华为也一再声明拥有足够多的应对手段储备，但是不能否认美国带头打压对我国相关行业和企业的国际化布局以及5G标准制订造成了前所未有的困难。

从程序上来看需注意的是，美行政令和草案都是以缩短公众评论期限等方式迅速发布。这一快速立法模式导致很多利益相关方难以及时反馈意见，错失了发声机会。除通信行业外，我国还应警惕美国对我发展势头较好、且对美依赖度较高的产业领域采取类似突然立法，以避免应对不及导致多行业被动发展的不利局面。

二、我國应对建议

（一）政府层面

1. 抓住技术与人才两个基础

进一步推动我国技术自主自强，从根本上改变我国科技实力进而改变在国际分工中的地位。政府应以“从0到1”为导向，加大资金投入力度，引导核心技术产业加强基础研究和应用研究的前瞻部署，在核心技术研发攻坚克难阶段，始终发挥企业作为创新研发的主体作用和产学研联盟的载体作用，形成推动关键核心技术突破的强大合力，1并以市场为目标和导向，加快技术成果转化为现实生产力。要以科学家和企业家为创新主体，主导技术发展方向和路径选择。加大对重点领域人才队伍建设的支持力度，以高层次创新、高素质技能、高水平经营管理为导向发展人才队伍。进一步创造良好的就业创业环境和渠道以及科研创新空间，广泛吸引海外留学生回国创业就业，并建立长效的海外人才引进机制。尽快完善技术移民制度及保障机制，例如社会福利保障、子女及配偶求学或工作机会等，以吸引更多国际人才来华就业。2

2. 推动对外与对内两个合作

进一步完善吸引外资政策，落实国民待遇，引导外资在华设立创新中心、研发中心，鼓励中外融合发展，推动成果转化共享。3引导国内产业积极开展国际合作，例如，推动中日韩区域协同发展，通过日韩产业链上游技术领先优势，带动我国产业链整体升级。加快与德国、以色列等技术发达国家建立合作机制，推动全球联合研发、研发服务外包等合作模式，建设以我为主导的全球研发网络。4与此同时，引导企业积极扩大对内合作，加强国内企业协同发展，推动单个企业技术突破向产业集群式发展转变，具体应鼓励技术领先的大型企业带动其他同领域中小企业或产业链上下游企业联合开展研发和技术攻关，彼此实现优势互补，促进核心产业上下游技术突破与产业链的整体提升。

3. 做好反制两手准备

针对美国一意孤行和嚣张行径，我国政府必须采取同等效力的反制措施。但与美国名目繁多的法律授权的调查和各种管理清单相比，我国反制的工具略显欠缺。例如，我国出口管制工作依靠6部行政法规，立法相对分散，出口管制工作的统筹协调机制不够完善，管制物项的范围以及管制措施与其他国家不完全对等、平衡，已经不适应时代的发展和形势的变化，这正是我国加紧出台一部统一的《出口管制法》的重要意义之所在。再如，稳步推出“不可靠实体清单”也是应有之义，但考虑到清单出台后对在华外企杀伤力较大，应稳步做好基础性工作，增强程序的确定性和透明度以及可操作性。

（二）企业层面

我国科技企业在坚持苦练内功、加大科研力度的战略同时，在战术上应注意以下几个方面：

1. 强化合规意识，完善合规体系和能力建设

美国对我国科技企业的关注度不断提高，采取的限制措施种类多样，这对企业合规意识和合规体系建设提出更高要求，对此不能存有侥幸心理。在对美开展投资业务时，要做好风险防控工作，充分评估美国投资安全审查所带来的不确定因素，聘请专业团队做好风险应对工作，时刻与美方审查机构保持交流，积极配合审查，主动剥离敏感资产或签订缓解协议等，切勿规避审查或瞒报、错报交易实情，以免遭受不必要的处罚。在开展国际贸易业务时，应充分调查交易对方所在国或其业务关联方是否有被美国制裁的情形，充分做好合规尽调与风险评估，适时放弃相关交易，避免遭受美国制裁。同时，在内控方面，企业应制定成文有效的合规制度并严格执行，在企业日常的风险管理流程中纳入美国风险因素，从识别、评估、监测、应对等方面对美国可能发起的管制、制裁风险进行全面管理，将合规纳入到企业运行的各个环节之中。

2. 适时开展游说，争取美国各界和国际社会理解支持

应认识到我国科技产业和企业已经深度融入国际价值链，我国科技产品和服务依托成熟的技术和具有竞争力的价格在很多国家享有较高美誉度，已经成为当地不可或缺的市场参与者；应认识到美国政治与文化具有多元主义特征，各州政府出于外资对当地税收与就业带来贡献的考虑，普遍对外国投资、特别是来自中国的投资表示欢迎；应认识到美国与其盟友并非铁板一块，尽管遏制中国崛起的意图一致，但是出于各国利益的具体考虑，在不同场景下往往与美国步调不一致。因此，我国科技企业应在美国和国际社会以能够被接受的方式开展游说，讲好企业故事，并积极融入当地，强化负责任的中国科技企业形象，帮助降低对中国的误解与疑虑，争取更多理解与支持。

3. 运用法律武器，积极维护合法权益

美国相关立法多配有评论及听证程序，这是企业充分表达诉求、参与规则制定、争取有利条件的事前维权机会。但目前我国企业参与度不高，甚至毫不知悉。我国对美国立法的评论意见往往来自组织机构且数量有限，与欧盟、日本和美国本土大量企业提交意见形成强烈反差。当前以及可以预见今后相当长一个时期，美国针对科技领域的立法将有增无减，考虑到技术性和专业性，我国科技企业更应主动发声，积极参与相关立法评论与公开听证程序，提出有利于我国企业的评论意见，避免日后陷入被动。此外，面对美国无理指控，我国科技企业事后也应敢于以诉讼的方式维护合法权益。例如，华为公司2019年先后对美国政府、电信运营商、FCC提起诉讼，虽然结果难以预料，但是敢于起诉已经是一种正义的姿态，不至于令美国今后无所顾忌。

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US restrictions on technology companies in China： measures， impacts， and suggestions

WANG Xue-jia LEI Yu-qing ZHOU Quan

Abstract：Since the Sino-U.S. Trade frictions in 2017， the United States has successively adopted 301 investigation measures， investment security review measures， export control measures， economic sanctions， and sanctions in specific sectors. The development of Chinas science and technology enterprises is restricted. These measures have caused a shortterm crisis on the supply of key raw materials in some science and technology industries， which also have a long-term negative impact on the international cooperation and talent exchange of Chinas science and technology industry to varying degrees. Most of these measures are based on administrative investigations and are based on the modernization reform rules of domestic laws. In order to prevent the impact of these measures from continuing to spread， our government and enterprises should do a number of measures at the same time. For this purpose， this article analyzes the content， impact， and suggestions for countermeasures.

Key Words：China； US； trade frictions； science and technology

〔执行编辑：周冬〕