公共财政扶持民办院校的问题研究

陈晓玲

[摘 要]通过分析当前公共财政扶持民办院校的现状得知：在缺乏财政扶持的情况下，广东省民办院校面临着生源不足、教师科研能力不足等问题。而问题产生的原因在于中央与地方对教育的投入不足、民办院校和公办院校的专项资金支持有着较大差异。本文通过数据分析验证上述结论，认为政府应在坚持教育公益性原则的基础上，完善公共财政扶持民办院校的相关法律及条文，设立教师专项科研资金，保证民办院校学生和公办院校学生平等获得奖、补助金，促进教育公平。

[关键词]民办院校; 公共财政; 财政扶持; 教育公平

[中图分类号]G451 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2020）05-0029-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.05.006

财政扶持能够促进教育事业的发展，民办教育是教育事业的重要组成部分，民办教育也应得到财政的扶持。国家重视民办教育的发展，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提出“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。目前，国内公共财政对民办教育的扶持包括对举办者的税收优惠、对学生奖补助等政策。公共财政扶持民办院校的理论主要有教育的准公共产品属性、外部性理论和高等教育成本分担理论。首先，以准公共产品属性角度论述的代表性观点。周蔺认为，教育的产品属性都具有公共产品性或准公共产品性，并不因其公办或民办的教育性质而发生变化，基于公平原则，政府也应该对民办院校进行财政扶持[1]。贾东荣提出非义务教育的准公共产品属性可能存在着市场失灵性，会加剧教育的不公平，其认为对民办院校进行补助的目的在于消除市场的失灵性，具体可以采取给予民办高校税收优惠及资助受教育者等方式[2]。其次，从外部性理论进行分析的主要观点。教育服务具有正的外部效应，一个人接受了教育，除了本人受益之外，其家庭及代际间均可受益，整个社会也会受益[3]。民办教育属于教育事业的一部分，同样产生极强的外部性效应。闫凤桥指出，民办高等教育不仅能使受教育者获得收益，而且其对整个社会也是有益的，具有较强的溢出效应，如果政府不扶持民办高等教育，则会出现举办者办学动力不足的现象，从而造成高等教育的供给不足[4]。方芳认为高等教育具有正外部性，即个人接受教育，其家庭和社会都会受益，因此教育成本应该由财政和受教育者共同承担。从我国中央和地方的财政收入和支出的数额分析得出，我国中央和地方的财政收入和支出的数额不断提高，其能够为扶持民办教育提供充足的财力保障[5]。再次，部分学者以高等教育成本分担理论来论证公共财政扶持民办高等教育的必要性。高等教育成本分担理论最早是由美国著名教育经济学家约翰斯通于1986 年提出的。该理论认为，无论在什么社会、体制和国家中，高等教育的办学成本都必须由政府、家长、学生、社会和高等院校来分担[6]。对于国内的情况，邱小健根据高等教育成本理论指出，我国政府应该扶持民办院校。但事实上，政府没有尽到分担民办院校成本的责任[7]。笔者认为：从利益获得的原则出发，民办院校与公办院校培养出来的学生都服務于社会，所以公共财政应该扶持民办院校;从能力支付原则出发，考虑中国财政的充足性，国内公共财政有能力扶持民办院校的发展。

公共财政对民办院校扶持的必要性在理论上已经得到了很好的论证，但是缺少利用客观数据对其现状、问题及原因进行分析的研究。本研究以广东省为例，从全国公共财政扶持民办院校的现状出发，对公共财政资助扶持民办院校的问题及原因进行分析，以期为政府决策提供参考。

一、公共财政扶持民办院校建设的现状

（一）公共财政扶持民办院校的法律现状

我国颁布有关规范和管理社会力量的文件可以追溯到1997年。《社会力量办学条例》是我国民办教育领域的第一部专门的行政法规，它第一次以法律的形式确定了民办教育的基本原则、管理体制等，但其没有关于公共财政对民办院校扶持的法律条文。

2002年12月28日，我国通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，该法律详细地提出了对民办院校扶持和奖励的具体措施。例如，各级政府可以设立民办教育专项发展资金，奖励和表彰有突出贡献的集体，并通过出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。随着民办教育的发展，国家也开始重视民办院校的建设。2017年11月1日，政协十二届全国委员会第五次会议在关于落实《民办教育促进法》第2535号（教育类237号）、切实推进高水平民办大学建设的提案中，制定了引导民办教育的政策。具体包括：落实同等资助政策和优惠等激励政策;明确民办学校学生与公办学校学生享受同等助学贷款、奖助学金等资助政策;非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策[8]。我国法律对民办教育起到规范作用，促进了民办教育的发展。随着民办教育的快速发展，相关法律法规也在不断完善，但是没有关于财政资助民办院校的法律法规。

（二）公共财政扶持民办院校的现状

从国家层面来看，公共财政扶持民办院校发展的现象在近几年出现增长，但民办院校学费收入比重超过了公共财政的投入比例。民办院校出现 “以学养学”的情况，即收取高额学费，加重了受教育者的成本。

表1是2014—2016年全国民办教育经费来源的情况。国家财政性教育经费的投入不断增加，2016年达到了118亿元，但其占比仅有11.52%。民办高等教育举办者投入经费的比例处于比较低的水平，2016年占比为4.59%。民办教育主要依靠收取高昂的学费来维持学校的运营，而部分学生无法承担高昂的学费。在高等教育的财政支出方面，2015年OECD国家的36个成员国平均的公共财政支出比例为66%，私人支出比例为31%，3%来自国际支出。我国与OECD国家公共财政支出的平均水平有很大差距。在金砖五国中，俄罗斯高等教育经费的国家公共财政支出比例高达64%，私人支出仅为35%，而中国高等教育的学费收入是俄罗斯的两倍之多。

二、民办院校缺乏公共财政扶持的相关问题

（一）公共财政扶持民办院校的法律有待完善

广东省财政厅和教育厅印发关于《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》的通知，要加大对民办学校财政扶持的力度，县级以上政府必须设立专项资金，加大对义务教育民办学校、普惠性民办幼儿园的扶持力度[9]。但是，广东省对民办院校的扶持没有明确规定金额，也没有涵盖所有的民办院校，更没有支持民办院校办学的生均拨款。广东省对于民办教育的扶持目前仅停留在制定政策的层面，还不足以促进民办院校的发展。

（二）高额学费制约民办院校的生源

《民办教育促进法》明确规定，“民办教育事业属于公益性事业”。王善迈认为非义务教育属于准公共产品。第一，其在消费上具有排他性;第二，其具有外部或社会效益。准公共产品应由政府提供，具体的提供方式：一是由政府举办并通过财政拨款提供费用;二是由私人或民间举办，政府资助;三是向受教育者收取一定的學费[10]。实际上民办院校应该得到国家财政政策的支持，如果由学生和其家庭承担教育成本，高额的学费可能将学生挡在“校门外”，从而加剧教育的不公平性。

表2是2015—2018年广东省民办专科院校的学费及其增长率的变化。2018年广东省所有民办专科院校的学费都超过了1万元。其中，2018年广东理工学院的学费为1.58万元，相较于2015年涨幅为36.21%;从2015年到2018年，除了广东文理职业学院、广州松田职业学院、广州华夏职业职院和广州华商职业学院的学费没有上涨以外，其余民办专科院校的学费均有上涨趋势，这加重了学生的负担。

表3是2016—2018年民办本科院校学费情况及其增长率。对比发现，民办本科院校比民办专科院校的学费要高。私立华联和广东培正学院的学费最低，分别为14 500元和18 500元，其他民办本科学院的学费基本在2万元以上，且涨幅较大。涨幅最高的是广州大学华软软件学院，其涨幅为80%。从分布的情况看，学费较高的民办本科院校聚集在广州，且学费涨幅较大的院校也大都分布在广州。

（三）民办院校办学过度“市场化”

民办院校根据市场需求办学，通常选择办学成本低、回报高的办学专业，如国际班。高等教育不属于义务教育，其具有准产品属性，因此有较强的外部效益。单纯的市场供给无法化解其外部效益，容易造成市场调控失灵，以及市场供给不均衡。根据“理性经济人”的假定，作为市场供给主体的个体或私人企业往往选择那些投入少、营利空间大的地区和行业，这容易导致区域供给和行业供给不均衡。在投入上，民办院校受限于个体或私人企业的筹资能力和投资意愿。同时，以消费者缴费弥补成本为前提的市场供给将会限制最低收入者的消费，甚至排除部分低收入者消费，从而导致或扩大社会不公平[11]。市场化办学把没有能力交学费的学生排斥在校门外，违背了教育的公益性。因此，办学过度“市场化”不利于民办院校的发展。

教育部公布了出国留学人员的情况。2018年度我国出国留学人数为66.21万，比2017年增加了5.37万人，增长了8.83%。其中，国家公派留学生3.02万人，单位公派留学生3.56万人;自费留学生59.63万人，比例高达90.06%[12]。根据全球化智库发布的《2018中国海归就业创业调查报告》显示，我国有38%的出国留学人员攻读学士学位，56%的出国留学人员攻读硕士学位。与2017年相比，2018年我国高中阶段学生出国留学的比例提高了9个百分点，留学低龄化趋势明显。伴随着留学热潮，许多民办院校不断开设国际班，与公办院校办学相比，其学费更高（如表4）。

民办院校国际班学费昂贵，而其办学的硬件与软件设施简易，办学成本低，特别是文科类专业，很多院校存在着办学过度“市场化”的问题。广东省民办院校国际班的学费（学费由中方院校收取）在2.4万元以上。其中，广东外语外贸大学南国商学院的学费是11万元。而公办院校方面，除华南农业大学的学费是6万元以外，其他省内院校的学费基本在5千元左右。与公办院校相比，民办院校国际班除了向学生收取本校学费外，还收取相关国外院校的费用。高额学费带来的盈利使民办院校争相办学，其违背了教育的公益性原则。

（四）民办院校学生不享有与公办院校学生同等的奖、助学金

为弥补受教育者的成本负担，国家有完整的奖、补助体系。奖、助学金是国家、学校和社会对学生个人求学成本的一种补偿。2004年，吴淑娇对湖南、江西和广东3省的7所公办和民办院校进行问卷调查，发现公办院校学生与民办院校学生获得奖、助学金的机会分别为56.6%和11.0%，公办高校学生与民办高校学生获得奖助学金的比例分别为7.79%和1.17%[13]。在奖学金评选方面，存在着民办院校学生不能与公办院校学生平等地获得奖、助学金的问题。以广东省为例，2014年广东省公办院校有在校生1 011 907人，占比65.68%，而民办院校在校学生有528 788人。首先，在奖学金方面，2014年广东省省属公办院校国家奖学金的名额为1 646个，占比83.43%，民办院校仅有327个名额，占比16.57%;其次，在助学金方面，公办院校的国家助学金名额有156 264个，占比76.42%，而民办院校仅有国家助学金名额48 209个，占比也仅有23.58%。因此，地方政府对公办院校学生的扶持和其对民办院校学生的扶持存在较大差异，民办院校学生的奖助名额与奖助金额远少于公办院校的学生，这就造成了教育过程的不公平。譬如，浙江《绍兴市民办教育补助办法》（2010绍政办发99号）规定“民办高校按在校学生数实行公用经费补助，标准为本科生每生600元/年，新增学生按800元补助;专科、高职院校每生300元/年，新增学生按400元补助”[14]。相比浙江省，广东省财政厅、教育厅联合印发《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》，明确对城乡义务教育学校（含民办学校）给予公用经费补助，全省城乡小学每生每年1 150元、初中每生每年1 950元。该通知的补助范围是义务教育学生，没有关于民办高等院校学生的财政补助的规定[15]。

三、公共财政扶持民办院校的问题分析

民办院校高昂的学费制约了生源，其原因是中央教育投入不足和地方教育投入不足，特别是在专项资金扶持中，公办院校与民办院校的财政扶持也有较大的差异。

（一）中央教育经费投入不足

近年来，中国经济快速发展，2017年GDP总量82亿元，位居世界第二位。中国的教育支出与国民生产总值的比例偏低。2012年，我国教育支出与国民生产总值比虽然达到了4.28%，但与国外相比仍显不足。

虽然中国的经济和教育支出处于东南亚和东亚国家的首位，但就教育支出与GDP的比例而言，中国为4.26%，低于韩国、马来西亚和越南等国家，同时也低于世界4.88%的平均水平（见表5）。

中国GDP总量在金砖五国中位列第一。但是，中国的教育支出与GDP的比例和其他四个国家存在較大差异。同是发展中国家，中国教育支出占GDP的比重低于巴西和南非（如表6）。巴西是世界上唯一将教育经费写入宪法的国家，巴西政府积极对高校教育资金进行划拨与调度，不断完善高等教育的基础设施。宪法规定每年联邦政府提供的公共教育经费占财政收入的18%，相当于国民生产总值的5%，并设立教师发展基金，确立教育资金的调度[16]。我国可以借鉴巴西对民办院校扶持的经验，加大对民办院校财政的投入。

（二）地方政府教育经费投入不足

民办院校归属于各地方教育部门管理，地方财政教育经费投入不足导致其发展举步维艰。以广东省为例，从2006年开始广东省的教育经费不断提高，但与江苏省相比，广东省的国家财政性经费投入偏低。从图1可知，2017年江苏省的GDP总量比广东省的GDP总量低4 000亿元。虽然江苏省的GDP总量落后于广东省，但是江苏省的国家财政性教育经费支出远高于广东省。同时，江苏省民办学校的办学经费支出远低于广东省。

（三）省级财政对民办院校不够重视

我国政府对公办高校的财政资助主要采用“综合定额+专项资助”的拨款模式;对民办院校主要采用专项资助，没有综合定额资助。我国政府对公办院校和对民办院校的财政资助差异较为明显。美国学者斯特丽·詹姆斯研究表明，政府给民办院校提供的资助越多，教育就越发达。当前，广东省的高等教育院校有154所。其中，民办院校有50所，占总数量的1/3，但是其发展远不如公办院校。

2018年高等教育“创新强校工程”专项资金的分配情况如图2所示。从数量上看，民办院校与公办院校的数量差异不大，但是其获得专项资金的数量与公办院校有着明显的差异。目前，广东省虽然在政策上支持民办院校的发展，但是对民办院校的专项资金覆盖不足，依旧存在着财政上的缺位;2018年广东省民办院校获得的专项资金仅有7 200万元，导致其民办院校整体的办学质量下降。

四、对策建议

民办院校和公办院校的办学宗旨都是为了培养人才。教育事业的公益性决定了政府应该对民办院校进行扶持，否则民办院校将逐渐市场化，其逐利性违背教育的公益性质。因此，对民办院校进行资助将有利于民办院校的良性发展。

（一）完善对民办院校的财政支持政策

我国多次通过立法确立了民办教育的重要地位。但是，我国没有财政支持民办院校的立法。因此，我国应加快对支持民办院校的财政立法，对民办院校的财政支持应有具体的额度，建立资金公开制度，防止资金的挪用，确保各项政策能够被执行和落实。

（二）加大对民办院校财政扶持的力度

民办院校的发展离不开政府的财政扶持。加大对民办院校的财政扶持力度，才能促进民办院校的发展。同时，要加强对民办院校资金使用的监管，将专项拨款用于学生，分摊学生的教育成本，在实现教育公平的同时，提高民办院校的办学质量。

（三）采取竞争式资助

广东省可以对民办院校进行年检。按照年检评分排名进行资助，让民办院校形成“你追我赶”的局面;同时对优质的民办院校适当奖励，提高其积极性，将有利于提高广东省民办院校的办学质量。

（四）民办院校学生应享有与公办院校同等的资助政策

民办院校与公办院校的学生奖、补资助政策是有差异的。但是，要实现教育公平，民办院校学生理应具有与公办院校学生同等的获得奖、补资助金的权利，不让民办院校学生因高昂的学费而被拒校门之外。在制订相关政策时，各级政府和教育部门需要努力地确保教育公平。

参考文献：

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[9][15]廣东省财政厅 教育厅.关于印发《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》的通知[EB/OL] http：//edu.gd.gov.cn/gkmlpt/content/2/2102/post_2102499.html，2018-3.

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[12]教育部.2018年度我国出国留学人员情况统计[EB/OL]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/375704.html，2019-3.

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[14]绍兴教育局.关于《绍兴市民办教育补助办法》[EB/OL] https：//baike.baidu.com/item/2010-7.

[16]李娟.巴西高等教育改革新趋向及其启示[J].黑河学院学报，2017（12）：30-31.

（责任编辑：付英华）

Abstract： By analyzing the current situation of private colleges supported by public finance， we know that private colleges in Guangdong province are faced with problems such as insufficient students and insufficient scientific research ability of teachers in the absence of financial support. The reasons for the problems lie in the insufficient investment of the central and local governments in education and the great difference in the special fund support for private and public institutions. This article through the data analysis to verify the above conclusions， and think that the government should be based on the principle of education public welfare， improve the public finance to support the amount of funds for private colleges relevant laws and provisions， established a special teachers' scientific research funds， guarantee the private colleges and public colleges and universities students equal win awards and grants， promote the education fair.

Key words： private colleges; public finance; finance supports; education equity