社区多元治理发展阶段评价体系研究——以深圳市宝安区为例

杨浩勃，滕 涛，傅利平

（天津大学管理与经济学部，天津300072）

社区是社会治理的基本单元，社区多元治理是我国社区治理格局之共建共治共享的时代发展必然。党的十九大报告将打造共建共治共享的社会治理格局作为加强和创新社会治理的七大战略施策之一。社区多元治理涉及到党政组织、居委会、社区社会组织、业委会、社区居民等多元主体，既是一个党政组织培育公民社会的过程，也是一个公民社会在党政组织指导下日臻完善与成熟的过程。社区多元治理是一个复杂的系统工程，具有长期性、系统性、发展性、动态性等特征，必然经历从一元到多元，从他组织到自组织、从无序到有序、从初级到高级这一过程[1]。社区多元治理的实现，要坚持党的领导、群众主体和依法治理“三位一体”这个基本点，各社区影响因素不同、治理主体不同，治理路径不同，须经历从社区多元主体培育、多元共治再到多元自治三个发展阶段[2]。当前我国社区治理普遍存在共治自治空间不足、治理主体单一、居民参与不足以及治理碎片化、无序化的问题。随着日益繁重的社区治理事务和居民群众不断增强的参与意识，如何有序培育并引导社区多元主体参与社区治理是当下社区治理亟待解决的现实问题，而如何构建合理、有效、可操作的社区多元治理发展阶段评价体系，全面、客观地评价社区多元治理成效，并指出社区多元治理不足，为今后社区多元治理指明方向，则是亟待研究的重要课题。

一、现有社区治理评价体系研究述评

通过问题设计，对社区治理工作进行绩效考核或者询问居民对社区治理最为直观的感受，进而对社区治理的完成度和效果进行衡量和评价，是当前比较普遍和直观的对社区治理进行评价的方式。

1.国外关于治理评价的相关研究

国外关于治理评价的相关研究主要聚焦如何确定公共治理评价边界及具体公共治理评价指标体系制订两个方面，如贝塔斯曼基金会制订的贝塔斯曼可持续治理指数，主要目标为衡量国家治理的法制化、透明化；世界银行制订的全球治理指标，主要目标为衡量政府公共治理成效[3]。WGA（World Governance Assessment，世界治理评估）组织认为，“善治”（通过治理使公共利益最大化）不会随着国家实力与人民生活水平的提升而必然同步提升，而是需要各个社会主体的努力与建设。WGA在2000年至2005年调研了22个国家的专家，这些专家涉及政府、宗教、法律、商业、学术等10个领域，最后建立了一个治理评价体系，涉及6个领域指标，分别是：多元主体参与、公平、正义、责任感、透明与效率[4]。

2.国内关于治理评价的相关研究

宏观上目前国内的文献主要聚焦于以下几个公共治理领域的效果评价：公共治理现代化评价体系、和谐社会评价指标体系、全国文明城市测评体系等。国内比较具体的评价标准主要有俞可平教授等提出的中国社会治理评价指标体系和包国宪教授提出的公共治理评价指标。俞可平教授的中国社会治理评价指标体系，包含了一个总指标：社会治理指数，下面涵盖社会公平、公共安全和社区参与等核心治理评价层面的6个二级指标，第三层用29个客观子指标与6个主观子指标予以解释界定[5]。包国宪教授的公共治理评价指标体系强调了公平、参与、法治等7个方面，并指出它们是相互依存和支持的构成体系[6]。

3.基于社区治理绩效评价的相关研究

社区治理绩效评价的相关研究主要分为两大类，一方面是从实现自治目标的角度，针对治理主体方面进行相关评价，也可理解为从实施主体方面进行评价。霍秀媚、郑杭生、刘铎等学者从实现社区自治目标的角度强调在这一过程中，必须从加强社区治理的法律建设、积极促进第三部门发展、大力发展社会中介组织、积极培育公民的参与意识和社区理念等方面进行社区建设，并且要搞好政府、市场和社会三者之间的关系，更加注重社会的力量和作用，外部组织的参与也是衡量社区开放程度的重要指标之一[7-8]。另一方面，赵东霞、卢小君等学者长期从事社区居民满意度评价研究，并运用不同的定量分析方法对居民的满意度水平进行分析评价，运用定量的技术方法解决定性的满意度评价问题，提出了居民满意度评价的不同模型[9]。田立法等运用Logistic模型和结构方程模型对居民的政府行为满意度、政治认同与其主观幸福感的关系进行了统计分析，发现居民的政府行为满意度越高则主观幸福感越高，因此提出政府向公共服务型政府转型、惩治腐败取信于民、提高居民受教育程度等提升居民主观幸福感的建议[10]。吴子靖、顾爱华对1998—2007年CNKI收录的349篇社区治理文献统计分析发现，中国城市社区治理研究主要集中在社区服务满意度研究、生态社区评价体系研究、社区安全评价、和谐社区评价及社区治理能力评价5个领域[11]。

从以上研究可以看出，当前国内外有关社区治理的指标大多数是绩效指标，缺少以有序推动社区多元治理发展为目标的评价指标体系。绩效指标可在一定程度上反映政府创新政策的实施效果，考核党政部门的治理能力和水平，但不能科学地评价社区多元治理发展阶段的治理成效。在当前社区治理实践中，普遍存在社区本体性、主体性和公共性的缺失，“治理失效”的情况屡见不鲜。俞可平指出，“善治”的目标是通过社会治理能力的不断提升，逐步实现公共利益最大化。因此，社区多元治理发展阶段的评价体系研究，具有其理论价值和现实指导意义，有几个主要问题亟需探索：三个发展阶段依据什么标准来划分？为什么要这样划分？用什么样的指标来衡量社区不同的发展阶段？指标体系是否可用于有序推进社区多元治理实践的科学检测工具？

二、社区多元治理发展阶段评价体系构建

1.明确相关概念内涵

首先是社区多元治理三个发展阶段的内涵界定。社区多元治理发展过程是我国基层民主自治发展的过程，在这一过程中，党政部门逐渐从台前到幕后，居民群众则逐渐从被动参与到以我为主进行自我管理与服务。第一阶段是社区多元主体培育阶段，在这个阶段，社区的治理主要依靠党和政府，治理的方式主要是自上而下，以管理和管控为主。社区居民较少参与社区治理，或只是被动地、象征性地参与，除了党政部门之外，社区的其他治理主体零星散落，若有若无，良莠不齐。因此，此阶段需要党政部门转变观念，释放空间，根据社区实际需要有意识地培育多元主体参与社区治理。第二阶段是社区多元共治。这一阶段强调“共治”，社区多元治理所需的多元主体已经存在，而且可独立按照各自的运行规则在社区治理中发挥作用，居民的参与积极性和参与度也在提高，社区运行秩序良好，开始发挥政府、社会、市场三驾马车的作用。但此阶段党政部门依然是社区治理的主角，社区运作和维持还是依赖于“他组织”。需要党政部门重点加大社区管理体制机制改革和社区法治诚信建设，理顺各主体间关系和协同合作机制。第三阶段是社区多元自治。社区多元自治是指在没有外部具体指令强制的情况下，社区多元主体通过协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程[12]。在这一阶段，社区治理充满活力且规范有序，主要依靠“自组织”运行。党是社区多元治理的总策划者和组织者，政府为社区提供基本公共服务并为其他治理主体提供政策和资金扶持，以合作者、监督者的身份参与治理，居委会依法有序组织居民自治，居民成为社区治理主体，成为积极公民，各主体协同合作，社区功能完备，法治程度高。社区多元共治反映的是党政部门主动邀请其他治理主体参与共治，而社区多元自治则强调各治理主体在自治的前提下，社区多元治理主体主动找党政部门协商共治。因此，社区多元自治应是社区多元治理的最高阶段。社区多元主体培育、多元共治再到多元自治，是社区多元治理必经的3个发展阶段，各社区影响因素不同、主体不同，在不同的发展阶段呈现不同的发展特征，逐渐从初级、中级向高级阶段演变。

其次是社区多元治理主体范围确定。实现社区多元治理，首先要实现治理主体的多元化。各治理主体在不同阶段所发挥的作用直接影响社区多元治理成效，要建立基于政府视角、居民视角、第三方治理主体视角的多元指标体系[13]。根据社区多元治理实践，将社区治理主体划分为社区党委、工作站、居委会、社区社会组织、社区志愿者组织、业委会、物业管理公司、社区股份公司和驻社区单位9个组织主体和居民个体。其中，组织主体又分为社区党委、工作站、居委会、驻社区单位4个常量组织主体和社区社会组织、社区志愿者组织、业委会、物业管理公司和社区股份公司5个变量组织主体。常量组织是社区的共性组织，是多元主体的基本构成，变量组织会因各社区类别、所处发展阶段和治理实际需要而有差异和变化。

2.确定构建理念和原则

社区多元治理发展阶段评价体系是指导社区多元治理实际工作的重要依据，是衡量社区多元治理发展阶段和治理成效的重要测量手段，旨在推动我国社区共建共治共享和社区治理不断走向“善治”。社区多元治理发展阶段评价体系构建主要遵循科学性、可比性、全面性、层次性、动态性和可操作性6个基本原则，依据分工、协作、制衡3个维度，以用最适宜的指标来进行尽可能的客观评价。

3.进行指标体系设计

在学习借鉴现有社区治理成效评价指标研究成果的基础上，根据社区多元治理实践，本研究认为，理想的社区多元治理是多元参与、政府兜底、权责对等、机制完善、民众满意。社区多元治理评价指标体系包含4个层级指标，评价指标逐级细化，其中第4级指标为客观填报数据或满意度评价类数据，保证指标的可测量性与可获取性。第1级指标包括5个部分，第1部分“参与主体的多元性指标”和第2部分“治理主体权责的对等性指标”由3类治理主体构成，第3部分“治理机制的完善性指标”，由民主协商机制和公共价值两个二级指标构成，第4部分“基础设施与公共服务的覆盖性指标”，由基建指数、扶持力度两个二级指标构成，第5部分“民众的满意性指标”，由社区功能满意度、社区情感满意度、常量组织主体满意度、变量组织主体满意度4个二级指标构成[14]。

（1）参与主体的多元性指标。强调主体分工，主要考察社区治理主体是否呈现多元性特征。与传统的社区治理模式不同，除了党政部门之外，是否还有其他组织主体参与社区治理与服务，他们的组织数量如何，同时还要考察这些主体在社区多元治理中参与的形式、频率和效果。社区居民作为社区治理的个体主体，其参与社区治理与服务的人数在社区常住人口中的占比至关重要。治理主体的多元化，无形中会推动社区治理的社会化，会推动社区社会组织、志愿者组织、业委会等社会力量参与到社区公共事务中来，同时在社会力量的参与过程中又可促使党政部门转变传统工作理念和方法，推动社区公共事务共同治理。

（2）治理主体权责的对等性指标。强调制衡，主要考察不同主体在社区治理中所承担的职责以及其履行职责和为社区提供服务的能力及水平。权责的对等，首先要解决的是各主体之间的权责界限的合理划分与界定，各主体要依法依规在各自的职责范围内参与社区治理，相互之间不可僭越，同时还要以平等的姿态通过民主协商等方式推进协同合作，以各主体认可的规则来推进社区良性共治。其次，要注重各治理主体的权责一致和社区治理绩效的匹配。社区治理并不是主体越多越好，而是要看各主体在社区治理过程中实际发挥的效果如何，并根据其实际情况确定社区多元治理的目标和推进方法，无序无效的多元治理只会增加社区治理成本。

（3）治理机制的完善性指标。强调运作，主要考察社区多元治理所需的民主协商制度建设情况和公共文化价值的培育情况。推动社区共治自治，要关注并保障居民的选举权、知情权、参与权和决策权，其中包括非户籍人口在社区居委会员工中所占的比例、常住非户籍居民的选举权、社区居民议事会和各类听证会的运行落实、社区联席会议的召开、社区重大事项的民主决策、社区事务的公开透明、社区各主体参与社区治理的各项规章制度建设情况等。此外，社区作为一个共同体，既是居住共同体也是精神共同体，需通过不同形式的文化活动拉近居民间的情感距离，增强居民对社区的认同感和家园意识，提炼形成社区共有的文化价值，同时还要注重社区公民精神的培育，关注居民思想引导与共识凝聚，调动居民参与的积极性，形成社区多元治理所需的观念规范。

（4）基础设施与公共服务的覆盖性指标。强调政府兜底和协作，主要考察政府提供基本公共服务的覆盖面和效果，以及其对社区项目的扶持力度。本研究认为，要撬动更多社会和市场的力量来参与社区治理，首要前提是政府要带头履行好提供基本公共服务的职责，并为多元主体提供基本的场地和物资等保障。如社区的教育医疗、环境绿化、治安交通等基本公共服务有保障，社区的基础设施和智慧社区运行较好，居民的幸福感、获得感也相对较高，对社区的热爱程度和认可程度更高，社区多元治理所需的社会资本由此增加。此外，政府还要有意识释放一定的空间，通过购买服务等方式培育社区其他主体为社区提供服务，政府在社区扶持项目的数量及资金使用情况可直接反映政府角色的转变。

（5）民众的满意性指标。强调社区治理的效果和居民的感受，主要考察居民对社区功能、社区文化情感和各治理主体参与社区治理与服务的满意度。社区“善治”的最终目的是要保证人民群众在共建共治共享发展中拥有更多的获得感、幸福感和安全感。党中央、国务院指出，要逐步建立以社区居民满意度为主要衡量标准的社区治理评价体系和评价结果公开机制。在社区发展和治理的高级形态下，社区治理实际上成为一个民众满意性与其他指标之间相互调试、相互促进的动态过程。本研究的满意性指标，尤其增加了民众对参与社区治理与服务的不同主体的评价，了解掌握民众对多元主体参与治理的感受，以及各主体之间的相互感受，有利于各主体之间相互监督、合作共事。

综上考虑，最终制订社区多元治理发展阶段评价指标体系，如表 1 所示[1，2，14]。

表1 社区多元治理发展阶段评价指标体系

续表1

三、基于Fuzzy-AHP的社区多元治理发展阶段评价模型

综合评价实证有熵值法、TOPSIS评价、模糊综合评价、层次分析法、神经网络模型等多种方法。其中，层次分析法（AHP）是美国数学家Saaty T L等人提出的一种定性与定量结合的分析方法[15]，该方法在定量与定性指标混合评价领域能够较理想的计算出指标权重。满意度评价是社区多元治理评价体系的重要部分，鉴于满意度的模糊特征，本研究采用基于AHP的模糊综合评价方法（Fuzzy-AHP）对社区多元治理效果进行评价，具体过程如下。

（1）邀请专家学者、党政干部和社区代表组成专家组，进行事先提示并组织调研，确定各指标的权重系数。

（2）判断矩阵建立：根据指标体系制订建立相应的判断矩阵Aij。

（3）用MATLAB软件计算出各个判断矩阵的最大特征根λmax和λmax对应的特征向量，然后将特征向量归一化，得到判断矩阵的权重指标初值矩阵Wij（i=1，2，…，n；j=1，2，…，m）。

（4）计算判断矩阵的一致性比率CR来反映判断矩阵的满意程度，当CR=0时，具有完全一致性。当CR＜0.1时，具有满意一致性。当CR≥0.1时，具有非满意一致性，应进行调整。以此来反映评价指标体系的灵活性和倾向性。

（5）客观指标归一化处理。对于社区多元治理评价体系中的客观类指标进行归一化计算处理。

对于多目标决策评价矩阵V

对于正向指标

对于逆向指标

（6）主观指标模糊综合评价处理。建立评估集S={S1，S2，S3，S4，S5}=〔好，较好，一般，较差，差〕，采用专家访问与问卷调查法收集满意度评价数据，计算评估指标dij隶属于各评估等级Si（i=1，2，3，4，5）的隶属度向量D，经过模糊运算后，得到模糊评判矩阵D，最后的模糊综合评价结果集U=W×D。

（7）结果应用。按照上文Fuzzy-AHP模型计算得到每个社区的多元治理评价得分，由专家组确定某个社区为多元主体培育标杆社区，并以该社区评价得分作为归一化标准分临界值1，其它社区评价得分参照标杆社区得分做归一化处理。当低于临界值1时，该社区处于多元主体培育阶段；当大于临界值1小于临界值2时，该社区处于多元共治阶段；当大于临界值2时，该社区处于社区多元自治阶段，如图1所示。

图1 社区多元治理所处阶段的判断

四、深圳市宝安区社区多元治理发展阶段评价实证

1.深圳市宝安区社区概况

深圳市宝安区位于深圳西部，毗邻香港，是深圳市的经济大区和人口大区，2018年地区生产总值为3 832亿元，实际管理人口533万。宝安区面积397平方公里，10个街道，124个社区工作站，140个居委会。宝安区的社区类型很全面，包括了各类“村改居”社区和非“村改居”社区，其中有“一站一居”“一站多居”和“居站合设”社区，含商业楼盘社区、老城区社区、工业厂房社区等，是观察和研究中国城市社区治理的难得“样本”。

2.数据来源

基于上述社区多元治理发展阶段评价模型，在宝安区选取海旺、桃源、兴东、新桥和安乐5个不同类型的社区进行数据采集。数据获取途径包括：1）在各社区发放的2 000份调查问卷；2）智慧宝安管控信息中心数据；3）各社区党委（工作站）填报数据；4）专家组社区调研访谈情况。指标数据主要分定量和定性两大类，客观性数据直接到区信息中心和社区采集，主观性数据的采集，在组织调研和填报数据之前，细化了每项指标的具体填写内容和要求，并对相关人员进行讲解培训。

3.数据计算

基于前述模型，分别对上述5个社区多元治理效果进行评价。选择海旺社区作为社区多元主体培育归一化标准社区，计算社区多元治理评价体系各指标归一化后，数据如表2所示。

表2 社区多元评价归一化得分

通过前述模型计算相应指标权重后，得到5个社区多元治理最终评价得分，如表3所示。

表3 社区多元治理评价得分

从表3可知，桃源社区的多元治理评价得分更胜一筹，其社区多元治理分项得分均衡；而安乐的社区多元治理评价结果得分较低。各社区多元治理评价模块都有较大的提升空间，基本处于第一发展阶段，海旺社区虽仍处第一阶段，但已位于社区多元主体培育阶段的较完善时段，有待进入社区多元共治阶段。而桃源社区则已开始向社区多元共治阶段迈进，但还处于起始阶段。此结果与上述社区治理的实际现状相吻合。在后续的社区治理实践中，各社区可以参考上述50个分项评价指标中的短板，有针对性、有计划地制订相应的改进计划和措施，从而使社区多元治理水平和效果得到提升，可有序推动社区多元治理朝着更高阶段发展。

五、结论与建议

根据实证研究结果，社区多元治理发展阶段评价指标较为系统地反映了社区治理参与的多元性、政府服务的覆盖性、治理权责的对等性、治理机制的完善性和社区民众的满意性，基本回答了谁来治理、如何治理、治理的客观效果如何、治理的主观感受如何等问题。同时还通过设置二级、三级、四级指标，列出评价点，既有利于评估数据和事实的抓取，也有利于评估结果的应用，对社区多元治理工作的推进具有实际应用价值。在研究过程中，当社区了解到本评价体系的用途之后，社区的工作者们给予了极大的支持，他们发现，在填表的过程中就会无形中提醒他们要转变传统的管理理念和模式，去调动更多社区治理主体和居民参与社区治理，让他们发现社区治理工作中的问题，知道在哪个治理阶段应该如何去做，长期坚持会使社区治理更有活力和成效，对推动社区共建共治共享是有帮助的。这与本研究的初衷一致。

然而，本研究也存在一些局限。一是社区多元治理发展阶段学术研究尚处于探索阶段，本研究仅是尝试构建相关评价体系框架和指标参考，指标体系还有待继续深化研究和完善，比如，如何更加准确、科学地抓取有价值的信息，如何更好地处理好定性与定量数据的关系，如何避免在评价过程中因主观原因而导致评价结果的失真等。二是本评价体系的实践运用还有待继续检验和深入。尽管本指标在设计之初就考虑了实践运用的需求，也在研究过程中反复与社区治理的实践者们进行探讨，并与之共同完成了实证研究，但也遇到了一些实际问题，如指标体系能否更加简洁清晰，过多数据的采集和填写无形中会增加社区的工作量，容易引起社区的反感。三是这个评价仅依靠社区是无法完成的，需要一支比较稳定和固定的专家团队长期对社区多元治理进行指导和帮助，否则评价无法开展。

本研究旨在推动社区多元治理的发展并提供一些科学的参考指标。社区多元治理的推进与实现，则要置于我国整体发展大局中去谋篇布局。根据党中央部署，2020年全面建成小康社会；从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国[16]。因此，社区多元治理三个发展阶段也应基本与其同步，如以此为时间轴，距目标时间节点还有30年。当前，我国城市社区治理大多还处于第一阶段即多元主体培育阶段，各个城市可将社区多元治理纳入到每一个五年计划当中去推动与实施。社区所处发展阶段不同，影响因素不同，社区多元治理的实现路径也不同，社区可根据不同的发展阶段和具体情况，确定发展目标，进而选择相应的方法[17]，因此，可从以下几个方面予以推进。

1.准确定时，确定社区所处发展阶段

可运用社区多元治理发展阶段评价指标进行评估检测。比如，城市化较早的“非村改居”社区，居民整体素质较高，参与意识较强，社区社会组织已在社区扮演积极的角色，社区组织主体之间运行较为流畅，社区的基础设施和公共服务较为完善，该社区虽处于多元主体培育阶段，但开始向第二阶段即多元共治阶段迈进。而一些地处较偏远的“村改居”社区，基础设施存在短板，基本公共服务覆盖主要为原居民，治理主体和方法较为单一，多元主体尚不健全，组织间关系尚未理顺，居民以外来务工流动人口为主，其参与意识和能力不强，尚处于多元主体培育阶段的起步时段。

2.准确定标，确定社区治理目标和重点任务

社区所处发展阶段不同，具体情况不同，具体的社区治理目标和重点任务也应有区别。对于处于多元主体培育阶段较完善层次的社区，其发展目标和任务应是向多元共治迈进，除继续培育和完善多元主体外，要将重点放在多元主体协同参与机制的完善上，将有效的基层民主建设，完善的公众参与渠道和健全的公共服务体系有机组合，进一步拓展社区多元治理的广度、深度。对于处于多元主体培育阶段起步阶段的社区，其发展目标和任务还应着重于多元主体的培育、社区经济实力的提升、基础设施的健全和服务体系的完善。

3.准确定法，确定具体路径选择和路径组合

定时、定标完成之后，就要确定相应的实现路径。对于处于多元主体培育阶段的较完善层次社区而言，路径选择要聚焦于推动社区共治文化的涵养、社区诚信法治的建设，社区居民素质和自治能力的提升等方面。也就是说，要推动社区逐步从居住共同体向精神共同体迈进，从“他组织”逐渐向“自组织”的社区治理体制机制的完善过渡。而对于处于多元主体培育起步阶段的社区，党和政府则应加大扶持力度，加强基础设施建设，提升基本公共服务的覆盖面和质量，增强社区居民的幸福感，并在此基础上加大社区社会组织的培育发展力度，激发社会力量共同参与治理。