构建更加系统完备成熟定型的高水平社会主义市场经济体制

郑新立 中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心副理事长

党政干部关注的重大理论和现实问题·2020（十）

2020年5月11日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），这是党的十八届三中全会以来在完善社会主义市场经济体制方面又一个重要全面系统的指导文件。8年来，经济体制改革取得重大进展，创造了许多新的经验，也遇到了一些新的矛盾和问题。针对新情况、新任务，中央提出了在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的目标，为新时代深化经济体制改革指明了方向。

一、围绕增强微观主体活力，深化国有企业改革

坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国特色社会主义基本经济制度之一。国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节，《意见》给予充分重视，作出了具体部署，明确提出要推进国有经济布局优化和结构调整，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革，稳步推进自然垄断行业改革。要坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，服务国家战略目标，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。这里把“科技”领域增列为投资重点，把增强“创新力”新增为努力目标，具有重大深远意义。近两年来特别是新冠肺炎疫情暴发以来，美国政府挑起中美贸易战、科技战，推动产业链“去中国化”和美中经济“脱钩”，旨在阻止我国现代化进程。美国政府拼力打压华为，意在阻止中国科技进步和高科技产业发展，维护其垄断利益。国有企业拥有雄厚的科技资源，在科技创新中理应发挥骨干和带动作用。要通过改革国有企业僵化的体制，在各个产业培养出一批类似华为这样的高科技创新型、快速成长型企业，确保实现我国产业转型升级目标。《意见》提出，“对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股”，“支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制”，“加快完善国有企业法人治理结构和市场化运营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度”。所有这些改革措施落实到位，在股权结构、分配制度、决策机制上进一步创新发展，鼓励企业增加研发投入，调动科技研发人员的积极性，从而把国有企业科技创新的巨大潜力激发出来。对自然垄断行业的竞争性环节，要加快市场化进程，放开准入，充分竞争。

《意见》要求营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，向社会资本释放更大发展空间。针对民营企业融资难、融资贵问题，《意见》提出增加面向中小企业的金融服务供给，支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构，完善民营企业融资增信支持体系，健全民营企业直接融资支持制度。落实这些改革措施，将进一步激发民营经济活力和创造力。

二、全面完善基础性制度，建设高标准市场体系

《意见》把产权、市场准入、公平竞争制度并列为市场经济的三项基础性制度，分别提出了完善的具体要求，明确了高标准市场体系的目标。与过去对这三项制度建设分别部署不同，这次把三项制度作为一个整体，形成基础性制度体系，是对改革经验的总结，在改革理论上是一个创新，是对社会主义市场经济体制的新贡献。

健全现代产权制度是造就市场主体的基本要求。市场主体参与市场交换，分散的生产要素组成规模化的企业，自然人转变为法人，都要以现代产权制度为基础。《意见》重申了要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，同时提出了“加强产权激励”，这是适应混合所有制改革和科技型企业股权激励的新要求。《意见》提出要完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。强调健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权。提出完善农村承包地“三权分置”制度，深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产折股量化到集体经济组织成员，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制。农村集体经营性建设用地，是一个蛰伏的巨量资产。全国农村村庄建设用地达17万平方公里，合2.5亿亩，是城市建设用地5万平方公里的3倍多。对这部分资产建立现代产权制度，是激活其潜力、提高资源利用效益的客观要求。2019年4月15日印发的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，“允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市，允许把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，为建立城乡一体化的建设用地市场提供了体制保障。有些城市允许郊区农村利用集体经营性建设用地建设住房租给市民，为建立城乡一体化的房地产市场打开了缺口，具有重要突破性意义。《意见》还强调了知识产权保护和侵权惩罚性赔偿制度，对建设创新型国家具有重要意义。

市场准入负面清单制度，是市场主体平等参与市场竞争的重要保障，是打破市场垄断、强化市场竞争的前提条件。随着负面清单制度的建立，原来对民营企业、外资企业限制进入的壁垒将逐步取消，国有企业面对的竞争压力将加大，有利于激发国有企业的活力。民营企业和外资企业将获得新的发展空间。

公平竞争是市场经济活力的源泉，是鼓励科技创新、改善经营管理的制度保障。《意见》提出全面落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，为建设高标准市场体系提供重要支持。

三、发挥市场对资源配置的决定性作用，实现要素配置高效公平

实现要素的市场化配置，是市场经济的基本要求。《意见》以此为重点，就建立健全统一开放的要素市场、推进要素价格市场化改革、创新要素市场化配置方式、推进商品和服务市场提质增效作出了改革部署。土地作为重要的生产要素，长期以来主要由政府配置。《意见》首先提出要加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。在户籍制度改革上，提出放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。资本市场是金融体系的短板，《意见》提出要加快资本市场基础制度建设，推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革，完善强制退市和主动退市制度。落实这些改革措施，对提高上市公司质量、强化投资者保护，将起到重要作用。数据作为生产要素，是数字经济发展的必然结果。《意见》提出加快培育数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。在市场经济条件下，价格决定于社会平均生产成本和供求关系。价格作为最灵敏的市场信号，引导企业的生产经营和投资决策。因此，要尽可能减少政府对价格的干预，避免价格失真。当前我国价格结构中，贷款利率明显偏高，导致实体经济利润率低，不利于发展实体经济。应通过强化银行间的竞争，发展直接融资，降低资金的价格。《意见》提出要深化利率市场化改革，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用，提升金融机构自主定价能力。完善人民币汇率市场化形成机制，为人民币国际化创造条件。探索土地、劳动力、技术等要素市场化配置方式。当前国际人才流动出现新机遇，应构建更加开放的国际人才交流合作机制，吸引更多海归人才和国外人才。为了推进商品和服务市场提质增效，要加强市场监管，打击假冒伪劣商品，全面推进重要产品信息追溯体系建设，完善全链条标准体系，发展“互联网+流通”，降低全社会物流成本。

四、完善政府宏观调控机制，更好发挥政府的作用

市场不是万能的。在市场经济条件下，必须更好发挥政府的作用，以弥补市场调节盲目性、滞后性和社会公平性的不足。《意见》从宏观调控、财税制度、货币政策、科技创新、产业政策、营商环境、信用体系等7个方面，对更好发挥政府的作用作出了全面部署，这既是对改革开放40多年来转变政府职能经验的总结，也是面对新形势、新任务提出的要求。在构建有效协调的宏观调控新机制方面，提出加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。在加快建立现代财税制度方面，提出优化政府间事权和财权划分，全面实施预算绩效管理制度，提高财政资金使用效率。构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，强化监督问责。清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能。完善直接税制度并逐步提高其比重。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。通过财税体制改革，充分发挥财税政策对经济结构优化升级和社会事业发展的支持作用。在金融方面，提出强化货币政策、宏观审慎政策和金融监管协调。货币政策的主要功能在于通过总量调节保持总供求的大体平衡和币值稳定，从而实现市场和经济的稳定。围绕这一目标，《意见》提出健全中央银行货币政策决策机制，完善基础货币投放机制，推动货币政策从数量型调控为主向价格型调控为主转型。建立现代金融监管体系，守住不发生系统性金融风险底线。建立健全金融消费者保护基本制度，有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。为了把产业政策的导向性作用和市场机制的利益激励作用有机结合起来，促进结构优化和经济发展，《意见》强调要完善产业政策和区域政策体系，推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。市场监管是政府的一项重要职责，《意见》提出以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务。深入推进“放管服”改革，精简行政许可事项，对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”和“照后减证”。深化投资审批制度改革，推进投资项目承诺制。深入开展“互联网+政务服务”，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理。构建适应高质量发展的社会信用体系和新兴监管机制。健全覆盖全社会征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易+”工程，完善失信主体信用修复机制。健全对新业态的包容审慎监管制度。

五、优化收入分配格局，促进社会公平正义

调整收入分配结构，缩小个人、行业和地区之间的收入差距，使全体人民共享改革发展成果，是宏观经济政策要完成的重大任务。《意见》重申坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，健全体现效率、促进公平的收入分配制度，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。为了鼓励科技创新，《意见》提出推进高校、科研院所薪酬制度改革，扩大工资分配自主权。鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配方式。完善覆盖全民的社会保障体系。健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业保险。深化医药卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度，加快落实异地就医结算制度。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，完善基本民生保障兜底机制。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。健全国家公共卫生应急管理体系。把生物安全纳入国家安全体系，全面提高国家生物安全治理能力。健全公共卫生服务体系，加强农村、社区等基层防控能力建设。

六、全面对接国际高标准市场规则体系，建设更高水平开放型经济新体制

以开放促改革、促发展，是过去40多年的一条成功经验。到2035年基本实现社会主义现代化，仍然要坚持扩大开放。《意见》提出要实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。

“一带一路”建设实施以来，已经取得重大进展，在国际上赢得广泛支持。以“一带一路”建设为重点构建对外开放新格局。依托基础设施的互联互通，特别是西部陆海新通道建设，促进商品、资金、技术、人员更大范围流通，加强市场、规则、标准方面的软联通，强化合作机制建设，可加快形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

加快自由贸易试验区和自由贸易港区等对外开放高地建设。建设好中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，赋予其更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限。聚焦贸易投资自由化、便利化，稳步推进海南自由贸易港建设。按照习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上提出的战略定位，海南将着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区、争创新时代中国特色社会主义生动范例。自由贸易试验区和自由贸易港区作为扩大开放的标志，对全国的改革发展必将发挥重要的带动作用。要坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互相促进。推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。降低关税总水平，努力消除非关税贸易壁垒，促进贸易平衡发展。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。积极参与全球经济治理体系变革。依托共建“一带一路”倡议及上海合作组织、金砖国家、二十国集团、亚太经合组织等多边和区域次区域合作机制，积极参与全球经济治理和公共产品供给，构建全球互联互通伙伴关系。积极参与国际宏观经济政策沟通协调及国际经济治理体系改革和建设，提出更多中国倡议、中国方案。