社会主要矛盾转化与基层社会治理创新探析

陈跃　余练

〔摘要〕 中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化，势必带来社会发展各方面的变化。以社会主要矛盾转化来审视当前的基层社会治理，可以清楚地看到，基层社会治理存在自治能力不足、依法治理理念不够深入、形式主义现象依然存在、行政化特征明显和多元共治机制不畅等问题。要适应新时代社会主要矛盾转化对基层社会治理提出的新要求，应该在坚持“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体制下，把党的领导落实到基层，充分发挥基层群众自治的积极作用，发挥法治保障功能和科技支撑作用，推动基层社会治理重心下移，协同各方治理主体，形成共建共治共享的协商治理模式，构建新时代基层社会治理新格局。

〔关键词〕 社会主要矛盾，基层社会治理，社区治理

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）04-0081-10

近年来，基层社会治理①得到了学术界与实务界的极大关注。治国安邦，重在基层。党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，“社会治理是国家治理的重要方面”，要“加强和创新社会治理”，“构建基层社会治理新格局”。社会治理是国家治理的重要方面，基层是社会治理的基础和支撑。提升基层社会治理水平是贯彻党的十八届三中全会以来国家治理现代化战略的重要目标之一，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要环节。目前，学术界认识到新时代基层社会治理面临诸多难题，从不同角度进行路径设计和制度创新。但是，由于我国正处于社会转型期，基层社会治理具有复杂性、多变性和突发性等特征，基层社会治理的体制机制不畅会给国家治理带来阻碍和挑战，而探究基层社会治理的相关问题是提升基层治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是创新基层社会治理的动力。笔者拟在社会主要矛盾转化语境下，针对目前基层社会治理中出现的问题，提出创新基层社会治理的路径，尝试回答基层社会治理新格局的构建问题。

一、我国社会主要矛盾变化对基层社会治理提出的新要求

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求”。 〔1 〕社会主要矛盾的转化不仅对社会发展的总体任务提出了新的要求，而且對治国理政、国家治理现代化的战略选择也提出了新要求。基层社会治理属于治国理政和国家治理现代化的重要组成部分，正确认识和认真分析这些新要求，对于改革和创新基层社会治理具有重大意义。

（一）社会主要矛盾转化决定了基层社会治理创新的方向

矛盾是推动事物发展的根本动力。马克思和恩格斯指出，社会的根本矛盾在于生产力与生产关系之间的矛盾，同时也表现为经济基础与上层建筑之间的矛盾。新中国成立以来，这一根本矛盾始终贯穿于我国社会主义初级阶段，至今没有改变，而主要矛盾却随着社会生产力的发展、生产关系的调整和历史条件的变化发生了历史性的演变。新中国成立以来，我国社会主要矛盾经历了若干次变化，每一次变化都对社会发展和社会治理提出了新要求，并不断推动着社会治理的改革创新，促进社会治理不断向着现代化方向迈进。

新中国成立初期，随着社会主义三大改造的基本完成，1956年9月党的八大通过的《关于政治报告的决议》明确指出，我国内部的主要矛盾，已经是人民对于建立先进工业国的要求同落后农业国的现实之间的矛盾 ，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾 〔2 〕396。基于主要矛盾的变化，党中央决定以发展生产力、提高人民生活水平为发展目标。但是，受国内外因素的影响，党的八届三中全会提出，我国内部的主要矛盾是无产阶级同资产阶级的斗争，社会主义道路同资本主义道路的斗争 〔2 〕461，这导致党的八大确定的主要矛盾发生变化。

1978年召开的党的十一届三中全会彻底纠正了指导思想上的“左”倾错误，并在1981年召开的党的十一届六中全会通过的《关于新中国成立以来党的若干历史问题的决议》中明确指出：“社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。” 〔3 〕667这是党对我国社会主要矛盾作出的重要判断，并以此把党和政府工作重心转移到经济建设上来，对我国经济的腾飞起到了重要作用，我国从一个经济比较落后的国家迈向世界第二大经济体。2017年党的十九大明确提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这个矛盾将贯穿于新时代中国特色社会主义改革开放和现代化建设全过程，影响社会生活的方方面面，成为新时代党和国家制定重大方针政策的基本依据。

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，基层社会治理属于社会治理的范畴，因此，基层社会治理应该根据社会主要矛盾变化进行创新。2015年，习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。” 〔4 〕131次年，他又提出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡社区” 〔5 〕。社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。社会治理向基层社会治理聚焦已是中央擘画的大方向，体现了党的执政理念和执政思路，是新时代社会治理的新路标。社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产的矛盾转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾表明，基层社会治理创新应该不断增大和调整供给，努力满足更多人对美好生活的需要。

（二）实现更多人对美好生活的需要是基层社会治理创新的目标

中国已经成为世界第二大经济体，并持续成为世界经济增长最快的国家之一，2019年人均GDP首次超过10000美元的大关，实现了国内生产总值新的跨越。国力的增强和国民收入的提高，使人民群众在物质和精神方面的需求不断提升。按照马斯洛的需求层次理论，人的需求像阶梯一样从低到高分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求。当低层次的需求得到满足后，人会向更高层次的需求发展，而在不同的阶段，有一种需求是占主导地位的，这对人们追求美好生活的需要具有重要意义。习近平总书记多次讲道，人民群众期盼有“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”。显然，这是我国经济快速发展带来的必然结果。

习近平总书记又指出，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，这决定了人民群众的需要包括不同类型、不同层次和不同方面。人民群众不同类型需要，是指人民群众需求的多样化和丰富性，包括教育、医疗、就业、收入、社保、住房、环境和精神文化等不同面向。人民群众不同层次需要，是指人民群众需求日益广泛，并向深度延伸，表现为人民群众不仅有物质生活需要、政治生活需要、精神文化生活需要，还有社会生活需要和生态环境的需要;这种需要不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。人民群众不同方面需要，是指不同阶层对需要的类型和层次不同，同一阶层可能对同一类型或同一层次的需要也不相同。比如，城市居民和农村居民的需要不同;城市高收入阶层和低收入阶层需要不同，城市低收入阶层和贫困人员等特殊群体需要也不相同;同样是城市低收入阶层，老人和年轻人的需求也不尽相同。

以上分析说明，经济基础决定上层建筑，经济的快速发展导致人民群众的需求发生重大变化，基层社会治理应该从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，以群众需求导向为核心，把实现更多人对美好生活的需要作为基层社会治理创新的重要目标。基层社会治理要有机整合社会治理资源，创新社会治理方式，在教育、医疗、就业、收入、社保、住房等方面促进公共资源向城乡基层倾斜，在生态环境方面加大保护力度，促进人民群众观念的转变，让更多个人、社会组织和市场主体参与到基层社会治理中。要实现人民群众多样化多层次多方面的需要，必须加强和创新社会治理，通过强化党组织建设、完善基层民主协商制度、推进网格化治理等方式，最大限度地调动社会成员参与基层社会治理，推动多领域从一元“管理”走向多元“共治”，加大基层民生投入，在社会经济发展进步的同时，实现社会建设的同步跟进，为人民群众提供放心、舒心、暖心的生活环境，更好地满足人民群众对各方面美好生活的向往。

（三）实现更加全面而均衡的发展是基层社会治理创新的重要任务

我国是社会主义国家，让人民过上幸福美好的生活是中国共产党的奋斗目标。在全面建成小康社会的路上，一个都不能少。在国家治理体系和治理能力现代化建设的过程中，社会治理需要注意内部均衡，实现更加全面而均衡的发展。国家治理主要提供全国性的公共产品和承担区域性的协调工作，在资源分配和项目调控方面向农村和中西部地区倾斜，而基层社会治理就是在国家治理的统一调配下，尊重地方自身的特点，靠前指挥，实现因地制宜的地方治理。长期以来，资源分配不均和市场发展进程的不同，带来城乡之间、区域之间和社会各阶层之间发展速度不同，凸显了发展不平衡不充分问题，这已经成为国家进一步发展的桎梏。

“不平衡”是从社会的整体性和系统性的角度来审视社会发展，即社会存在地区、部門、行业、利益群体等之间发展不协调、发展存在较大差距的问题。具体表现为：一是从社会整体来看，经济、政治、文化、社会和生态文明的发展存在不平衡，特别是社会民生保障与生态环境保护建设落后于经济的发展;二是从区域发展来看，存在明显的地区发展差距，城乡之间，东、中、西部之间存在明显的发展不平衡，中、西部远远落后于东部的发展;三是从社会阶层结构来看，存在着较大的贫富差距，随着社会利益的不断分化，特别是社会阶层的分化和利益固化，导致社会出现阶层间的贫富差距。“不充分”是从社会发展水平和发展质量角度审视社会发展，即社会生产力、发展动力、创新力、共享机制、对外交流机制等都存在发展不充分的问题。具体表现为：一是从社会生产力发展程度看，社会生产力发展很不充分，还存在多层次的生产力结构，导致社会经济形式呈现多样性差距;二是从社会创新能力看，社会创新能力明显不足，创新体制不完善，创新成果不充分，与支撑社会经济发展的要求还有较大距离;三是从社会发展动力看，社会发展动力不充分，整合和调动社会力量，激发社会活力的体制机制尚未完全形成;四是从社会共享机制看，社会共享机制尚未健全，社会发展成果共享还不充分，还存在较明显的差距;五是从对外交流看，中国对外交流合作发展不充分，许多方面的体制还有待完善，在实际交流中还存在许多不和谐因素。

党的十九大明确提出，要实现更加全面而均衡的发展。这表明国家会在经济快速发展的同时，更加注意协调发展，不断完善人民民主管理，提升社会治理能力，构建现代化社会治理体系;文化、社会、生态发展会受到更大程度的重视，特别是文化教育、社会公平正义和环境保护等方面会加大力度。另外，国家会在地区和城乡之间做好财政分配，从财政支付转移中对农村、中西部地区实现更大程度的支持，对这些地区的公共基础设施和公共服务加大投入，实现地区、城乡之间的均等化服务。国强则民强，国弱则民弱，只有国家发展才能给人民群众提供多样化多层次多方面的个体性需求。但是，这也不意味着总量的增加必然会带来人民福祉均等地增加，要达到这一点，还要满足人民群众多元化需要，通过公共服务的供给侧改革，不断提高公共服务的结构和质量。基层处于国家治理的“最后一公里”，国家在注重全面而均衡的发展时，基层社会治理应该在落实好全面而均衡的发展上下功夫，发动好群众、组织好群众和服务好群众，使全面而均衡的发展政策落实到城乡社区，落实到不同人群。

二、当前基层社会治理面临的短板

基层社会治理是人民安居乐业的前提和保障，实现更多人对美好生活的需要是基层社会治理的目标。但是，由于我国处于社会转型的关键期，社会矛盾趋于复杂、群众诉求更加多元，各种不稳定因素交织叠加，给基层社会治理带来了不少难题和困境，基层社会治理日益呈现出分散化和碎片化特点。就问题而言，当前我国基层社会治理面临如下短板：

（一）基层社会自治能力不足，群众参与意识不够

基层社会自治是社会成员通过社群的集合体共同行使自治权，即“自己统治自己”的社会治理形式。历史上，我国有自治传统，皇权止于县政，乡绅成为连接国家和社会的关键结点。不过，国家权力框架外的乡绅自治并不具有自治权的含义，它仅是一种非正式的国家治理方式，现代意义上的基层群众自治在传统社会并没有实现。就社会自治的功能和意义而言，社会自治对于发展基层民主和维护国家长治久安具有深远意义。它既是社会主义国家人民群众当家作主的反映，也是应对国家民主政治的基础，对于降低政府财政负担具有积极作用。可以说，基层社会自治与社会治理现代化高度相关。虽然在认识上，国家和社会均意识到基层社会自治对国家政治进步和个体政治权利的增长具有重要作用，但是囿于旧的权力结构和行政文化的影响，基层群众自治制度配套的参与机制有限，群众理性参与意识不强，参与能力不足，基层社会自治的范围还需进一步拓展。

以基层社会治理中最为重要的社区治理为例，无论是城市社区还是农村社区，都被界定为自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。不过从实践来看，基层治理的范围有限，一些群眾缺乏参与意识。从农村社区来看，过去许多专家学者过多聚焦于村民选举过程，将农村基层民主很大程度上等同于民主选举，而较少关注选举之后村庄政治权力运行和公共事务决策，导致农村基层民主的范围有限，基层民主发展不均衡。形式上的选举民主并不等同于实质上的决策民主，在日常政治活动中，群众缺乏参与，事不关己高高挂起的心态比较突出。从城市社区来看，由于单位制的解体和城镇化的快速发展，大量社会事务涌入社区，社区治理任务繁重。现实状况是，城市社区人口多，异质性强，社区更像一个陌生人社会。城市社区成员高度流动、空间结构开放，如何在社区、小区和楼栋等诸多治理单元之间构建起一种多元多层的居民自治体系，破解居民私事和公事不分、小事和大事不管的弱参与性，避免社区居民在公共品中搭便车行为，是一个迫切需要研究的问题。在此情况下，只有通过制度渠道，下放政府权力，转变政府职能，调动基层群众积极参与的主动性才能彻底地提升基层社会治理能力。

（二）依法治理理念不够深入，依法治理机制尚不完备

近年来国家认识到法治对于基层社会治理的极端重要性，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，明确基层治理法治化，要在县级以下的行政区域推进依法行政、严格执法、公正施法、全民守法，这对推动中国特色社会主义法治体系建设具有重要意义。虽然在基层地方实践中有很多基层治理法治化的典型案例，如吉林四平“行政执法监督+”破解基层执法难题、宁夏银川“审管分离”助推行政执法效率提升、湖北咸宁抓紧“关键”营造良好法治环境等 〔6 〕，为其他地区更好地推进法治化提供了参考和借鉴。但是，局部地区工作的推进并不代表总体目标的实现，在基层社会治理推进法治化的过程中，依法治理的机制尚不完备，依法治理理念还不够深入。首先，基层治理法治化力量和专业机构不足。由于基层工作纷繁复杂、压力大、待遇低，致使一些法律工作人员不愿意长期呆在基层从事法律工作，一线人员流失或缺乏现象比较严重。一些基层法律机构比如食品安全和环境保护专业机构的设置不完备，致使执法效果不佳。其次，基层社会治理中法律的公共服务有限。由于城乡二元结构的影响，乡村社会法律服务体系尚不完备，一些乡村的人民调解委员会形同虚设，队伍不健全、服务水平不到位现象突出。最后，基层社会治理法治化的治安防控体系有待提升。现代社会最大的特征就是人口的流动，流动带来不稳定性，亟需加强基层网络化建设、健全基层法治队伍，综合协调各个部门加快社会治安平台大数据建设。目前，在农村正在实施的“平安乡村”建设就是对这块工作的弥补。以上问题的出现并非一朝一夕，虽然我国一直致力于建设服务型政府和法治型政府，但是由于行政文化和社会文化的影响，依法治理理念还不够深入，在传统思维的惯性作用下，基层社会治理主体习惯使用行政命令解决问题，法律法规、规则制度被轻视，法治受到干扰，有些地方甚至还依赖人治。

（三）基层社会治理仍然存在脱离群众的形式主义现象

党的十八大以来，针对党员干部的作风问题，中央制定出台了一系列规章制度，不断完善作风建设长效机制，其中最主要的一项就是反“四风”，即反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风四种不正之风。党中央开展了多方面的专项整治，加强制度规范，对“四风”问题采取高压态势，及时刹住了“四风”蔓延势头，作风建设取得积极成效，在干部中营造了风清气正的政治生态环境。反“四风”活动赢得了民心，巩固了党执政的群众基础。尽管如此，我们也要看到，“行百里者半九十”，作风建设永远在路上，对于基层社会治理而言，形式主义仍然是对其造成持续困扰的一个重要问题。以城乡基层社区为例，我们发现基层社会治理的形式主义现象依然存在，留痕管理充斥在很多考核中。一些考核形式主义严重，占用基层干部过多时间，使其疲于应付，导致基层社会治理出现脱离群众的现象时有发生。

在城市社区，为了提升城市基层治理能力，社区信息收集要求越来越多，出现社区治理的文牍化，做资料、填报表、整文档等工作耗费基层工作人员过多精力。基层干部不仅要做好自己的本职工作，还要以文字、图片或视频的形式保留下来，以应付上面的检查。大量的信息收集，确实在一定程度上还原了治理过程，精准了治理对象，提供了客观的治理数据。但是，文牍化和留痕管理却在一定程度上加大了治理成本，使治理的重点发生了偏移。从服务人到做资料，体现的并非以人为中心的治理目标，过多地强调留痕，容易使基层治理出现悬浮情况。看似科学化、精准化和形象化的成堆资料，从另一方面看却成为应付考核、脱离基层群众的形式主义。为此，党中央确定2019年为“基层减负年”，就着力困扰基层的形式主义问题，提出针对性的意见;2020年中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，对于持续为基层松绑减负、向基层放权赋能具有积极意义。根据文件要求，应着力提高文件、会议质量，进一步明确精文减会的标准和尺度，完善负面清单，不发不切实际、内容空洞的文件，不开应景造势、不解决问题的会议，做到真减负、减真负。

（四）基层社会治理的行政化特征明显，基层社区自主性不足

社区是社会的基本单元，随着社会治理的发展，社区建设成为社会建设的重要内容。社区在组织群众、号召群众和服务群众，促进社会和谐稳定与推进基层社会治理现代化方面具有越来越重要的作用，居委会建设已成为衡量基层治理能力的重要指标。习近平总书记高度重视城乡社区治理工作，他多次强调，要推进治理重心下移、力量下沉，着力解决人民群众关心的突出问题。党的十八大以来，我国城乡社区治理在基层党组织领导下，社区服务水平明显提高，基层群众自治向纵深发展，群众办事日益方便，但同时也面临一些亟待解决的问题。由于行政任务的不断下沉，导致基层社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力下降，“上面千条线，下面一根针”，基层社区除了完成社会治安、公共卫生和计划生育等工作外，不仅要不断地接受来自各个行政部门即条条分派下来的任务，而且还要不断地承接自上而下的行政工作，导致基层越来越忙。据有关媒体报道，有的社区承担的工作职责多达270多项，涉及40多个行政部门。

2018年笔者在重庆的社区调研情况分析显示，近年来社区工作人员在不断增加，但是社区工作却越来越忙。以重庆S社区为例，该社区2004年到2012年的社区干部仅有5人，2013年扩展到7人，2015年扩展到9人，工作人员增加将近一倍，但是他们却感觉越来越忙，越来越力不从心，这与社区工作的急剧增多密切相关。一方面，社区常规工作如医保、社保、民生和计生等条管部门要求不断增多，不但要录入资料，而且要求越来越细，实施各种留痕管理。另一方面，也在不断增加新的任务，如党建工作、各种创文明活动、扫黑除恶、黄标车整治、“两违”整治等任务。与之相关的是，基层社区要建立各種台账，做各种数据、信息类工作，以备上级部门检查和考核。基层社区在只有不到10人的工作人员中开展工作，过多的行政任务使基层人员自治空间受限，基层开展自组织活动和服务的时间和精力相对不足。从一些地方来看，居委会越来越像基层的“小政府”，基层社区的行政化不利于基层社区自主性的发挥，这需要提高群众的参与意识。

（五）多元共治机制不畅，影响基层治理成效

传统社会管理方式主要体现为政府对社会的全方位管理。改革开放前的城市，国家主要通过单位制这种全能主义的组织制度对基层社会的医疗、住房和养老等社会服务进行分配。单位既是人们工作的空间，也是人们生活和娱乐的场所。然而，随着工业化、信息化和城镇化的快速发展，城市流动人口越来越多，越来越多的家庭出现空巢现象，农村土地流转，城市土地开发，城乡社会不断融合，导致人们的思想观念和生产方式发生很大变化，多种利益交织与冲突，各种文化交融与碰撞。而且，随着经济体制改革的不断深化，“单位人”变成“社会人”，工作与生活的分离造成社会空间越来越活跃，现代社区承担起多重社会服务的重任，基层社会互动增加，各种矛盾涌现。同时，人们的需求也更加多样化，对美好生活的需要也从物质到精神、从低层次到中高层次发展，这使得以往的行政全能主义管理模式日益失灵，政府、市场与社会的共同协商治理不仅成为可能，而且成为必须。

社会共治意味着社会治理主体从一元走向多元，除了党政权力部门以外，还包括企事业单位、社会组织和社区居民等。以其中的社会组织为例，社会组织在促进社会治理的协同治理方面具有积极作用。社会组织具有非正式性、公益性和相对独立性，它既是可以作为体制失灵补充性的制度资源，也能发挥市场主体所不具备的作用，这主要表现为社会组织在吸纳社会公益资源和组织个人方面具有优势。社会组织的发展能够在横向促进社会网络的发展，打通不同社会阶层的合作，培育社会资本，助推政府和社会之间的良性互动，为政府失灵下的社会治理提供有效的制度供给。目前在发达地区，通过政府购买服务，社会组织在社区养老、特殊人群照顾和亲子教育等方面发挥了不少作用，但是由于大量资源集中在政府各个部门，社会组织参与社会治理的范围还十分有限。在社会共治方面，由于各种社会组织和市场主体在行政审批、工商登记、税收制度和合作机制上的不畅，共治成效有待提升。尤其是在应急管理中较少看到社会组织和市场主体参与，自上而下的行政任务和自下而上的群众需求全部集中到了基层社区，使基层不堪重负。这表明，多元共治机制还需进一步打通。

三、推进适应社会主要矛盾转化的基层社会治理创新

党的十九届四中全会指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会主要矛盾是党和政府确立主要任务的基本依据，是治国理政的根本任务，也是指导当前基层社会治理创新的出发点和突破口。结合社会主要矛盾的变化和当前基层社会治理中的不足，笔者认为应以“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”28字方针为依据，推进适应社会主要矛盾变化下的基层社会治理体制机制创新。

（一）把党的领导落实到基层社会治理中，以党建引领基层社会治理创新

自党的十八大以来，习近平总书记在有关社会治理的多次讲话中强调“党的领导”。创新基层社会治理，最根本的问题是要加强党的领导，充分发挥基层党组织的核心作用，建立基层党建与基层社会治理的深度融合机制，积极探索基层党组织在基层社会中的政治引领、组织引领、机制引领作用，发挥基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。目前，在上海、北京、广州等地不断深入的区域化党建工作，就是以党建为切入点，强化街道党工委地位、职能和作用，整合区域内驻区单位资源，达到党建引领下的社会共治。比如，上海市构建社区党组织整合居委会、业委会、物业、驻区单位党代表、社区民警和其他若干群众团队组成共治体系，北京全市推广的“街乡吹哨、部门报到”的工作机制，均是党建引领社会治理的典型。

上海市的具体做法是，在适度规模和合理层级上构建区域化党建，属地党组织搭建区域内共治平台，建立多元共治机制，有效整合区域内各种组织资源，向群众传递精准有效的公共服务，这种做法被总结为“搭平台、建机制、串资源、递服务”的党建引领思路。党建引领的核心是党委领导，在党委领导下开展党建共建，成立区域化党建联席会议，围绕基层党组织，有效带动居委会、业委会和物业“三驾马车”，同时整合辖区内法治、城建、文化和金融等部门或机构，整合辖区资源。通过区域化统筹和信息化支持，政府向居民提供精准对接服务，有效解决信息不对称和供需错位问题，化解群众“办事难、办事烦、办事慢”难题。同样，在北京市平谷区也摸索出“街乡吹哨、部门报到”的工作机制，其关键就在于党建引领。平谷区为解决执法难问题，将执法主导权下放到乡镇，要求相关执法部门在乡镇“吹哨”后的规定时间内“报到”，被称之为“乡镇吹哨、部门报到”。后来，平谷区的基层社会治理经验被总结提升为“街乡吹哨、部门报到”，核心就是将党的政治组织优势转化为治理优势，加强党对街道乡镇工作的领导，建立党建工作协调委员会，横向上加强部门合力，纵向上资源下放，形成基层一线解决问题的导向，目前这一做法正在北京全市推广。

（二）充分发挥基层群众自治的积极作用，健全多元多层的基层群众自治机制

党的十九届四中全会强调，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。自治是基层社会治理的基础和目标，是基层社会降低治理成本和提升治理能力的关键环节。在农村地区，1980年就开始探索实施村民自治，从以自然村为基础的自然生发型村民自治，到以建制村为基础的规范型村民自治，再到建制村以下的内生外动型的村民自治，多层次多类型多样式的村民自治形式在不同地区得到创新和发展 〔7 〕。以湖北省秭归县为例，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则，以自然村落为主，构建起村委会以下的以村落为主体的自治单元，充分动员群众，化解基层内部矛盾，降低治理成本，实现农村基层微自治 〔8 〕。另外，广东省清远市在共同地缘、共同血缘、共同文化和共同利益的自然村基础上，通过村民自治重心和自治权的下移，将原来的行政村村委会下移到自然村，充分发挥自治单元群众的自治积极性，完善村民自治制度，创新农村社会治理方式，使村民自治不再悬浮于行政村。

通过以上案例我们可以发现，要充分发挥基层群众自治的作用，下沉自治单元，构建多元多层的基层群众自治机制是一种有效的实现路径。多元多层的基层群众自治机制构建有两条思路：第一，以空间分布为基础，以原来的行政村、小组、自然村落或一个居民小区、几个单元、楼栋，甚至楼层为自治单元，根据自然条件和人为划定的条件对自治单元进行再构。第二，以利益关联度为核心，考虑产权相似度、资源集中程度、集体行动能力、共同体的紧密程度和政策落地单元等指标，设置下沉自治单元。两种思路各有侧重，但均是在综合经济、文化、社会等自然条件的基础上，考虑人口规模、村庄面积、交通条件和核心利益单元等因素的权衡。在现实层面，多元多层基层群众自治机制的构建一般都综合以上两种思路，比如湖北省秭归县既考虑地缘相近的地理因素，也考虑产业、利益的经济因素，同时还考虑习惯等文化因素。同样，广东省清远市也是如此。以最优效果和最低治理成本进行制度设计，归根到底就是要为群众参与村庄或社区治理提供有效途径，激发群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的内在需求，使基层自治落地见效，真正运转起来。

（三）充分发挥法治保障作用，确保基层社会治理中各方主体有法可依

法治是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，基层是社会治理的基石，为此，要将基层社会治理纳入法治化轨道，多措并举推进基层社会治理法治化，确保基层各方主体有法可依。与城市相比，农村法治建设更为欠缺，但是近年来，有的农村地区通过“法律下乡”“律师进村”将法治要素寓于乡村治理中，将矛盾化解在基层，使人们改变“信法更信访”观念，引导广大群众用法律维护自身权益，让人们逐步树立起法治意识。湖北省恩施州通过政府购买服务推动“律师进村”的方式达到了以上目的。恩施州属于“老少边穷”地区，人均GDP属于全省倒数第一，但是信访量在全省属于前列。借助于国家推动法治国家和法治社会建设的契机，2013年恩施州建立了“法律顾问制度”，开展“律师进村、法律便民”活动，为村民提供法律援助。这一活动开展以来，恩施州取得了上访减少、群体事件减少、维稳成本减少和干群关系互动增加的“三少一增”效果，是“寓法于治、以治固法”的基层社会治理法治化创新的典型案例之一。

恩施州在“送法下乡”的过程中有两点经验可供推广：第一，要坚持“硬法”与“软法”并举，确保各方有法可依。“硬法”是指以《中华人民共和国村民委员会组织法》为代表的法律法规，“软法”则是指地方性风俗习惯和村规民约等本土性资源。在调解政民纠纷、农民上访事件中，既要重视“硬法”的法律规范，也不能忽视“软法”在润滑人际关系、化解社区矛盾中的积极效果。第二，既要重视“律师”等专业人士的作用，也不能淡化本地权威人士对当地农民的影响。恩施州“律师进村”参与基层纠纷调处并非事事参与、实时参与。律师作为独立的“第三方”，主要职责是规范公共权力的范围，为农民和社区组织提供法律服务，引导农民理性维权，使广大群众学法、知法、懂法和守法。比如遇到家庭矛盾和农户与其他农民之间的矛盾时，律师无需主动介入，可以交由当地有名望的老人、乡贤和村干部，他们有可能解决好这些社区矛盾。因此，有人总结道，在法律维权、纠纷调解中，“律师是配菜、干部是主菜”，处理纠纷应以民事调解和乡规民约为基础，不能化解的，再请律师和法治登场。应该说，这是基层社会治理法治化应该注意的问题。

（四）充分发挥科技支撑的作用，运用信息化网络化创新基层社会治理

党的十九届四中全会在强调社会治理创新的论述中明确提出科技支撑，这既是对基层社会治理创新提出的新任务，也是基层社会治理适应现代信息技术发展的新要求。以习近平总书记关于网络安全和信息化工作的重要论述为遵循，人民论坛理论研究中心对各地互联网大数据信息新技术、引领助推地方基层社会治理创新的典型案例进行了详细对比、分析和总结。以吉林省辽源市的“互联网+”便民服务为例，政府通过开设“社区综合门户网站”，实现“一站式”办公，主要理念就是将互联网技术与社区服务有机结合，让社区居民足不出户就能了解就业、计生、民政等信息和办事流程，达到惠民和便民目的。再比如，上海市长宁区也通过“互联网+”拓宽社区居民参与社区治理渠道。其一，居委会运用“互联网+”打通社情民意“议事通道”，让小区内的矛盾纠纷、安全问题和环境整治等情况反馈到新媒体上。其二，将新媒体作为社区居民参与社区治理、扩大社区活动参与规模的重要手段，打开社区居民互动参与的“自治通道”，增强居民对社区的认同感和责任感 〔9 〕。

以上案例说明，要充分发挥科技支撑的作用，以信息化和网络化创新基层社会治理，需要在以下三方面努力：第一，加强数据处理能力。现代化治理是具有复杂性、动态性和广泛性的系统工程，需要利用信息化和網络化资源，在资料收集、整理和运用中提升数据处理能力。第二，加强网络治理能力。网络社会的兴起，需要基层社会不断提升网络社会治理能力，具体体现为基层干部对网络规律的把握能力、对网络舆论的引导能力和运用大数据分析和解决问题的能力。第三，加强精细化治理能力。精细化治理不仅包括计算机等数据处理能力，还包括精细化治理体系的建设和动员能力，比如网格化治理体系的建设和运用，自治单元的下沉和“12345”服务热线的落实等。借助信息化、网络化手段创新基层社会治理，已成为一种普遍趋势，这既可以提高信息的公开性和透明度，简化服务流程，又可以达到精准治理的目的，做到小事不出村（居委会）、大事不出镇（街道）。

（五）推动基层社会治理重心下移，实现基层社会的共建共治共享

基础不牢，地动山摇。基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础，基层治理得好不好关系到国家治理全局。习近平总书记多次指出，创新基层社会治理，要推动基层社会治理重心下移。党的十九大报告指出，“推动社会治理重心向基层下移”，对于构建共建共治共享的社会治理新格局和推进基层社会治理現代化具有重要意义。治理重心下移需要从多个方面进行探索：

1.把资源下放到基层，让基层拥有更多的自主权。实践中，很多地方对此进行了有益探索。比如，浙江省就推出了综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台和便民服务平台“四个平台”建设，其核心就是在县级部门和乡镇之间进行职责重构、资源重配和治理体系的重新梳理，推动更多资源向基层倾斜。再比如，浙江省宁波市建立起一网式服务平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格和运行机制为支撑，在每个社区或村设立网格长，如遇问题就能立即作出反应，做到精准治理。

2.把服务下放到基层，实现基层社会治理的便民化服务。近年来，不少地区推动了网格化治理，以乡镇干部包村或联村的形式，构建起乡镇干部-村干部-小组长-农户的网格化治理体系，并通过责任连带、行政包干对自己的责任田签订目标责任书，由此在基层形成严密的分工体系，把责任落实到个人。浙江省的农村目前实施的联村干部制度 〔10 〕，就是让乡镇干部下沉，加强对村级的帮扶，更好地组织群众和服务群众。

3.把管理下放到基层。推进基层治理体系和治理能力现代化，亟需破解基层权责不匹配问题。针对事在乡（镇）里、权在县（市）里，乡镇有限的管理职权与繁重的工作任务之间的矛盾，国务院多次提倡“简政放权”。在地方实施的强镇扩权改革可以说是管理权下放的一个典型做法，其中涌现出“镇级市”的浙江模式、“简政强镇”事权的广东模式和“前台+后台”的江苏模式。下放权不仅包括产业发展、规划建设、项目投资，还包括安全生产、市场监管和社会治安等，成为推动乡镇行政体制改革的有益尝试。

从以上情况来看，需要把资源、服务和管理更多地向基层下沉，赋予基层更多的自主权，通过基层干部调动群众的积极性、主动性和参与性，由此实现基层社会的共建共治共享。

（六）充分发挥社会各方的协同作用，形成多元共治的民主协商格局

新时代我国社会主要矛盾的转化对社会整体治理提出了全新的要求，除了党和政府的领导和主导作用外，必须充分发挥社会各方的力量、协同共治，推动社会治理的创新发展。城市基层要实现多元共治，需要利用不断壮大的社会组织、商会、行业协会等力量，在处理这些组织与政府的关系中，需要能够代表企业、消费者和不同利益的非营利性组织的互动平衡机制，影响公共政策;在处理社区与个人的关系中，利用社会组织的力量制衡利益关系，完善基层治理体系。在政府与社会关系方面，杭州市的“开放式决策”成为城市协商式治理的一种有益尝试。2007年杭州市开始实施“开放式决策”，政府坚持决策民主化、科学化原则，对全市经济和社会发展的重大决策，要广泛听取社会各界和人民群众的意见，同时开通“12345”市长公开电话。从人大代表、政协委员到普通市民，公众通过出席会议，从参与讨论到影响决策，公民的权利逐步增加，越来越多的政府决策被纳入协商治理中。虽然这一模式仍然保留有精英治理的色彩，但是普通市民的参与越来越多，参与的范围也越来越广。

在社区协商共治方面，深圳市盐田社区的“两会一站”管理体制和“议行分设”运行模式受到广泛关注。实践证明，这是一种较为有效激发群众参与和避免社区行政化窠臼的成功案例。深圳市的盐田模式，在社区居委会以外设置社区服务站和社区工作站，通过非营利性机构的社区服务站和街道办事处设置在社区的工作站，对居委会的行政、自治和服务三种功能进行区分，把行政职能和公共服务从居委会中剥离出来，从居民中直接产生居委会来进行社区自治。深圳市盐田模式的重点是理顺了政府与社区的关系，避免了社区过度行政化，增强了社区居民的自治能力，代表了社区管理体制改革的方向。我国有着较为深厚的传统行政文化，在国家-社会关系中，社会力量较弱，国家力量较强，导致政府主导过多、社会自治不足，出现了越来越多的治理问题，单靠政府的力量无法有效整合日益多元化的社会力量，必须借助多元社会主体进行治理，通过民主协商的形式，实现公共利益、集体利益和个人利益的协调。

基层是各种利益关系的交汇点，是社会矛盾的聚焦点，是社会建设的着力点。基层社会治理事关人民群众切身利益，事关城乡基层的和谐稳定，从我国社会主要矛盾转变的大背景出发，以建设美好社会为目标，聚焦基层社会治理的难题和创新路径，是本研究的出发点。基层社会治理工作处于社会治理的末端，与高高在上的国家相比，基层具有接触面广、事务复杂和与人民群众利益息息相关等特点，直接涉及人民福祉，是人民幸福感、安全感和获得感的直接来源。因此，实现更多人对美好生活的需要必须贯彻到基层、落实到基层。社会主要矛盾决定了基层社会治理创新的方向，即必须以实现更多人美好生活需要为首要目标，把实现更加全面而均衡的发展作为创新的主要任务，如此，才能为全面建设小康社会、打赢脱贫攻坚战战略目标奠定坚实基础。

注 释：

①郁建兴辨析了国家治理、地方治理、基层治理与社会治理的区别。他认为社会治理具有两层内涵，即社会治理体制和具体社会事务治理。当社会治理意指具体社会事务治理时，在大部分时候，社会治理与基层治理是重合的，即基层社会治理。党的十九届四中全会也使用了“基层社会治理”一词，因此这里取用“基层社会治理”，而非“基层治理”。本文的基层社会治理沿用郁建兴的界定，指具体社会事务治理。参见郁建兴：《辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理》，光明日报，2019年8月30日第11版。

参考文献：

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕中共中央党史研究室.中国共产党历史：第2卷（1949-1978）〔M〕.北京：中共党史出版社，2011.

〔3〕中共中央党史研究室.中国共产党的九十年：改革开放和社会主义现代化建设新时期〔M〕.北京：中共党史出版社，2016.

〔4〕中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔M〕.北京.中央文献出版社，2017.

〔5〕习近平：社会治理的重心必须落实到城乡、社区〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html.

〔6〕人民论坛理论研究中心.推进基层治理法治化的地方实践〔EB/OL〕.http：//www.rmlt.com.cn/2017/0117/456780.shtml.

〔7〕徐 勇.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（04）：1-8.

〔8〕余 练.农村基层微治理的实践探索及其运行机制——以湖北秭归县“幸福村落建设”为例〔J〕.华中科技大学学报（社会科学版），2017（06）：11-19.

〔9〕人民论坛理论研究中心.基层社会治理创新的“互联网+”思维——对地方实践的比较、分析与总结〔J〕.国家治理，2017（09）：39-48.

〔10〕贺雪峰.浙江的联村干部制度探索〔J〕.农村工作通讯，2017（11）：42-43.

责任编辑 周 荣