制度优势如何转化为治理效能

李海青

〔摘要〕 制度优势如何转化为治理效能是一个重大的理论与现实问题，而制度建设的顶层设计与强力落实在很大程度上影响着制度优势向治理效能的转化。大量繁重的制度改革与建设任务很难完全按照设计者的理性预期推进实施，而当这种系统的制度规划通过压力型体制落实与执行时，又往往会不可避免地导致形式主义问题。就此而言，一项制度要想成为具有優势的制度，制度优势要想转化为治理效能，首先必须对制度建设的顶层设计与落实机制本身进行审视，推进设计机制和落实机制的优化。

〔关键词〕 制度优势，治理效能，顶层设计，压力型体制

〔中图分类号〕D616    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）04-0044-06

自从党的十九届四中全会提出要把我国制度优势更好转化为治理效能以后，学术界对此已经展开了持续的研究。确实，这既是一个重大的理论问题，更是一个急迫的现实问题。这一问题的提出表明制度制定者期望制度的应然效果与制度实施的实然效果之间存在一定张力。如何理解制度优势？既有制度为何不能顺畅转化为治理效能？这种张力是如何产生的？制度有效落实的障碍又如何打破？本文依据中央全会的文本，结合经验的观察，借鉴相关研究成果，试从我国制度建设模式的视角对以上问题作出回答。制度建设模式是指由制度建设的主体、制度建设的内容、制度建设的方式、制度建设的督查、制度建设的效果、制度执行的反馈等构成的整体性运作框架以及其中所内蕴的制度建设理念以及所体现的制度建设特点。不同国情的制度建设模式有所差别，同一国家在不同历史阶段的制度建设模式也不尽相同。由于制度建设模式的内涵外延都较为广泛，在此不拟全部展开，而是侧重围绕制度建设的顶层设计与强力落实两个关键维度进行分析，以求把握问题的主要症结所在。

一、如何理解制度优势

对于党的十九届四中全会提出的制度优势转化为治理效能这个命题，当前似乎存在这样一种误解，既把制度理解为已经制定好的全部制度规范，把我们现在各个层次、各个方面的所有制度都理解为是具有优势的，好像仅仅是转化环节出了问题导致落实的效果不佳，只要建立健全相应的检查、督促、奖惩与反馈机制就可以解决制度的落实问题。其实，这种理解有些望文生义、有欠准确，并不符合党的四中全会的决定精神，党的十九届四中全会提法的含义不至于此。

仔细研读中央文件，可以看到，党的十九届四中全会所讲的制度优势主要指的是中国特色社会主义制度的价值原则、理念精神、主要构成、主体框架，更为侧重中国特色社会主义的根本制度层面和基本制度层面。按照党的十九届四中全会的规定，中国特色社会主义的根本制度包括五个方面的内容：党的集中统一领导制度和全面领导制度是我们党和国家的根本领导制度;人民代表大会制度是我国的根本政治制度;马克思主义在意识形态领域指导地位制度是我国的根本文化制度;共建共治共享是我国的根本社会治理制度;党对人民军队的绝对领导是我国的根本军事制度。可以看到，这五个方面的根本制度都不是指非常具体的制度规定，而指的是制度的根本原则、根本理念、根本指导、根本规定，它们在整个制度体系中起着顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用，从根本上决定着中国特色社会主义的性质和方向，是社会主义优越性的最高体现。中国特色社会主义基本制度在制度体系中的作用比根本制度等而次之，其在政治领域包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度这三大基本政治制度;在经济领域包括以公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等三大基本经济制度。与发挥决定性与全局性作用的根本制度相比，基本制度尽管不是那么高大上，但也并非具体细致的制度规定，其贯彻和体现的是国家政治生活、经济生活的基本原则，强调的是国家政治生活与经济生活的基本要求，而这些基本原则与基本要求同样鲜明地体现了社会主义的优越性。根本制度和基本制度以马克思主义为指导，形成于中国近现代的历史发展，符合中国具体国情，具有深厚传统文化根基，深得广大人民的支持拥护，充分体现了社会主义的内在价值原则与崇高理念追求，体现出明显而强大的制度优势。这一点，从历史与现实的比较来看，从中国与国外的对照来看，从理论与实践的结合来看，都是毋庸置疑的。这次四中全会强调的我国国家制度和国家治理体系所具有的十三个显著优势也主要是就根本制度和基本制度而言的。根本也好，基本也好，表明的都是制度优势的根与基，正因为有根基，所以才能展现出这种显著的制度优势。

相比于根本制度和基本制度，重要制度具有派生性，其是指依据根本制度和基本制度而制定的，作用于国家治理各领域各方面各环节的具体制度体制。这些制度之所以非常重要，不仅是因为它们承担着把根本制度和基本制度落地、具体化，使它们活起来、运转起来的重要任务，也是指它们种类众多、数量庞大，直接与基层治理相关、与社会生活相连、与现实实践相触，发挥的作用十分重要。也正因为重要制度发挥着上接下连的功能，所以与具有更大稳定性的根本制度和基本制度相比，尽管在当前总体而言是适合的、具有优势，但与我们党和国家肩负的历史使命相比，与改革开放的推进要求相比，与国内外形势变化相比，仍有不健全、不完善、不尽适应之处，所以需要对其进行动态调适，根据不断变化的情况及时推进相关领域制度的立改废。这次党的四中全会强调需要创新完善的重点就是针对重要制度，所谓补短板、强弱项也主要是就重要制度层面而言的，制度建设方面“三步走”的总目标能否顺利实现，也主要取决于重要制度层面的创新完善。“推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。” 〔1 〕46

按照当年邓小平的区分，党的十九届四中全会提出的根本制度和基本制度类似于他讲的社会主义的基本制度，而重要制度则相当于他讲的具体制度和体制机制。改革开放伊始，邓小平就有意识地区分了社会主义基本制度与社会主义具体制度以及体制机制。四项基本原则、以公有制为主体、人民代表大会制度等都属于社会主义基本制度，是科学社会主义基本原则与中国具体实际的有效结合，具有优越性，必须予以坚持和完善，而社会主义经济体制、政治体制和其他方面的体制机制则是基本制度的具体表现和实现形式。只有合适的具体制度和体制机制才能充分体现社会主义的制度优势。“社会主义制度并不等于建设社会主义的具体做法。” 〔2 〕250这就要求各领域具体制度和体制机制必须根据实际情况进行改革，如果不适时改革创新，就无法调动人民的积极性，就会阻碍生产力的发展，就不利于保持社会的和谐稳定，不利于增强我们的综合国力，一句话，就不能把理想的、美好的制度理念、制度精神、制度原则有效具体化，使它们所具有的应然优势转化为现实的治理效果。“社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制。” 〔3 〕370“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。” 〔3 〕327不能因为体制机制出了问题就否定社会主义制度本身，但也不能将具体制度以及体制机制混同于基本制度而墨守成规，对具体体制机制的改革恰恰是为了巩固和发展社会主义基本制度。当然，新时代我们对制度的认识更为系统更为深入，与邓小平当年对社会主义制度的理解精神是一致的。

二、制度建设的顶层设计与强力落实

既然根本制度、基本制度需要具体化为重要制度才能够与现实生活对接，才能够在实践中发挥作用，从制度优势到治理效能的转化就首先需要以根本制度、基本制度所体现的制度原则、制度理念为指导推进系统的具体制度建设。而恰恰是制度建设的顶层设计，比如制度建设的内容、数量、方式、进度等在很大程度上影响着制度优势向治理效能的转化。如果制度建设的顶层设计在战略思路上非常宏大、严格强调计划性的进程安排，这种制度的理性建构思路很可能与复杂多变的现实之间形成某种张力，从而影响制度的落实。换言之，制度建设的应然效果与实然效果之间、制度制定者的主观预期与制度实施的客观状况之间往往会存在差异。

中国的建设、改革与发展始终比较强调顶层设计与总体规划。与资本主义经济社会的无计划性相比，计划性更为社会主义所强调，尽管这种计划性不一定像过去那样以系统的计划经济的方式存在，但对整个建设发展的战略规划还是一直受到重视。当这种经由顶层设计的战略规划作出以后，随之就会通过压力型体制层层加压予以推动落实。压力型体制这一概念最初是荣敬本等人在《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》一书中提出的，是针对县乡层面与经济发展领域而使用的。实际上，这种任务分解与限期完成的压力型体制是整个中国治理模式的一个典型特征。新中国成立后，在经济社会的发展中這种压力型体制开始渐渐形成，这体现在庞大计划的规划制定与强力执行中，毛泽东在讲话中也多次谈到计划执行中对于地方加以压力的问题。改革开放以后，这种压力型体制在经济建设领域得到了集中而充分的体现：基于政绩与财政的考虑，地方与基层官员在纵向考核和横向竞争的压力下致力于完成上级确定的任务指标。党的十八大以来，中央特别强调已有决策部署的严格落实，压力型体制得到了进一步的强化。就我们的制度建设而言，同样体现着这种顶层设计与高度落实的特点。中国特色社会主义形成和发展过程中我们党始终有意识地积极推进制度的系统化。邓小平在南方谈话中的论述已成经典：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。” 〔3 〕372随后，党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都对制度建设提出了明确要求。中国特色社会主义进入新时代以来，习近平对于制度建设更是高度重视，中央多次全会都对制度体系建设问题进行了研究与部署，这次党的四中全会更是对如何坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题制定了进一步的时间表与路线图。

这种自上而下顶层设计并强力落实的做法有利于尽可能快地建构起与建设发展相适应的制度体系，从而发挥制度在现代社会治理中的关键性作用。但也要看到，这种顶层设计与压力型体制下的制度建设模式也不是没有局限。这种制度的理想建构与实际落实之间的张力主要体现在以下六个方面：其一，体系化制度建构的目标宏大，涉及方方面面，全部铺开予以落实的话，往往超出负责落实者的能力范围。现实中改革发展稳定等各种任务本来就极为繁重，占用了各级领导干部的大量时间精力，而一项一项制度改革与建设的任务又不停地安排，这使得在有些情况下落实者即使有此想法，也没有足够的精力去有效将其完成。尤其对作为基层的县乡部门而言，更有“心有余而力不足”之感。正所谓“上面千条线，底下一根针”，基层政府要完成绝大部分的政策落实与制度执行任务，在需要直面民众的诸多诉求甚至不得不个案化解决的情况下，在面临各种各样的考核、检查、评估、整改任务的情况下，往往分身乏术，难以再去关注制度的切实建立与实际落实效果问题。

其二，体系化制度建构不仅任务多，而且在落实中还有非常明确而紧凑的时间界限，这更加大了任务落实的难度。确定任务落实的时间节点使人有压力和紧迫感，但却不一定意味着解决问题的条件可以提前得到满足。这是因为，制度的成长成熟并有效发挥作用需要一定的现实基础与实际条件，但这些基础与条件都不是仅仅把制度予以规定就可以具备的，而是需要有一个客观的逐渐形成过程，这样一个客观过程和制度设计者主观确定的时间节点往往并不一致。

其三，体系化制度建构是从国家层面推进的，属于一般性要求，有时与某些地方、基层的具体实际并不完全符合，这就增加了在地方、基层落实的难度。制度建设在顶层设计过程中经过了必要的调查研究与概括综合，但这样一个整合提升的过程同时也是一个剔除特殊与个别的过程，这样一种剔除在制度制定环节可以，但当制度在一些地方、基层落实时相关问题就会出现。换言之，站在全局角度，一般性的制度必须落实，地方或基层不能因特殊情况作为不落实的理由，但站在地方或基层角度，基于自身实际情况，落实上级“一刀切”的顶层设计却又具有难度。在压力型体制自上而下的层层压力之下，在不落实也得落实的形势下，落实的方式与结果也就可想而知了。

其四，体系化制度建构涉及诸多领域的广泛内容，其中有些方面的任务如果与任务落实主体的利益兼容甚至具有较高的兼容性，能够保持甚至拓展其利益，就会得到相对较快的落实，落实的效果也会较好。反之，如果任务与落实主体的利益不太相关甚至不兼容，落实主体就会缺乏相应的行动力，制度落实的有效性及其效果就难以得到保障。就此而言，相关主体对于制度的执行与落实实际上具有选择性，利益障碍的因素、利益固化的藩篱必须要考虑到。

其五，制度体系的各项制度之间应该具有自洽性，但制度体系的顶层设计实际上是以各地区各部门的意见建议为基础的，尽管经过了文件起草机构与相关领导的反复讨论修改，但地区视角与部门视角并不会完全消除。当然，地区视角与部门视角的完全消除既不可能也不合理，这是因为，地区和部门在实际工作中对于制度问题有相对切实的体验，对于制度的改革与建设有着特定深入的思考，特别是在现代社会专业分工日益深化的背景下。但是，这种制度顶层设计中局部视角的存在也有一个隐忧，那就是使得各领域各方面的制度规定之间可能存在张力与不自洽之处。对于这种张力与不自洽之处，即使经过反复整合，也未必能及时洞察发现。一是因为从特定视角出发，每一项制度主张看起来都有其确定无疑的合理性与必要性，二是因为这种张力在文件中而未落实时，可能还不是那么明显，因而不易察觉。但是，当分别把都合理且必要的制度主张整合在一个体系中，尤其被落实时，张力可能就出现了。“在这些根本制度和基本制度之下，我国还有大量的政府规章和规范性文件，其中一些与新时代全面深化改革不适应甚至相抵触的文件，由于缺乏定期和即时清理的执行约束机制而长期存在。这些文件成为地方政府各部门之间‘推诿扯皮‘甩锅‘歪嘴和尚念歪经的重要依据。” 〔4 〕

其六，体系化的制度建构思路对于顶层设计者提出了相当高的要求。对于顶层设计者而言，既要敏于现实，具有对各领域方方面面制度情况的深入了解与切实把握，又要具有高度的总结概括能力、严谨的逻辑分析能力与理性的统筹规划能力，居于中心运筹帷幄、鉴古知今、统揽全局。顶层设计的最佳状态就是全知全能的上帝视角，观察一切而无所遗漏，洞悉规律而完美规划，自由实施而无所阻碍。但制度实施并不是一个完全按照人们主观意愿而行为的过程，而是具有很大程度的不确定性，有很多因素是无法提前计划到的，这也势必会影响到制度的落实效果。

正是基于以上原因，顶层设计式的制度建设思路有其内在局限，大量繁重的制度改革与建设任务往往很难完全按照设计者的预期推进实施。进而言之，当这种系统的制度规划通过压力型体制落实与执行时，也会不可避免地导致形式主义的问题。在强大压力之下，制度被要求按时如期建立，否则就极有可能被问责与惩戒，但地方、基层与部门由于前述原因往往缺乏主客观的相应意愿与能力，在这种情况下，制度建设的形式化就成为博弈的结果。大量的制度看似按时如期建立起来，各个地方与部门甚至还有进一步的实施细则，并不断衍生出更多的具体制度，但有的只是停留在地方或部门的文件里、规定中，以文件落实文件，以制度落实制度，地方与部门也只是作为不得不应付的任务来看待，制度虚置与空转现象严重。

在实施过程中，这种顶层设计式制度建设思路所存在的局限也已经逐渐被认识与反思。比如党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，当时推出了336项重大改革举措，并要求到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，这显然是对邓小平“南方谈话”思路的严格贯彻。然而，推进的难度与阻力超过预期。到党的十九大，这一领域的目标任务已经有所调整。在制度建设方面，党的十九大报告没有谈到2020年的目標，而只是指出到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。从各方面制度更加成熟更加定型到各方面制度更加完善，从形成制度体系到治理体系现代化基本实现，显然，党的十八届三中全会的规划相对乐观，而党的十九大的措辞则更为审慎。党的十九届四中全会总结以往制度顶层设计与落实的经验教训，在制度建设方面确立了三步走的战略规划：到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。在这一最新的战略规划中，2021年制度建设的目标也不是党的十八届三中全会确定的形成制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，而只是要求在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效，目标相对而言应该说更为现实。习近平在回顾党的十八届三中全会以来的改革进程时对此也有论述。他指出尽管党的十八届三中全会以来制度建设的成绩巨大，“同时，也要看到，这些改革举措有的尚未完成，有的甚至需要相当长的时间去落实，我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法” 〔1 〕51-52。

三、顶层设计机制与落实机制的优化

通过以上分析可以看到，一项制度要想成为具有优势的制度，制度优势要想转化为治理效能，首先必须对制度建设的顶层设计与落实机制本身进行审视，也当然不是否定顶层设计与压力落实本身，而是要推进设计机制和落实机制的优化与进一步合理化。基于问题导向，这种优化和合理化大致可以从以下几个方面着手。

其一，制度制定要更多征求基层的意见和建议。严格讲，制度的制定群体、落实群体、影响群体都应参与制度的制定，都应对制度制定提出意见和建议，这是程序正义的内在要求。换言之，制度的制定不仅要考虑制度的内容，还要考虑如何制定以及制定以后能否切实实施。基层治理是国家治理的基石，基层是制度建设的主要落实者，对于现实实践中最需要什么制度以及一种制度能否有效落实相对而言体会更为深刻，也更具有发言权。在相关制度的立改废过程中，应该加大基层参与，更多倾听基层的声音。这并不是说基层的意见和建议就一定合理，因为意见和建议背后总是有特定的视角与特定的利益，但这可以使制度制定者的信息更为多样，视野更为广阔，思考更为全面，更有利于集思广益，尽可能减少思虑不及、考虑不周、制定的制度针对性不强不够的问题。这就要求党和国家在制定相关制度时意见建议征询范围要尽可能下沉，制定者对于基层与现实的调查研究要深入。这是极为重要的。

其二，要深刻认识制度的生长与作用发挥是一个渐进的过程。制度的生长需要一定的经济社会基础，作用的发挥也需要具备相应的条件。而无论是基础也好，还是条件也好，都不是仅仅通过制度制定就可以实现的。在整个制度体系中，有的制度顺时应民，能够有效解决相关领域的制度供应短缺问题，一建立就会立竿见影;有的则还需要在与现实的互动中进一步调整完善并逐步发挥效用，这一调整完善的过程实际就是进一步生长的过程，逐步发挥作用的过程就是相应条件不断具备的过程。应明确，制度在形式上的建立与制度的成熟特别是作用的有效发挥不是一回事，一种在理论上具有优点的制度可能在现实中迟迟无法发挥作用，因为理论上的制度优势转化为实践中治理效能的相应支撑条件尚不完全具备。就此而言，必须坚持制度建设上的条件论思维，在制度制定时，就要特别考虑到制度实施时的支撑条件是否切实具备，而不能只注重建设，只强调时间期限，不考虑其具有多大可行性。

其三，对于制度建设中的人为阻碍因素要予以破解。制度实施的人为阻碍因素是多方面的，就负责制度落实的干部队伍而言，则主要有思想障碍与利益障碍两方面。就思想障碍来说，长期以来形成的过度的政策性思维、过度的运动式思维、不按规则解决问题的机会主义思维、潜规则思维、畏难情绪等在干部队伍中还是存在的，制度意识和制度思维尽管在不断增强，但仍需进一步强化。这不仅要通过教育，更需要各级党委和政府以及各级领导干部发挥带头和表率作用来予以解决。对于利益障碍的破解可以在三个方面予以着手：一是在制度制定过程中就要预先考虑到地方、基层与部门的现实困境与正当利益诉求，通过协商博弈将其体现于制度的实施与执行中。二是通过有效的监督、问责与奖惩机制，运用选拔任用与考核评价等多种手段，加强对制度执行的监督。“制度一旦制定，就要建立健全权威高效的制度执行机制，其核心是要建立健全多元化的监督问责机制。执政党通过党纪检查和管理领导干部等方式实现监督问责;民主党派通过多种民主监督方式实现监督问责;立法机关通过听取报告、检查法律实施情况、质询、专题调查、领导干部任免等方式实现监督问责;监察机关通过日常的监督检查和对违法问题的调查实现监督问责;司法机关通过各种诉讼方式实现监督问责;媒体通过曝光党员干部违法违纪行为实现监督问责;公民通过信访、举报、控告等方式实现监督问责，等等。全面且高效的监督问责机制能够快速地治理制度‘空转，取得立竿见影的效果。” 〔5 〕三是维护中央权威，对于消极执行或拒不执行制度规定、造成重大恶劣性影响的事件进行典型性处理，以形成强大的震慑效应。对于人为阻碍因素的强调说明从制度优势转化为治理效能其实是一个较为复杂的过程，必须具有系统性思维。

其四，对于制度体系的顶层设计而言，在实施过程中应该明确重点，突出关键，并且一以贯之。切忌一次会议一张蓝图、一次会议一个设计，任务内容繁多、高度集中、相互交织。所谓重点与关键，就是具有广泛共识、现实发展急需、意义重大长远，也可以倾注更多精力、拿出更多资源予以支持的制度。特别是在制度建设任务极为繁重的情况下，想全面铺开，毕其功于一役未必完全现实，确定实施重点与关键尤其重要，不然就会使人产生任务旋至，眼花缭乱、穷于应付之感。对于确定的重点任务，确实需要制定好周密的时间表与路线图，明晰责任主体与实施步骤，不能放哑炮与空炮。

其五，对于体系化制度的顶层设计而言，为更清晰地了解制度实施的效果，应建立健全有效的效果反馈机制。正如前述，制度实施过程中存在着应然逻辑与实然逻辑的差别，制度制定者认为制度实施后应该具有的效果与实际产生的效果不相一致，比如制度之间的抵牾、制度的空转、制度的扭曲等，而这就需要设计者针对这种差别建立健全制度效果的反馈机制以实现制度自身的不断调适与优化。这种反馈可以通过自上而下的调查研究与巡视督查，相关社会组织的独立评估，自下而上的民主参与与意见表达等途径来实现。

参考文献：

〔1〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2019.

〔2〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔3〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔4〕王 成.全面深化改革必须终结“局部空转”〔J〕.国家治理周刊，2020（02）：33-37.

〔5〕刘俊生.警惕腐败背后的制度“空转”〔J〕.国家治理周刊，2020（02）：30-32.

责任编辑 吕晓斌