深化改革背景下全国性单项协会外部治理机制现状、问题及对策

徐成龙，陈帅源

（1.上海体育学院 经济管理学院，上海200438；2.上海市青浦区少年业余体育学校，上海201799）

党的十九届三中全会指出，要加快推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会组织改革，激发群团组织和社会组织活力，为新时代我国社会组织的改革与发展指明了方向［1］。国务院办公厅印发的《体育强国建设纲要》要求，稳步推进各级运动项目协会与行政机关脱钩等改革，探索建立完善权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，按照章程加强协会内部管理，依法依规开展体育活动。全国性单项协会作为体育社会组织的重要组成部分，近年来通过探索实施管办分离、项目协会实体化等发展路径，已取得了显著的改革成效［2］。但也应该看到，随着体育改革不断的深入，如何完善全国性单项协会治理机制已成为协会实体化改革进程中面临的课题［3］。全国性单项协会治理机制不仅需要单项协会加强自身建设，完善内部治理结构，健全内部治理机制，而且还需要建立健全符合协会实体化改革与发展需要的外部治理机制。本研究通过深入了解全国性单项协会外部治理机制建设的现状与问题，探讨完善我国全国性单项协会外部治理机制的改革路径，为相关部门进一步推动全国性单项协会改革提供决策参考。

1 研究方法

1.1 走访调查法

课题组在北京开展了4次调研工作，分别对9家全国性单项协会（以下简称协会）的负责人进行了访谈（表1），了解目前协会的基本情况以及在改革进程中遇到的困难与问题。参加了国家体育总局有关部门组织召开的协会改革相关座谈会，听取了国家体育总局有关部门负责人、各协会负责人在协会治理、监管以及体育社团管理办法的修订意见。

表1 走访调研的协会名单

1.2 问卷调查法

在查阅了大量关于全国性单项协会资料的基础上，结合调研情况，并充分征求国家体育总局有关职能部门意见的情况下设计和完成了调查问卷，对协会的治理机制进行全面了解和深入调查。调查时间为2018年7月～2018年11月，以全国性单项协会为对象，共发放问卷27份，最终17家协会完成了问卷，问卷回收率为62.96%。

1.3 数理统计法

在对全国性单项协会信息公开现状的研究方面，参考已有信息公开评价维度［4-6］，并结合我国全国性单项协会实际，采用了对44家全国性奥项协会官方网站（访问截止日期：2018年10月10日）及微信公众号（访问截止日期：2019年1月28日）的开设情况、更新频率以及内容建设情况等进行统计及分析的方法，统计分析维度如表2所示。

表2 协会官方网站与官方微信公众号统计与分析维度

2 相关概念界定

在我国，治理通常是指公司治理（corporate governance），即探讨公司应当如何治理的问题［7］。随着社会的不断发展，治理理论逐渐被应用到社会组织、协会等领域。在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性，该委员会认为：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［8］。Gies和Shafritz认为治理是一种监督与管理的功能［9］。Mirian等则进一步将治理概念扩展为高级管理层、董事会与各利益相关者的协同治理（governance-by-stakeholders），所有组织，尤其是社会组织日益以来于各利益相关者所构成的动态环境［10］。张明［11］、彭轶［6］等认为治理机制即组织中的个人和机构在对组织中各构成要素之间相互联系和作用的关系和功能分析的基础上管理组织事务的诸多方式的总和。徐家良［12］、庞湃［13］、徐虹［14］、彭轶［15］等认为治理机制分为内部治理机制和外部治理机制两大部分，内部治理机制偏向于法人治理的结构和机制。外部治理机制，则是指当组织出现错误决策或者经营，在内部治理机制又无法进行对应控制时，可以通过运用外部的压力，从而实现对组织管理者的约束。利益相关者共同参与的外部治理机制可以弥补内部治理的不足［16］。在外部治理机制的治理主体方面，徐家良［10］、刘春湘［17］、李利利［18］、李丹［19］等诸多学者 对其进行了 界定。在体育领域，戴红磊［20］、程晶晶［7］、陈丛刊［21］等人对体育组织或单项协会的外部治理机制进行了阐述。

本文综合各方观点，并结合全国性单项协会的自身特点，认为全国性单项协会外部治理机制是一种外在的制度安排，旨在构造一个客观的适应协会发展的环境，建立充分的信息公开机制，借助各种可供利用的制度和组织形态，实现协会外部的有效监督，切实维护利益相关者的权益，确保协会不偏离组织目标和宗旨。良好的外部治理机制，能够为单项协会创造有弹性的自主发展空间，能够推动单项协会内部治理结构的完善。协会的外部治理主体主要包括政府、社会以及会员。其中作为业务指导单位的国家体育总局对全国性单项协会的治理主要分为法律环境、管理方式以及政社关系3个方面，社会对全国性单项协会的治理主体主要包含媒体、社会公众以及第三方评估机构（图1）。

图1 全国性单项协会外部治理机制框架图

3 全国性单项协会治理机制现状分析

3.1 协会内部治理机制现状

通过对单项协会的问卷调查以及实地访谈，以及前期研究成果［22］得知，目前全国性单项协会内部治理机制的现状为以下3点。

首先，决策机制方面。大多数协会的决策机构繁多，此种现象可能会导致各决策机构之间的决策冲突。在理事产生方式上，仍有近三分之一的协会理事由推荐产生，这可能会导致理事会被个别领导人控制的现象，不利于协会的法人治理。

其次，激励机制方面。协会缺乏形式多样的激励手段，并且没有很好的利用仅有的薪酬激励、培训激励等方式。例如近两成的协会未与专职工作人员签订劳动合同；超过四分之三的协会负责人未在协会领取薪酬；有四分之一的协会没有对员工开展过培训，这些现象可能会打击员工的积极性，难以激发协会活力，提高协会运作效力。

最后，监督机制方面。由于绝大多数协会未设监事会或监事，也就相应的缺失协会内部监督机制，这无疑会给项目运作、领导行为预留了隐蔽的放任空间。

3.2 协会外部治理机制现状

3.2.1 政府对全国性单项协会的治理现状

我国现行对社会组织的政府监管包括民政部门的登记监管及相关部门的业务管理和监督，即实行双重负责制［23］。全国性单项协会的登记监管部门为国家民政部，业务主管部门为国家体育总局。

1）民政部

民政部是全国性单项协会的登记监管部门，根据访谈了解到，目前各协会和民政部的关系主要为登记、年检、审计报告以及重要事宜的审核与上网公示。协会如要对章程等重要文件进行修改，则必须交由民政部专门的部门审核。

2）国家体育总局

通过对协会与运动项目管理中心当前的职能划分等相关情况的问卷统计显示，绝大多数协会表示已经与中心的职能划分较清晰或者很清晰；绝大多数协会与中心的沟通较顺畅或很顺畅，绝大多数协会表示中心对本协会较支持或很支持（详见表3）。具体来讲，通过与多家全国性单项协会负责人的调研得知，绝大多数协会与运动项目管理中心的联系主要还存在于党务与财务。但也有部分协会希望项管中心对协会“脱钩不脱离”，希望中心给予协会一些支持。例如需要进一步明确项管中心与协会的职责范围，需要总局进一步帮助解决资产的划分、人员的社保衔接等问题。

国家体育总局目前对全国性单项协会的管理方式主要从对协会负责人的管理以及经费管理2个方面展开。在对协会负责人的管理方面。通过本研究发放的问卷显示，目前，全国性单项协会负责人的选聘主体基本为协会本身，通过会员（代表）大会选举产生，但协会负责人候选人建议人选的推荐和酝酿还是由国家体育总局提出。在对协会经费管理方面。通过表4得知，目前全国性单项协会的主要资金来源还是政府渠道。接近70%（68.75%）的协会的资金来源包含政府直接拨款，25%的协会的资金来源中包含政府购买公共服务。

除对资金来源的比例进行调查外，本研究对这些资金渠道获得的资金占协会总资金的比例进行了调研。从这些渠道的资金占比看，在接受政府直接拨款的社团中，政府直接拨款的资金占协会总资金的平均比例达到72.82%，是所有渠道资金中占比最高的。这表明在政府直接拨款不仅是大部分协会的资金来源渠道，更是这些协会主要的资金收入。

3.2.2 单项体育协会政策法规建设现状

目前政府针对全国性单项协会出台过的政策法规主要为2001年9月24日发布的《全国性体育社会团体管理暂行办法》。通过访谈以及参加体育总局相关会议得知，体育总局已对《全国性体育社会团体管理办法》进行了修订，并已发布《关于体育总局事业单位工作人员专职到实体化改革奥运项目协会工作相关事宜的通知》，并出台了《全国性体育社会团体负责人任职管理办法》以及《全国性体育社会团体人力资源管理办法》。

表3 协会与运动项目管理中心的关系

表4 协会资金来源

3.2.3 社会对全国性单项协会的监督

1）新闻媒体对全国性单项协会的监督

在全国性单项协会出现一些重大事件时，新闻媒体往往第一时间将事件曝光给社会。如新闻媒体曝光中国足协的管理黑幕，曝光举重协会的兴奋剂事件等，而新闻媒体曝光以后，部分协会没有及时公正地给大众一个明确的解释来及时还原真相，可能会造成公众的误解和各种不实解读。

2）社会公众对全国性单项协会的监督

全国性单项协会作为非营利社会组织，有义务向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，需要对相关的利益人有交代。社会公众主要通过新闻媒体的报道以及各全国性单项协会的官网、微信公众号等渠道获取全国性单项协会的信息，只有充分了解协会的动态，才能对协会开展监督工作。通过对44家全国性奥项协会官方网站的访问得知，有4家协会目前没有官方网站，有1家协会有官网但无法打开。在可正常访问其官方网站的协会中，有近六成（56.41%）的协会及时更新网站内容，但仍有12.8%的协会已经有一年以上没有更新其官网信息。在对协会官网上披露的内容来看，国外单项协会的官网基本都会有每年的财务报表、协会年报等信息供社会公众查看，而我国全国性单项协会在官网公布的内容基本上以公告通知以及新闻动态为主，还未有协会在官网上发布其财务报表、年报等信息。在协会微信公众号的开设情况上，截止至2019年2月，44家全国性奥项协会有19家（占比43%）未开设官方微信公众号。开设有微信公众号的协会中，有4家协会的微信已超过1个月未更新内容。在发布的内容主题上，主要以新闻动态为主，无发布财务报表、年报等信息。

3）会员对全国性单项协会的监督

完善的会员体系是全国性单项协会工作开展和推行的保障，也是充分发挥会员监督机制的重要组成部分。调查发现，团体会员是现阶段我国全国性单项协会会员体系的核心组成部分，超过三分之二（69%）的协会现阶段拥有团体会员，仅有不到三分之一（31%）的协会在拥有团体会员的同时拥有个人会员。多数全国性单项协会与省一级协会之间不存在上下级之间的关系，双方联系较少，多为业务之间的关联。

目前单项协会给予会员的服务主要包括：组织单项比赛、培训关联人员、组织社会公益活动、运动员/教练员级/段位考核等，如表5所示。

通过访谈得知，目前中国足球协会已开展了向会员公开财务信息的工作，其他大部分全国性单项协会还未开展此项工作。

4）第三方评估机构对全国性单项协会的监督

第三方评估机构所进行的评估往往比政府对协会日常性管理的内容更丰富，更客观，可以弥补政府监督机制的不足，优化政府对协会的引导和管理［24］。从西方发达国家的情况来看，一些专业性的独立于政府和非营利组织之外的评估机构在非营利组织的监督中发挥了重要的作用，且更具有公正和公平性［12］。通过对协会负责人的访谈了解到，目前还未有协会开展第三方评估工作。

表5 单项协会为会员提供的服务（N=16）

4 全国性单项协会外部治理机制存在的问题

4.1 未形成完善的全国性单项协会政策法规体系

政府对协会管理的相关政策法规不健全。国家体育总局与协会之间的权责划分尚不明确，亟需通过政策法规的形式将责权利进行划分。国家体育总局还缺乏对协会具体事务的管理规定，例如全国性单项协会主要负责人的任职条件和任用程序；协会的人力资源管理；政府购买协会服务的资金和行为；对协会的审计监督；协会的收费和价格行为；协会的固定资产管理等方面还处于缺位状态。

4.2 政府未充分发挥对单项体育协会的调控作用

政府缺乏多样且科学有效的管理与监督方式。目前，协会负责人的选聘实际上还是由体育总局预先选定，从本质上来看仍然没有摆脱行政任命的传统。这种方式选拔出的协会负责人的决策往往受制于业务指导部门，不利于协会的自主、独立发展。政府对协会的拨款一定程度上削弱了全国性单项协会的经济独立性，容易导致协会过分依赖政府，一方面使得协会在日常事务的管理中缺少发言权；另一方面可能导致协会缺乏为社会提供公共服务的动力。此外，政府还缺乏多样且科学有效的管理与监督方式。

4.3 社会未有效发挥对全国性单项协会的监督作用

首先，新闻媒体对协会产生社会广泛关注的报道多为一些负面新闻，缺乏对协会正面新闻的报道，且协会对处置负面新闻的方式和手段欠缺，导致单项协会的公众形象受损。

其次，协会的信息披露机制不健全。披露渠道不畅通，披露内容不完整。

再次，会员缺乏对协会的有效监督。会员体系极其不健全。受访协会主要依赖团体会员，俱乐部及个人会员十分缺乏；地方协会建构极其不全，很多项目省级协会几乎缺席，且脱钩后全国性单项协会与地方协会的关系有待于培养和协调。会员服务内容有待丰富与优化。现阶段所提供的会员服务皆是过往的常规内容，新时代新形势下须不断丰富和优化会员服务内容，并坚持提高和改善会员服务品质。

最后，缺乏完善的第三方评估。目前还未有全国性单项协会开展第三方评估工作，而且由于全国性单项协会产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，无法对其数量尤其是品质进行准确评估，一定程度上也加大了第三方机构对协会开展评估的难度。

4.4 协会自身缺乏有效的内部治理机制

首先，全国单项协会未建立完善的内部治理结构。全国性单项协会法人治理机构中普遍存在机构设置缺失、机构运行不合理以及负责人空缺或为兼职状态等现象。

其次，未理顺清晰的内部治理机制。决策机制的职能划分不清晰，激励机制的运用不合理，监督机制的运行不完善［22］。

5 对策与建议

5.1 政府健全协会监管机制

5.1.1 政府部门应健全全国性单项协会的政策法规

修订完善《全国性体育社会团体管理暂行办法》，使之成为国家体育总局指导全国性单项协会工作的纲领性文件，并在文件中明确政府与协会之间的分工。根据实际工作的需要，制定针对协会具体事务的管理办法，建议出台《全国性单项协会负责人任职管理办法》《全国性单项协会人力资源管理管理办法》《全国性单项协会固定资产管理办法》《政府购买全国性单项协会服务管理办法》以及《全国性单项协会审计监督管理办法》等。

5.1.2 政府应丰富并合理利用多种监管方式

首先，放松对全国性单项协会人事任免的管制。随着改革的持续深入推进，应进一步巩固协会对其负责人选聘的主体地位，给予更多自主权。业务主管部门要在放下选聘权力的基础上，逐步转变为通过负责人资格审查、业务能力指导、任职管理和监督等动态方式来培养、甄别、遴选负责人和淘汰不合格负责人。

其次，转变对协会资金投入的支持方式。由于全国性单项协会承担着国家队管理等公共职能，短时间要改变政府资金投入的结构较为困难。因此，建议在现有政府资金投入为主的现状下，加强对政府渠道拨付资金的管理。由政府直接拨款改为以政府购买公共服务为主。同时，将财务管理的规范性作为政府购买公共服务绩效考核的核心内容，项目预算管理、决算管理，项目资金使用凭证完整性等均作为政府购买公共服务中财务管理考核的内容。对于财务管理不合格的协会采用一票否决制度。

最后，合理利用丰富多样、有效的管理方式。建立统一的全国性单项协会信用体系。开展全国性单项协会信用记录工作，建立协会的信用评级制度，建立信用信息动态记录、社会评价、诚信公示、失信惩戒和“黑名单”等信用管理制度。建立全国性单项协会信息平台，搭建社会公众公益参与、慈善捐赠、投诉举报、多元监督网络，实现信息共享和社会监督。建立完善的全国性单项协会第三方评估体系。建议政府创造条件推动第三方评估机构进入对协会的评估，协会为第三方评估机构的工作提供便利。通过评估不仅可以将全国性单项协会所从事的工作、所取得的成就展示出来，而且还可以增强全国性单项协会的综合竞争力，促进自我管理和自我完善，提高协会工作的透明度。推进第三方评估信息的公开和结果运用，建议把评估结果作为单项协会承接政府转移职能、接受政府购买服务、享受税收优惠、参与协商民主、优化年检程序、参加表彰奖励的参考条件，并建议把评估结果作为全国性单项协会信用体系建设的重要内容。

5.2 媒体应积极对协会进行监督

首先，强化全国性单项协会与媒体的定期披露合作机制，通过媒体曝光影响公众的态度和行为，对协会形成巨大舆论压力，促进单项协会的善治。其次，协会应积极与媒体合作，加大对协会的性质、宗旨、工作目标的宣传，以提高协会的社会认知度，树立和提升协会正面形象。

5.3 协会应积极建立完善的会员体系

全国性单项协会应积极主动构建完善的会员体系，积极吸纳俱乐部级个人会员，培养和协调各省市级会员协会。丰富和优化会员服务内容，提高和改善会员服务品质，维护会员权益，加强互相监督。

5.4 协会应积极建立完善的内部治理机制

首先，协会应建立和完善权责明确、运转协调、制衡有效的，以会员（代表）大会、理事会、监事会、秘书处等为主要内容的法人治理机构。

其次，协会应理顺治理关系，建立完善决策机制。明确会员（代表）大会及理事会作为主要决策机构，明确各自的职权范围，明晰各自的决策内容。建立健全激励机制。应充分发挥协会薪酬激励及培训激励等激励方式的作用［22］。

最后，推进单项协会信息披露机制，将协会章程、各项支出、各项收入、年度工作报告、组织开展活动的相关计划等未涉及国家机密的内容及时公布于众，保障公众的知情权。充分利用现代网络通讯方式，拓宽公众与协会沟通的渠道，建立官网、微信等多种信息披露渠道。扩大全国性单项协会的披露范围。协会资金的来源、资金使用情况、内部管理人员的组成、管理运作的程序、项目运作情况、协会工作年度计划及计划的进展情况等社会公众关心的内容都应向社会公众做最大限度的信息披露。同时，还应派出专人负责与公众进行交流互动，对公众提出的疑问或不解要及时的予以解答和引导，避免误会的加深和矛盾的深化。公众也需要学会对全国性单项协会的信用要求，主动、积极地维护自己的合法权益，从而形成广泛参与的社会监督机制［21］。