关于实施全面预算绩效管理的几点思考

摘要：随着预算管理制度改革的不断深入，对预算管理精细化、透明化的要求也起来越高。而强化预算绩效管理，对提高预算管理水平，刚性预算约束，促进财政资金规范、安全、高效，促进财政精细化管理，提升服务型政府意义重大而深远。然而，在实施全面预算绩效管理过程中还存在很多尚需解决的困难和问题，阻碍了实施全面预算绩效管理的发展进程。为了促进全面预算绩效管理的稳步有序推进，本文从实施预算绩效管理的重要性出发，对预算绩效管理实施过程中存在的问题和原因进行了分析，并提出了解决问题的建议。

关键词：全面预算绩效管理;问题;对策

中图分类号：F279  文献识别码：A  文章编号：

2096-3157（2020）01-0061-02

一、实施预算绩效管理的重要性

预算绩效管理是预算管理的重要组成部分，是确保预算绩效目标实现的重要手段与途径。加强预算绩效管理，将预算绩效管理贯穿于预算管理的全过程，对科学编制预算，提高预算执行约束水平，提升资金使用效率具有重要意义。实施全面预算绩效管理，是当前财政资金管理的一项重要工作内容，是优化财政支出结构，提高经济活动的合法性和有效性，降低资金运行成本，促进单位高效履行职能，提高单位在经济快速发展形势下的竞争力，促进单位不断进步的有力举措，是维护社会稳定、优化财政资源配置、提升公共服务质量、增强政府公信力和执行力、提高人民群众满意度的有效途径，是打造高效、透明、阳光、责任政府的重大举措。

二、实施预算绩效管理存在的问题

1 对实施全面预算绩效管理理解不透

四川省攀枝花市米易县自2011年开展项目支出绩效评价，起步晚、起点低，从最初的单一项目支出绩效评价到现在已涵盖项目支出、部门整体支出、转移支付支出、扶贫资金支出、政策评价、制度评价等，虽然已走过了8个年头，但仍有部分预算单位、部门至今对实施预算绩效管理的政策、内容理解不够透彻，预算绩效管理理念不够深入，主要表现在以下几个方面：一是部分单位领导对预算绩效管理工作重视不够，对预算绩效管理工作开展不能给予足够的支持，不能充分调动各部门的参与积极性。二是部分单位对实施预算绩效评价未进行广泛深入的宣传，导致单位各职能部门在预算绩效管理工作中对绩效评价工作的了解认识不够全面，加之预算绩效管理工作从上到下都是由财政部门来主导，因此认为实施预算绩效评价管理工作是财政部门自己的事，开展绩效评价增加了单位的工作量。缺少了部门之间的沟通和协调，致使现阶段的预算绩效管理工作都是由单位的财务部门自行完成，自评质量不高。三是长期形成的财政资金关注重点是资金的分配和使用的固化理念，导致了财政资金使用的绩效观念比较淡薄。四是“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制未真正落到实处，还停留在只是说说而已的表面上，对预算绩效管理实施得不好的单位和个人未采取相关措施。

2 评价指标体系不完善

科学的评价指标体系是预算绩效管理工作的重要内容，但科学合理的绩效指标的设置、权重的分配等复杂多样，因此绩效评价指标体系设置不完善一直是预算绩效评价工作中的一大难题，主要原因体现在以下三点：第一，财政资金支出的范围广，许多带有公共产品特性的支出，难以用量化指标衡量，特别是三级指标细化难度大;第二，定性指标具有较大的主观性，如产生的经济效益和社会效益等，指标比较宏观，不容易细化量化;第三，单位项目实施的实际情况、项目功能特性导致绩效评价主体和评价目的不同，指标和标准设计上侧重点差别很大，指标体系的科学性和评价结果的客观性有待提升。

3 预算绩效管理不规范、质量不高

在实际的操作过程中还没有统一的操作模式可以遵循，缺乏规范的操作流程和标准。各部门和单位在实际的工作中，采取的方法不一样，加之现阶段还没有预算绩效管理的信息系统、完善的指标体系、具有专業知识和胜任能力的专家，这些因素导致了预算绩效结果的质量不高，影响了预算绩效管理成果的科学性、权威性和公信力，阻碍了预算绩效管理的全面实施。

4 绩效评价结果运用不充分

预算支出绩效评价是对财政资金支出的经济性、效率性、效益性和公平性开展的量化评估活动。开展绩效评价是对各部门和各预算单位的预算资金使用情况及项目情况完成效果的全面分析汇总，总结经验，分析存在的不足及原因，及时改进，并把好的经验和方法进行推广和运用，对推进全面预算绩效评价管理工作起到至关重要的作用。目前，米易县的预算绩效评价结果运用还不充分，体现在以下两个方面：一方面，县可用财力用于保工资、保运转、保必要的急重项目支出后，能够安排的项目支出有限，致使绩效管理与年度预算编制结合得不够紧密;另一方面，县预算绩效管理工作还处于探索阶段，绩效评价结果更多地停留在反映情况、发现问题的层面，缺少解决问题的方式方法，预算绩效评价结果质量不高，预算绩效评价结果的运用还处在停滞不前的状态。

三、完善预算绩效管理的对策建议

实施全面预算绩效管理，把绩效管理融入到预算编制、执行、监督各环节，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，做好“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”环环相扣、紧密相连的链条系统过程管理，是一个复杂、长期、逐步推进的过程，不可能一蹴而就。为此，针对现阶段实施全面预算绩效管理存在的问题阐述以下几点看法：

1 强化全面预算绩效理念培养

推行全面预算绩效管理是一项重要改革，要转变长期以来预算管理中“重收入轻支出、重分配轻绩效”的思想问题，应强化全面预算绩效理念的培养，深刻领会“全面”的真正涵义。实施全面预算绩效管理，要覆盖“四本预算”、覆盖所有财政性资金、覆盖各项财政政策、覆盖所有预算部门和预算单位，横管到边，纵管到底;实施全面预算绩效管理，应将预算绩效理念贯穿于全面预算管理的全过程;实施全面预算绩效管理，不仅要关注当年预算资金支出效果，还应当将当年预算资金与跨年度预算资金、财政的中长期规划和年度目标结合起来;实施全面预算绩效管理，要明确资金使用单位和部门职责，强化责任意识。县级财政部门负责全县预算绩效管理的组织和指导，并负责推动全县的预算绩效管理工作;各个预算资金使用单位和部门是预算绩效管理的直接责任主体，是财政资金支出的最终使用者，对每一笔资金的支出绩效结果负责。为此可以采取召开会议、网络、出台规范性文件、专题培训等多种形式强化宣传培训，通过开展绩效自评的情况通报、电视、专题工作汇报、信息公开等形式，让“花钱必问效，无效必问责”的理念深入人心，让各预算部门、单位主动自觉参与到预算绩效管理的工作中来，并在各预算部门、单位中形成预算绩效文化，真正实现全面预算绩效管理。

2 绩效管理深度融入预算管理全过程

实施全面预算绩效管理，建立全过程預算绩效管理机制要做好以下几点：

首先，要强化绩效目标管理。各预算单位和部门应当根据实施项目的功能特性和项目最终所要实现的目标和效果，将项目预期实现的目标按照定量和定性相结合的方法进行细化分解，总结、概括出能够充分反映总体目标预期实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。各级财政部门应当以确保绩效目标的实现为重点，对绩效目标从内容是否完整、明确、清晰，是否与部门履行职能、发展规划相关，是否与资金规模相匹配，对实施周期较长的重大项目、重点专项在申报前是否进行了可行性论证等方面对各预算单位和部门申报提交的有关项目支出、整体支出绩效目标进行审核，对未按要求设定绩效目标的予以退回;对绩效目标设定不完善的应及时修改、完善。

其次，要做好预算执行监控。预算执行中，各预算单位和部门要根据时间进度及项目实施进展情况，对资金运行情况和绩效目标预期实现程度实行“双监控”，对发展趋势进行分析预测，对重点项目、重大专项绩效目标要及时跟进，从而对运行中发现的问题能够快速进行纠正并解决，以保证资金安全，确保如期实现绩效目标。

再次，要做好预算完成情况的评价与反馈。绩效评价是预算绩效管理的核心，要多维度开展好单位绩效自评与评价工作。要积极寻求方法活、路子多的绩效自评办法，多维度开展好绩效自评工作，提高绩效自评质量。要开展好绩效评价工作，对已开展了试点的重点民生政策和重大专项绩效评价要根据经验和成效不断进行修改和完善，形成常态机制，同时各预算单位和部门要加强并完善预算和预算绩效管理相结合的各项制度。

最后，深入推进评价结果运用。各级财政部门应将绩效评价结果与财政资金申报和分配挂钩。对评价结果较好的预算单位，在安排财政资金时优先考虑，对评价结果较差的单位，予以批评，责令其限期整改，并根据整改情况调减当年预算，必要时停止执行。将单位的预算绩效评价结果纳入全县目标绩效考核，对于绩效评价结果差的单位进行扣分，直接影响单位年度目标考核结果，并将绩效评价结果作为部门实施绩效问责的重要参考依据;同时还应将绩效评价纳入单位领导离任经责审计范围和作为晋升考核的重要依据之一，无效、低效的必须严格问责。将单位的绩效目标、重点绩效评价结果交人大审阅，并在政府网站上公开，接受社会公众的监督，通过外部力量促进部门责任感的增强。

3 健全完善绩效管理指标体系

有效开展绩效管理工作，离不开科学完整的绩效评价指标体系，健全完善绩效管理指标体系在当前工作中尤其重要。一是制定科学合理的统一指标体系。上级财政部门要专题调研，建立全市、全省甚至全国基本统一的指标和标准体系框架，使地区间同类支出绩效具有可比性。二是制定个性指标体系。绩效管理指标体系的建立是一项复杂的工程，财政部门和预算单位要加强协作配合，理论联系实际，充分发挥业务主管部门专业优势，准确把握预算绩效管理制度规定，结合单位实际情况，准确抓住核心指标，要针对不同项目的特点，设计出科学适用的个性指标体系。

4 加强预算绩效管理制度建设

完善预算绩效管理制度，建立健全各环节管理办法，制定预算绩效管理工作流程和实施细则，增强实用性和可操作性。建立专家咨询机制，积极探索引入第三方机构参与预算绩效管理的办法，严格执业质量监督管理。创新绩效评估评价方法，提高绩效评价结果的客观性和准确性。利用现代科学技术手段，将内部控制制度嵌入到预算绩效管理全过程，加强风险管理，优化指标体系，促进预算绩效管理的发展。

参考文献：

[1]郎思 关于行政事业单位预算绩效管理问题的若干思考[J]管理论坛，2018，（34）：266～268

[2]吴迪，邓彦，张绍婉，杨诗炜 完善预算绩效目标管理的思考[J]中国财政，2018，（15）：47～48

[3]张绘 地方政府全面实施绩效管理面临的困境与出路[J]中国财政，2018，（16）：44～46

作者简介：

张仕琼，供职于米易县垭口财政支付中心。