论我国土地立法目的

摘 要：土地作为人类赖以生存的基地，为人类社会的生产生活提供了物质基础，是最珍贵的自然资源。土地问题事关国家发展与人民福祉，因此土地关系应当由法律调整，土地资源应当由国家管理，这是我国土地立法的目的与核心要义。我国土地立法经历了不同发展时期和发展阶段，土地立法目的也经历了历史性的转变。目前，在新《土地管理法》出台之际，探究我国土地立法目的，对新時期实现土地永续利用的土地管理目标具有重要意义。

关键词：土地立法;立法目的;土地利用

土地资源作为生产生活资料，围绕土地产生的社会关系能否进行规范的约束，关系国民经济的发展与社会长治久安。以1986年《土地管理法》颁布作为我国土地法制化的起点，我国土地问题开始正式进入法制化轨道。土地立法是解决我国土地问题的重要途径，通过制定全国性的土地立法来规范、调整土地关系，一直是我国努力的方向。

一、我国土地立法的沿革与现状

土地立法是我国社会主义法制建设的重要组成部分。新中国成立以来，我国的土地立法始终遵循加强对土地资源全面管理的原则，不断拓宽立法领域，构建起以土地资源管理和土地资产经营为核心的法律框架。

新中国成立初期，我国颁布实施了以解决土地所有制变革为目的的《土地改革法》，奠定了我国土地制度的宪法基础。随着改革开放的进程，1986年我国通过了《土地管理法》。该法明确了城乡地政统一管理制度、建设用地管理制度、土地登记制度等制度，由此基本形成了中央到地方的国家土地管理体系。此外，在该法实施过程中，为实现管理工作的需要，还先后颁布了一系列配套法规。1998年，全国人大常委会对 1986 年《土地管理法》进行了全面修订。此次修订只保留了两条未改法条，其余条款进行了全部新修设定。98年《土地管理法》的颁布使我国确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。2019年8月26日，1986年《土地管理法》迎来第四次修订。新《土地管理法》是在坚持正确方向、问题导向、制度创新、稳妥推进的基本原则的指导下进行的修订。该法秉持以人民为中心的人本理念，切实保障农民利益，与时俱进，创造性地提出了“多规合一”的规划任务。优化了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地等制度的设计，并强化了法律条文的规范化，维护了公平正义。

土地法体系并非某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是一个系统。从现行立法体制来看，我国目前形成了由宪法、土地法律（如《民法通则》、《刑法》中涉及土地的内容以及《土地管理法》等）、土地行政法规、地方土地法规、土地行政规章、地方土地行政规章以及其他土地规范性文件等七个层次构成的土地法体系。构成该体系的法律规范之间相互联系、相互补充、相互制约，共同调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系。

目前我国并没有一部《土地法》或《土地法典》，将《土地管理法》、《农村土地承包法》分别叫做“土地法”并不准确。从实质上看，我国现行的《土地管理法》仍属于公法范畴，主要用于调整土地行政关系，难以成为真正意义上的土地基本法。因此，拟定一部《土地法》是未来土地立法的一个重要目标。

二、我国土地立法目的历史发展

（一）南京国民政府时期

中国在南京国民政府建立后进入了一个相对稳定的时期。早期孙中山提出了“三民主义“，其中民生主义的核心便是”平均地权“，而后又在此基础上提出了”耕者有其田“的纲领。其主要内容是反对地主所有，使农民获得土地所有权，地租以税收的形式收归国有。但同时，主张和平手段达到纲领目的，即“和平赎买”，反对以暴力剥夺地主阶级的土地分给农民。

南京国民政府时期是一个大规模立法的时期，这期间制订了大量的法律法规。其中，关于土地的包括1930年公布实施的《中华民国土地法》、1936年施行的《土地法施行法》以及《中华民国民法》物权法涉及土地部分的内容。这些立法规定在土地国有的前提下，承认依法获得的私有土地所有人的所有权，并对私有土地的性质和面积做了限定，并对土地征收土地税。

从立法目的来看，民国初期的土地立法，主要是为了解决民国初年城市日益严峻的土地买卖问题。目的是为了防止发生在土地上的投机行为而导致社会阐述更加严重的贫富差距。虽然坚持把全国的土地都分给普通的农民，但为了保障革命的顺利进行，解决土地问题始终以和平手段进行，民族资产阶级自身的软弱性和妥协性使民国政府号召农民同政府合作，协商解决土地问题，最终在不使地主受损的前提下使农民受益。然而，这并不能根本解决土地问题，完成运动式的土地革命。

（二）新中国建设时期

新中国建立初期，全国范围内实行了土地改革，并于1950年颁布了《土地改革法》，践行“耕者有其田”，废除封建地主阶级土地所有制，土地归农民所有，按人口分配土地。分得土地的农民有权在土地上进行自由经营、进行买卖及出租。

农业合作化时期，土地由农民所有转化为集体所有，土地集体所有制确立。1953年出台了《关于农业生产互助合作的决议》，通过开展互助组、初高级生产合作社的形式，目的是将私有土地和大型生产资料由农民私有转变为合作社集体所有。

人民公社化及文革时期，土地立法重心发生了转移的时期。1958年后，随着全国范围内的人民公社化，社会主义土地公有制在我国完全建立，农村土地彻底转变为集体所有。

这一时期的土地立法，主要是为解决新中国成立后的土地分配问题，以适应社会主义大生产的客观需要，完成土地所有制的转变。特别是文革期间，片面强调“以粮食为纲”，对土地的关注点放在粮食安全上。此外，关于基本农田规划、旱涝保收规划等以及农村宅基地问题的相关办法、条例等，对明确土地权属起到了一定的指导性作用。

（三）改革开放至今

改革开放至今，是我国土地立法发生重大改革的黄金时期。农村土地制度改革从“包产到户”、“包干到户”到家庭联产承包责任制，由此以土地家庭承包经营为基础，确立了统分结合的双层经营体制。同时，城市土地产权制度也进行了改革，城市土地所有权与使用权合一的局面开始打破。1988年的《宪法》修正案明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，确立了土地所有权与使用权相分离的合法性。1990 年《城市规划法》的颁布实施，使城市规划法制建设取得重要进展，规范城镇土地使用权的出让和转让推动了城镇化和对外开放进程。然而，随着经济建设的迅速发展，全国范围内一度出现了“开发区热”和“土地财政“，在经济利益的驱动下，土地权属不清、乱占滥用、土地严重浪费等问题逐渐暴露出来，随意扩大建设用地规模在不仅城市规划过程中问题突出，集体建设用地自发流转也存在大量隐形市场，对国家粮食安全和可持续发展造成了威胁。因此，党的十八届三中全会《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下，进行出让、租赁、入股。实行农村集体经营性土地与国有土地同等入市、同权同价。2019年新《土地管理法》出台，除一些公益性、民生性用地外，其他城乡建设用地都纳入了市场化配置体系，标志我国城乡统一的建设用地市场框架基本形成，显示了市场对土地资源的决定性作用，为土地资源优化配置奠定了重要基础。

在改革阶段，土地立法要解决的问题从之前的地权分配转变为如何合理利用，充分发挥土地的生产力，土地的利用问题被提到重要的地位。同时，土地利用的保护也提到了重要位置。党的十八大之前，我国土地保护制度建设主要有两条主线：一是农用地特别是耕地保护，二是自然资源和环境保护。耕地保护主要是为了确保国家农产品供给的安全，而自然资源和环境保护主要是为了维护生物多样性和保障可持續发展。十八大之后，两条主线合二为一。我国土地保护进入耕地保护与生态保护相结合，土地整治与生态修复相结合的全域性、系统性、整体性新时代，充分反映了生态系统整体性、系统性的内在要求。实践了山水林田湖草是一个生命共同体理念，土地保护制度日益逐渐系统化、综合化。

三、新时代土地立法目的之重点

每个时期都有每个时期的改革任务，随着2019年新《土地管理法》的面世，我国土地立法又进入了一个新阶段。进入新时代，从未来我国土地资源管理及土地利用转型的发展方向看，土地立法有许多问题值得关注。

（一）调整保护对象

土地管理最基本的理想是实现土地的永续利用。对于土地保护而言，每个时期的关注重点不同，会随着时间的变化发生转变。具体到每一部法，是要解决一个时期的重点问题。例如，1998年的《土地管理法》的土地保护重点是耕地。究其原因，是在经高速增长的时代背景下，出现了大规模进行建设而大量占用耕地的问题。当时，围绕耕地保护这一目标，制定了一系列的制度进行保障，包括征收新增建设用地有偿使用费等。从西方国家土地管理的历史经验看，工业化前期阶段，土地法管制往往把农地的管制与保护作为目标。直到工业化后期，土地管理的目标才由农地保护转向生态保护。

现阶段，随着生态环境问题日益突出，生态保护已提上议事日程，严守生态保护红线、保护自然生态空间已放到国家发展的战略位置，因此土地立法目的也要随之调整。18亿亩耕地红线作为不可逾越的底线，这一点在新修正的《土地管理法》中也有所体现，新法仍将保护耕地作为立法基本宗旨。与此同时，保护耕地和保护生态环境是可持续发展战略的两大任务，是国土空间规划和用途管制的核心内容。发展与保护的辩证统一关系同样适用经济建设与生态文明建设的关系。土地生态系统自身承载能力有限，而经济对土地的需求无限，若片面追求经济增长，对土地资源进行掠夺式开发利用，势必对生态造成不可逆的毁坏。然而，自然生产力是经济生产力的基础，土地生产力与经济生产力具有内在的统一性。因此，统一划定生态保护红线，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，统筹布局生态、农业、城镇空间，推进全国土地整治和生态修复，既是“多规合一”的结果，也是生态系统整体性的内在要求。

虽然现阶段在新型城镇化快速推进的背景下，要实现生态保护要与耕地保护并重目标的难度较大，但这也是我国实现土地立法目的必然要求，还要经历一系列的探索。

（二）实现土地利用转型

土地的利用转型通常指采取多种方式对土地进行经营和利用以获取一定经济目的。经济转型是土地利用转型的基础，有效提高土地资源利用效率是土地利用转型的目标。现阶段我国土地利用的发展趋势是通过改变土地利用形态，合理规划利用方式，达到有效改善自然环境的目的。然而，随着我国经济建设不断加快，国内的土地利用形式与发展趋势有着出入很大。土地利用浪费严重，大肆砍伐树木以及不合理土地开垦，严重破坏了生态环境的平衡，土地利用亟须转型。

土地利用转型收到多重因素的影响。首先是技术影响。目前我国的土地利用方式还不完善，土地治理和系统工程等技术等还未达到先进水平。然而，在土地资源利用转型阶段，土地管理技术起到关键作用，只有依靠先进技术的支撑，进行合理利用，积极整治土地利用，才能促进土地转型成功，提升土地利用质量。其次是经济发展的影响。通过对经济手段的利用，如地价、地租等，能够促进土地利用形态的转型，增加国家土地利用税收收入。最后是国家政策的影响。土地利用转型工作开展受政策因素影响，由于我国地理条件比较复杂，不同环境下土地转型的模式有所不同。政府部门需要针对其实际情况开展调研工作，依据土地利用的情况对周围的环境进行合理评价，对这些模式进行选择和规划，采取有效的措施，以优化土地利用转型工作，提升土地资源管理质量、效率。

土地利用需以节约为主，要在确保耕地面积的基础上，对土地比例进行合理安排，有效确保环境保护和土地利用的一致。要控制土地资源浪费的问题，需要保证土地资源控制效益，合理整合土地资源。为此，应全方位地落实有关工作，将各职责的工作内容进行确定，全面开展监管工作，以强化土地利用的效率。

（三）平衡利益分配

随着深化改革目标的推进，我国城市化进程加快了步伐，致使土地征用中土地增值利益分配不公问题日渐凸显出来。由于经济建设的需要，建设用地需求急剧增长，使得大量土地被征用，农民因此失去赖以生存的土地。在土地被征用的过程中，农民本应成为土地的最大受益者。然而事实上，土地被征用后，农民本应该在土地上获得的收益大部分却被剥夺。据有关部门调查表明，如果以成本价（征地价加各级政府收取的各类税费）为100，农民只得到 5%-10%，农村集体经济组织得到 25%-30%，60%-70%为政府以及各级部门所得。①农民土地权利缺失，不仅使使用、处分土地和获取土地收益的相关权利被排斥和剥夺，而且获取土地使用权、决定土地用途、处置土地财产、参与利益分配和享受土地转让收益的应有权利也随之消失，失地农民因土地被征用陷入贫困化。

征地制度改革几十年来，对被征地农民的补偿依据一直按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿。这种补偿制度使农民只能按土地的农业用途获得补偿，一定程度上剥夺了农民分享土地增值收益的机会，有违社会公平和分配正义。如今我国在工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段，在考量相关土地立法目的时，应关注农民利益，将重点放在征收后农民的补偿和安置制度安排上，让农民分享城市化进程带来的利益。

四、结语

总之，立法活动应适应时代发展，立法目的也应与时俱。我国的土地立法和改革必须把握好我国的实际，把握好我国目前的社会主要矛盾的战略判断，把农业农村优先发展作为立法设计的基点，把绿色发展、高质量发展作为改革的目标，与时俱进变革土地关系，保持土地制度的生机活力。

注 释

① 宋斌文，樊小钢，周慧文.失地农民问题是事关社会稳定的大问题[J].调研世界，2004 （1）.

参考文献

[1] 韩长赋.中国农村土地制度改革[J].农村工作通讯，2018，12.

[2] 刘海艳.土地利用转型与土地资源管理分析[J].内蒙古煤炭经济，2018（6）：83-84.

[3] 高吉喜，徐梦佳，邹长新.中国自然保护地70年发展历程与成效[J].中国环境管理，2019，11（4）：25-29.

[4] 陈利根，龙开胜.新中国70年城乡土地制度演进逻辑、经验及改革建议[J].南京农业大学学报（社科版），2019（04）：1-10.

作者简介：马悦（1995—），女，回族，云南楚雄人，云南师范大学法律硕士研究生在读，主要从事民商法研究。