我国“学前三年行动计划”的政策成效与启示

邹鸿潇

摘要：本文依据全国“学前三年行动计划”实施整个过程中的数据：包含毛入园率、在园幼儿数、学前教育经费投入等几个方面，来归纳“学前三年行动计划”截止目前为止所得的实施成效、问题分析以及启示。总体上可以得出，“学前三年行动计划”以来的结果是朝着积极向上的方向在进行的，但是每个方面都有反映出一些过程中存在的新问题：学前教育的经费投入还有很复杂的问题、学期教育发展极不平衡、学前教育的发展质量的评测等问题。“学前三年行动计划”实施以来的成果和问题，能给我们未来的发展道路提供经验，我们应当细细“品味”，砥砺未来。

关键词：学前教育三年行动计划;问题分析;启示

一、“学前三年行动计划”的实施成效

（一）学前教育毛入园率及在园幼儿数

1.学前教育毛入园率与在园幼儿数稳步增加。2018年，全国共有幼儿园26.76万所，比2012年增加了8.54万所，增长47.1%;全国在园儿童4656.42万人，比2012年增加了970.66万人，增长26.5%。学前三年毛入园率达到81.7%，比2012年提高了17.2个百分点。提前完成了《教育规划纲要》确定的2020年达到70%的目标。

2.大量民办园分担起幼儿入园压力。学前教育入园存在着：入公办园难，入民办园贵的问题。在2018年，民办幼儿园占民办学校总数的90.3%，民办学前教育是民办教育的主体。民间资本对学前教育的大力投资一方面极大拓展了学前教育资源，一定程度上提供了多样化、个性化的学前教育服务，缓解了部分“入园难”问题。学前教育的公益普惠政策导向逐步明确，普惠性幼儿园和公办园的比例有所提高。2011年，民办园占比达69.21%，达到相对高点，2015年民办幼儿园达14.64万所，占比65.4%。之后，民办幼儿园比例有所下降，普惠性幼儿园增多。至2018年，全国普惠性幼儿园为18.29万所，比上年增长11.14%，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比重为68.57%。

3.大量入园幼儿带动教师需求。幼儿园园长数和教师大幅度增加，2012年幼儿园园长和教师共167.75万人，至2016年幼儿园园长和教师共计249.88万人，相较于2012年，增长幅度达49.0%。且学前教育教师的学历层次和专业化水准有所提高。2015年，大专及以上学历教师比例为73.8%，比上年提高2.9个百分点;学前教育专人教师中幼儿教育专业毕业的比例为65.7%，比上年提升1.2个百分点。2018年，专科及以上学历教师比例由上年的79.1%提高到81.0%，增加了1.9个百分点;学前教育专任教师为学前教育专业培养比例的70.9%，比上年提升1.6个百分点。学前教育教师队伍配置状况在一定程度上因入园幼儿数增长而得到促进。

（二）学前教育经费投入

1.学前教育经费投入明显增长。两期“学前三年行动计划”以来，我国学前教育经费投入一直成增长态势。2010年学前教育经费总投入为728.01亿元，2016年增加至2803.53亿元，同比增长2.85倍，年平均增长25.20%。其中，政府对学前教育的投入增长更为显著。2016年學前教育财政性教育经费为1326.07亿元，比2010年的244.35亿元增长了4.43倍，年平均增长率为32.56%，其增速高于学前教育经费总投入的增长速度。

随政府对学前教育财政投入力度的加大，学前教育生均教育经费支出不断攀升，2010年—2016年间，学前教育生均教育经费支出从3622.12元增加至8629.68元，提高了1.38倍，年平均增长率为15.57%。其中生均公共财政预算教育经费支出从1869.87元增加到5627.33元，提高了2.01倍，年平均增长率为20.16%。农村的情况则是：2016年农村学前教育生均公共财政预算教育经费支出为4230.19亿元，比2011年增加了2倍，年均增长率为24.59%。

2.建立学前教育资助制度，资助资金不断增长。第一期“学前三年行动计划”期间，提出政府要对家庭经济困难幼儿入园给于补助，2010年11月提出要建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。第一期“学前三年行动计划”对学前教育资助制度有具体明确的规定，按照“地方先行、中央补助”的原则，要求地方政府建立学前教育资助政策体系，对普惠性幼儿园中家庭经济困难儿童和孤残儿童予以资助。自2011年以来公共财政对幼儿的资助标准、人数和总额均呈现上升趋势，2012年—2013年，中央和地方财政落实学前教育资助预算资金共计64.68亿元，平均每年资助困难幼儿300多万人;2014年我国学前教育资助金额共计52.77亿元，资助幼儿411.65万人次;2016年学前教育资助金额总计68.18亿元，资助幼儿619.36万人次。

3.幼儿园教师队伍得到有效扩充。学前教育财政投入的增加使幼儿园教师队伍在数量上也得到及时的补充。2016年全国学前教育专人教师共计223.21万人，比2010年增加108.78万人，增长95.07%。2010—2016年间，农村学前教育专人教师数由68.14万人增加至118.35万人，增长73.69%;生师比由32.64：1下降至23.85：1，虽与全国平均水平还有较大差距。同时，国家加大对幼儿教师的培训力度，各级培训覆盖的教师人数持续增长。2011年以来，国家实施面向全体幼儿教师的“国培计划”，中央财政投入17亿元，培训中西部农村幼儿教师58.5万人，带动了地方各级政府对幼儿教师培训经费投入的增加。

二、问题分析

（一）学前教育毛入园率及在园幼儿数上存在的问题

1.“入园难”仍是“老大难”问题。根据上文可知，到2020年，全国学前三年入园率要达到85%，三年内需要提高5.4%的入园率。因此，2018—2020年，每年至少提升1.8个百分点。由于我国实施“全面二孩”政策，学前教育适龄人口将会在这几年发生显著变动。有研究预测，学前教育适龄人口在2017—2021年处于短期增长阶段，峰值出现在2021年，当年学前教育适龄幼儿数达到6981.04万人;2021年后则进入较快的持续减少阶段，到2035年，减少至4373.02万人。2021年相较于2017年在园幼儿人数新增2380.9万名适龄儿童，给学前教育资源配置带来巨大压力，“入园难”问题在这几年内将继续成为难题。且流动儿童、留守儿童入园问题是学前教育立法面临的重要问题，涉及城镇化进程中学前教育的入学机会公平问题。流动人口对我国成像之间学前教育资源供给与需求的均衡状态造成了冲击。如果学前教育资源配置没有充分考虑人口、社会发展的特点和趋势，就可能出现资源配置的浪费、紧缺等结构性问题。

2.学前教育师资需求大、其质量问题逐渐暴露。学前教育师资总量仍有较大缺口，且质量有待提升。学前教育教师流动性强、专业水平较低;农村地区大班额、一村一班一师的现象更为严重;目前许多地方生师比仍为达到国家规定。虽然有关政策有所调整，但幼儿教师的地位和待遇仍然没有显著的提高，45.7%的被调查者反映工资水平在二期“学前三年行动计划”中并没有提高。学前教育编制问题更是阻碍了高素质人才进入学前教育教师队伍的积极性和主动性，影响在职学前教育教师队伍的稳定，造成教师的流动率和流失率较大。

3.学前教育区域发展间差距大。学前教育三年行动计划实施至此，学前三年毛入园率在2018年达到81.7%，但地区和城乡差距大，农村尤其是西部贫困县农村入园难问题仍未解决。据国家统计局2017年12月发布的第三次全国农业普查主要数据公报（第三号）显示：对全国31925个乡镇和596450个村的基础设施建设和基本社会服务进行了调查，其中有幼儿园、托儿所的村占32.3%，为192653个，没有幼儿园和托儿所的村为400765个，即表明，我国59万个行政村中仍有40万个是没有幼儿园的，我国生活在贫困地区的0到6岁的儿童约有2000万。“学前三年行动计划”在总体上有拉动学前毛入园率和入园儿童数，但是该情况在区域间的差距是非常明显的。即使是四川一省的情况也极为复杂，我们应当重视发展的不平衡并尽力缩小这种差距。

（二）学前教育经费投入上的问题

1.学前教育财政投入总量不足。衡量政府学前教育经费投入充足性的常用指标包括：学前教育财政性教育经费占学前教育总经费的比例、学前财政性教育经费占财政性教育经费的比例以及学前财政性教育费占GDP的比例。我国学前教育经费中政府分担的经费比例较低;整个教育体系来看，我国教育财政经费投入中分配给学前教育的份额较小;我国学前財政性教育经费占GDP的比例较低。

2.学前教育财政投入不均衡。省际之间的不均衡，有资料显示，我国31个省（市、区）学前教育生均公共财政预算教育经费、生均预算内事业费、生均预算内公用经费的基尼系数总体呈现缩小趋势，但数值较大，反映了各地学前教育财政投入的不均衡程度较大。城乡间的不均衡，农村地区学前生均教育经费远低于城市地区，城乡之间的办学条件也存在显著差异。近年来我国加大对农村学前教育的财政投入力度，但由于农村地区幼儿数较多及以往欠赊太多等客观现实，使得城市和农村地区学前教育财政投入依然存在较大差距。

3.园际之间的不均衡。我国扶持普惠性民办幼儿园发展，当前我国民办幼儿园为整个社会提供者一半以上的学前教育服务，但其获得的财政经费却极其有限。数据资料显示，二期“学前三年行动计划”中，地方政府大多将建设公办幼儿园和示范性幼儿园作为政策目标，这种政策在一定程度上加剧了公办、民办幼儿园之间以及不同等级的公办幼儿园之间教育财政经费分配的不均衡。

三、启示

（一）总体上看

“学前教育三年行动计划”自实施以来可以通过数据看出，总体上呈良好的发展态势。依托强有力的法律政策作为保障，国家财政学前教育经费的投入、幼儿园毛入园率、幼儿园所数量总体上而言都是在增长、提速的。且前一期的“学前三年行动计划”为下一期打基础、做铺垫。纵观中国学前教育的迫切需求，中国学前教育事业能够有如此迅猛的发展，可以看到中国学前教育事业的发展活力是巨大的、仍是一个朝阳产业。从三期“学前三年行动计划”的部署来看，一些“量”上的目标都完成得较好。学前教育事业在近十年里得到了迅速且广泛的关注，表明国民对于学前教育的重视程度越来越高。儿童是国家的未来，“学前三年行动计划”对于儿童的发展的助推而言是不言而喻的，各方数据在整体上肯定了“学前三年行动计划”这一政策的成果。

（二）客观分析

虽然，由于国家出台了相应的学前教育方面的政策文件使得我国学前教育得到了较快的发展。但是我们不得不看到我们与发达国家之间的差距：数量与质量齐步、政府承担更多、国民对于学前教育的理解与重视程度很高。目前，我国第三期“学前教育三年行动计划”已经开始逐渐向内在质量方面做出尝试性探索。在二期“学前教育三年行动计划”的基础之上，第三期“学前教育三年行动计划”的重难点问题是：目标抓普惠、体制抓责任、机制抓完善、保教抓实践。一言以蔽之，越来越多的国人意识到学前教育的重要性。

但是，我们国家幅员辽阔，经济发展且不平衡更无须说教育事业。且学前教育作为非义务教育，在我国较长时间内没有得到足够的重视。我国整个学前教育体制机制是非常不完善的，计划实施的过程中也暴露了诸多的问题，政策存在一定的盲区影响实施的效果。这一系列的学前教育政策虽然促进并保障了一段时期内我国学前教育的发展，但是政策的供给不能满足事业进一步快速发展的需求，很多方面还需要不断的实践、完善。国家层面的政策制定来看，缺乏第一期“学前三年行动计划”。中国国内存在一定的“上行下效”的情况，地方“学前三年行动计划”的制定与实施的具体情况的监督工作还有追踪研究。

因此，中国“学前教育三年行动计划”的实施只是一个开端，这个政策在一定的时期内确实是取得了一定的成果的。至于，我们怎么样面对过去的成果，总结经验教训将会在很大程度上影响到中国学前教育未来的发展。“学前教育三年行动计划”注定会是中国学前教育事业的一剂强心针，一段值得参考的有效的政策法规的经验。

参考文献

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