公共政策与公众参与

叶扬成

摘  要：随着社会和政治的不断发展，公众参与在公共政策过程的重要性越来越明显，政府也对公众参与也愈发重视，然而，实际上却依旧存在着不少阻碍公众深入参与的因素，如公众自身素质能力的不足、政治上的不良风气、文化束缚等。本文首先阐述了近些年公众参与在我国的研究进展，第二部分则以华北地区煤改气政策为实证案例，从中总结分析了我国目前公众参与机制在公民自身和政府主体两个方面仍存在一些的问题，第三部分笔者则提出培养公民参与意识、鼓励政府实施公众参与程序和细化区分政府与不同层级公民之间的沟通渠道三个完善公众参与机制的建议，以助于公众参与公共政策过程在我国的发展。

关键词：公众参与;公共政策;煤改气

1  引言

随着社会和政治的不断发展，公共参与在公共政策的制定和执行过程中扮演着越来越重要的角色。它对增强政策的合法认可、强化权利的监督制约、促进社会稳定等有重大作用。

在我国，公共政策上的公众参与可以区分为从无到有，从上向下的推动和从下向上的参与这几个过程，并且很明显的是，公众参与在制定行政决策和解决公共问题等行为上取得了一定的成果，由此，无论是在中央层面还是地方都得到了相应程度的推广，如今，公众参与在政府决策过程中的影响力也逐渐上升，政府也对民众的意见愈发重视，向公众开放的公共行政领域也越来越多。这确实是一个良好的发展趋势。然而，实际上依旧存在着不少阻碍公众深入参与的因素，如公众自身素质能力的不足、政治上的不良风气、文化束缚等。那么公共政策中的公共参与现状如何？其中的阻碍因素是什么？如何能进一步推进公众在公共政策中的参与？本研究针对煤改气供暖政策进行调查，意在能够深入了解政府与公民的互动现况，找出目前公众参与政策过程中存在的问题，并提出解决问题的建议，增强公共政策过程中的公众参与。

2  煤改气政策过程中公众参与的实证分析

近几年，北方的污染越来越严重，尤其是冬季，也嚴重影响到人民的生命健康，国家采取各种手段治理雾霾，这无疑都是国家出系的重大决策，煤改气便是其中一项。相关研究表明，造成雾霾的重要原因之一就是燃煤，且占比约为18%，也就是说由燃煤引起的污染是巨大的，因此煤改气政策也成为改善环境的重要项目。北方煤改气政策的基础就是为了改善越来越严重的环境问题，因此，主要的问题早就不是犹豫是否要改而是如何去改。国家为了治理环境污染，重点推出了煤改气政策，但是必须明白，这个政策与公民是息息相关的，尤其是在政策执行过程中，必须全方位考虑公民的接受程度，解决公众给予的各方面压力。实际上，出现天然气供应不足的现象并不仅仅只是因为我国天然气短缺，还包括政府在没有完全准备好的情况下过于急迫的进行政策的执行。基于上述原因，政策制定过程中的公众参与就是必要的，这种参与可以是对民意的调查、对政策的宣传，以民生放在首位，只有这样政策在后期才能真的完成有效政策执行，才能保证政策本身的价值真正发挥出来。

笔者在3月份开始进行访谈，地点为河北保定各地区，访谈对象分为三批，一批是早已经完成煤改气的地区人民，一批是今年开始安装壁挂炉的，还有一批是乡镇地方政府相关人员。访谈过程中主要围绕访谈计划进行，其中着重对民众进行深度谈话。

首先是普通居民关于煤改气的实施在前年就有消息，但是大多都处于观望状态，政府也没有明确下发相关文件。当通知下来后，关于对于煤改气这件事，大多农村居民对于煤改气这件事都还处于国家政策要求就做，至于公共政策过程的参与，部分表示“没有相关意识”，更有人仍觉得国家政策是由国家制定的，和自己无关。而城市居民一些人都表示在政策下来后有稍微了解一下，关于是否想要参与公共政策过程的，人们也普遍认为就算想参与也不了解渠道，政府也没有关于公众参与的一些宣传，因此不认为普通市民能够真正参与进去。

但是当问到煤改气政策效果时，大多人们连连抱怨，即使政策本身也做了很多努力，投入很多，但是并没有实际了解人民的生活，对于农村居民来讲，即使享受国家补贴，但是天然气的价格还是更贵一些，更何况如今补贴政策是暂定三年，“不知道三年后国家的安排是什么，还是挺担心的。”部分居民还是对“煤改气”未来的发展表示担忧。

由上述访谈结果可知，其实到目前，公民的参与意识还是很低，政府在这方面的积极性也远远不够，由此而完成的政策都明显突出了政府与公民之间的矛盾。

3  现阶段公民参与我国公共政策制定过程中存在的问题及困境

（1）公民自身的限制

公共政策，为公共服务的政策，也就是说公共政策解决的问题理论上是以公共利益为导向的，而公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求。1而公民个人是理性的，由此就产生了公共利益与个人利益之间的矛盾。正如此次的煤改气事件，国家的出发点是从整体环保理念出发，尽管出台了很多相应的补贴政策，但是站着农民的角度，还是存在天然气太贵，对于国家的补贴政策不信任等各种因素所带来的利益上的不一致，从而导致了中间出现的各种问题，另外，由于国家迫切改善空气环境，在煤改气政策上确实出现了急而不精的现象，也就是急于完成任务而没有考虑实际，这就导致了冬天部分地区出现煤没了，气也没了的窘境。

除此之外，有效的公民参与还需要公民具备一些知识，现代决策中经常需要涉及到一些专业性较强的知识，因为公民参与的层次不同，所需要的知识素养也会有所差距，很容易出现公民参与与专业决策之间的矛盾。煤改气政策的对象主要还是华北地区各个农村，尽管国民整体素质在不断提高，但农民的各方面的素养还是稍有欠缺，本次访谈笔者着重问了受访对象关于如何去表达自己的不满的问题，结果表明当涉及到自身利益问题时，他们并不具备以更有效率、更正确的方法去表达的能力。

（2）政府方面的困境

托马斯提出公民参与的难题主要有：第一，公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享影响力。第二，公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。第三，公共管理者必须选择特定的公民参与形式，并充分了解和把握如何与公众互动。2也就是说公民参与程度的关键就是管理者愿意放权程度的多少，尤其是在政策制定过程中。

同样的，政府人员也会作为经济人出现在官场之上，把政策制定和执行权操控为谋取自身利益最大化的工具，在这个过程中，在政策制定过程中，政府官员更多的考虑不损害自身的利益的政策，公民参与便或多或少的受到阻碍。

煤改气政策是以环保理念为基调而提出的一项国家政策，在整个过程中并没有发现太多关于公民参与的痕迹，或者说，政府在这个政策制定过程中并没有积极的主动去考虑到公众参与问题。

4 完善公共政策过程中公众参与机制的建议

（1）培养公民参与意识

通过这次调查研究，最突出的问题是公民参与意识，无论是农村居民还是城市居民，当遇到政策问题时，很少人有自己想要参与政策的想法，或者说公民很少有通过用正规程序来表达自己意见的想法，如本文案例，在煤改气政策实施过程中遇到问题时，并没有公民通过任何渠道去主动表达自己的意见，而是或者偷偷重新使用煤供暖，或是一直口头表达自己对政策的不满，由此造成了政府公信力的下降。一旦人民因为不满而开始急迫寻找非制度化的途径来表达自己的意见时，社会稳定就会受到很大影响，尤其是当政策受体为广大农民时，政府应更为考虑全面，以民生为主要宗旨。所以，我認为政府应积极宣传公民参与公共政策这个意识，注重参与民主理论在整个社会的培育。

笔者认为，只要与意识有关的方面都需要从小开始培养。我们都知道政治课是从小学就开始进入了基础课程，可是，真正开始接触到政治主要还是初中，时事政治更是高中才真正正式接受灌输。因此我认为，公众参与意识的培养一方面可以从学生们的政治课开始进行。

另一方面，目前政府也应该利用互联网、报纸、电视等与公众生活紧密相连的媒体进行公众参与意识的大力宣传，让公众真正参与到政治中不只是说说而已，要让公众真正了解到他们的权利和义务。

（2）鼓励政府实施公众参与程序

一方面是公众参与的意识不足，但由此所反映的却是政府本身对公众参与的不重视，尤其是高层政府，尽管一直再强调以民意为主，但在制定政策、推行政策时没有真正接近民生，下级政府只管执行上级下达的命令，也没有能够启动公众参与程序以收集民意，整个政策过程给予公民参与的空间太小了，以至于一度忽视了民众的意见，就算政策中包含了一系列补贴政策，但是，当补贴政策也没有办法应对的各种重大突发情况时，政策就显的不够民主。

笔者认为，若能真正使公众参与到政策过程中，首先就是要使公众参与程序能真正联系到各个层级的公众并合法化。目前存在的问题是公民“利益诉求”的表达没有得到实现，因此我认为，制定公共政策过程中的公众参与应该在宪法上给予一定的肯定，在整个政策的编制与确定过程中，能够积极加入公众参与的合法步骤，并给予相应的“话语权”和“保障权”。如在制定过程加入各方面的意见征询，不仅局限于少数人手中，而是通过互联网等新媒体听取群众的意见，建立政府与公民的良好关系。

（3）细化区分政府与不同层级公民之间的沟通渠道

现今制度内主要参与渠道包括听证、会议、网络通讯等合法渠道，但是，笔者认为不同层次的公民应该有不同的渠道，这么多的合法途径，却没有适用真正远离政治的人民，如农民。在我看来，政府应该增加更加接近民生的沟通渠道，如结合一些民间组织，代表不同的人民层级，根据政策的适用性，接受来自政策受众群体的意见。

由此，笔者认为政府应该根据不同层次的公民利用不同的渠道进行交流，将参与公民分为精英和普通民众，其中精英的沟通渠道很多，现今制度内的渠道和途径精英都可以利用的很好，能够通过这些渠道表达自己的利益诉求，而普通民众则更倾向于被动的参与，不知道如何真正利用现有的合法手段维护自己的利益，因此，笔者建议可以在社会上允许一些民间机构作为政府与人民的桥梁，这种民间机构主要是承担民众对于政策的咨询、建议和参与，这种民间机构区别于政府相关机构的是，更能站在民众的角度或者说是更能专业的去承担一些责任。

5  研究结论与展望

本文以煤改气供暖政策为例，探讨了公众参与在公共政策过程中存在的问题和困境，研究表明无论在公共政策制定过程中还是在公共政策执行过程中在政府和公民方面都存在很多问题，其中明显的是政府没有真正接纳公众的参与和公众没有意识和渠道的参与进去，并由此笔者提出了培养公民参与意识、鼓励政府实施公众参与程序和增加政府与不同层次公民之间的参与渠道三个建议。

此次煤改气政策在北方大规模的执行过程中，出现了很多大大小小的各种问题，然而必须从中意识到，民意应该是贯穿于整个政策过程的，只有保证民意的首要优先，才能做到真正的为人民服务。

环境与民生对于政府来说同样重要，而且二者之间从此都不是处于对立面，很多时候在考虑重大决策时更多的听听大家的意见也许会把问题解决的更好。让民众能够处于一个好的空气生活环境下是政府一直在努力的，但在这个努力的过程中，也要保证不把百姓置于另一个困境中，因此只有通过民主、依法的去进行决策过程，才能制定出能够真正利民的政策。

参考文献

[1]  王洛忠.我国转型期公共政策过程中的公民参与研究[J].中国行政管理，2005（8）：86- 88.