新时代城市社区民主协商研究：回眸与展望

2020-10-21汪智涛

科学导报·学术 2020年26期

摘要：新时代学界关于城市社区民主协商研究成果丰硕，主要以社会主义协商民主、社会治理现代化以及社会主要矛盾转化为视角，围绕理论研究、制度建设研究以及实践创新研究等方面展开。通过回顾和透视新时代城市社区民主协商研究的现状与实践，总结概述学界关于城市社区民主协商研究所取得的显著成绩、存在不足、和发展新趋向，从而勾勒出新时代城市社区民主协商研究发展的景观图。

关键词：城市社区;民主协商;新时代

中图分类号：D638

党的十八大报告提出，要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商，2015年中共中央先后出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《加强城乡社区协商工作的实施意见》等文件，这些充分表明党中央对基层民主协商的高度重视和肯定，同时也为基层民主协商的研究与发展指明了方向。新时代以来，学界对城市社区民主协商的研究持续升温，相关研究受到国内外学界广泛关注，并且产生了大量的文献。本文对新时代城市社区民主协商研究状况进行了回顾，并对下一步研究趋向进行了展望。

一、新时代城市社区民主协商研究的基本主题

新时代城市社区民主协商研究从中国语境下协商民主与社会治理的视角出发，重点围绕城市社区民主协商理论构建、制度建设和实践创新这一核心问题展开。同时，通过分析文献关键词可以从一个侧面窥视出新时代城市社区民主协商研究主题概况，其中“民主协商”、“社区治理”和“居民自治”等文献关键词出现频率较高，纵观现有国内研究成果，其基本主题主要集中在三个方面。

（一）中国特色城市社区民主协商基本理论研究

城市社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。国内学界研究协商民主，研究主题经历了从引进西方协商民主基本概念和基本理论转向构建属于中国自己话语体系的协商民主理论;研究重心经历了从之前一味纯粹性地研究西方协商民主理论转向广泛意义上协商民主的理论和实践研究上;研究内容经历了从研究西方协商民主形态与逻辑转向社会主义协商民主基本内涵、构成要素、独特优势以及内在逻辑。

首先，关于社会主义协商民主理论研究。新中国成立70年来，社会主义协商民主深深植根于我國文化沃土，贯穿中国特色社会主义民主政治全过程，在中国大地上茁壮成长。张宇、刘伟忠在归纳整理十六大以来国内学界对社会主义协商民主基本内涵进行相关阐释的基础上，提出了社会主协商民主理论的基本内涵必须坚持中国共产党的领导，公共协商与对话是其形式，保护公民权利、谋求福祉的提升为其宗旨，以及社会主义协商民主的构成要素包括对话主体、活动场域、适用领域等内容。张梦涛在《中国特色协商民主发展研究》一书中阐述了中国特色协商民主的理论基础为马克思主义政党理论、马克思主义统一战线理论、马克思主义的民主政治理论、中国传统文化中的“和合”理念。

其次，关于城市社区民主协商理论研究。城市社区民主协商是我国协商民主重要组成部分，是基于我国协商民主理论和中国国情开展的实践探索，进而在实践中升华城市社区民主协商理论。闵学勤从城市治理逻辑与路径出发，发现我国协商民主呈现出“从政治协商走向社会协商、从顶层协商走向基层协商”的趋向。王芳、陈进华认为基层协商民主是在城市社区、乡村、企事业单位等基层组织和单位，各类主体通过有组织地协商，依法参与基层公共决策和社会治理的民主实践。

总之，城市社区民主协商直接关涉人民群众权益，是扩大公民有序政治参与的主要形式，极具创新和发展空间，有很强的发展动力，是中国特色社会主义协商民主实践的基础和重点。这些研究成果较好地回答和阐释了中国特色城市社区民主协商亟需厘清地基本概念和基本理论问题，为国内学者对中国特色城市社区民主协商进行深入性系统性研究扫除了认知层面的障碍性问题。

（二）城市社区民主协商制度建设研究

党的十八届三中全会提出，要开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化。至此在学界就掀起了一股城市社区民主协商制度建设的研究热潮，且以城市社区民主协商制度供给、存在问题、以及制度化为主要研究内容。

首先，关于城市社区民主协商制度供给研究。城市社区民主协商是由一系列制度架构的，制度准备不足会导致民主协商无效率。徐明强以国家—社会为分类维度，将基层协商治理所处理的问题维度分为社会冲突型、上下冲突型、复合冲突型。在类型学层面，探究基层协商治理的制度供给，以不同案例的制度功能为分类维度，将基层协商治理模式分为自治式协商治理、咨询式协商治理、共治式协商治理。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，基层协商治理模式创新应以准确定位不同问题维度为前提，更具针对性地进行基层协商治理的制度供给。

其次，关于城市社区民主协商制度建设问题研究。新时代城市社区民主协商制度建设虽然取得了很大的进展，但仍存在制度建设不够健全，程序不够完善，地区间水平差异大等问题，影响和制约了民主协商实践的实际成效。杨根乔指出当前基层民主协商制度建设存短板的深层原因有民主传统缺失、法治保障匮乏、协商主体履职水平受限、制度和长效机制不健全等因素。陈光辉等认为我国基层协商民主发展与国家制度层面的协商民主相比存在着较大的差距，要积极探索基层协商民主的制度化形态。

再次，关于城市社区民主协商制度化研究。制度不仅是对实践的概括和总结，更重要的是对实践活动、实践经验和实践成果的规范性矫正。郑慧认为推进基层民主协商制度化，要明确基层民主协商在社会主义民主中的定位，要理顺各政治组织在推动基层民主协商过程中的关系，要进一步完善基层民主协商的操作机制。刘晓芬认为我国协商民主广泛多层制度化发展的实践路径需要在培育协商文化、完善代议民主、倡导科学决策、完善协商机制、拓展协商层次等方面不断突破。朱凤霞、陈昌文指出推进基层协商民主的制度化发展，需要顶层设计使其高屋建瓴，中层设计使其切实可行，基层探索使其落地生根，并在动态设计中不断完善协商民主制度。包心鉴，李德虎等学者认为要实现新时代基层协商民主的制度化发展，需要基层协商民主的多重参与主体和多重制度逻辑能够协同发力。

总之，这些研究成果为城市社区民主协商制度建设提供了理論指导与实践参考，为城市社区民主协商的可持续性提供了保障。

（三）城市社区民主协商实践创新研究

基层协商是中国特色社会主义民主协商的重要内容。改革开放以来，我国城市社区兴起大量协商民主实践。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。为更好解决人民群众的实际困难和问题、及时化解社区矛盾纠纷，改革开放以来我国探索和建立了居民会议、居民代表会议、居民议事会、居民理事会、恳谈会等基层协商民主形式。这些社区协商是人民群众直接参与协商、直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是实行民主监督的重要途径。但相对于高度发达的政党协商与政协协商在国家治理现代化中所展现的强大治理效能而言，城市社区民主协商所具有的政治参与、利益整合等作用尚未得到充分发挥，城市社区民主协商无论是在制度层面还是在实践层面都显得相对滞后。

目前关于城市社区民主协商实践创新的研究有很多，不同学者将其分为不同的类型。一是基于协商议题和协商主体间关系的划分，二是基于协商内容的划分。林雪霏，邵梓捷以议题内容与主体间关系作为划分标准，展示了基层协商民主实践的动态的多元样态，从空间分布来看主要有回应型、自治型和咨询型三种实践类型，内容功能上各有侧重，而同种类型在各地的具体制度形式也差异悬殊。就纵向维度而言，同一地区的协商民主制度在实践演化过程中会调整其协商议题或参与程度，在不同的类型间进行转换。林尚立从社区协商内容角度出发，认为公民协商在中国已形成四种类型的协商机制和形式，分别为决策性、听证性、咨询性和协调性公民协商。闵学勤同样以社区协商内容为标准，结合南京鼓楼区以“社区协商”为主题的三年实验计划，对以上四种协商具体的议题进行了实证和补充。

纵观现有的城市社区民主协商研究成果，可以概括为三个方面的内容指向：一是从宏观或中观的理论视角解构某种基层民主协商应用于城市社区治理领域的实践模式;二是从广泛的意义上解析当前城市社区民主协商现状、问题及对策;三是从认知层面解决基层民主协商的一些基本概念或理论问题，如城市社区民主协商的价值、作用、特征、途径等。

二、新时代城市社区民主协商研究的主要视角

（一）社会主义协商民主视角

党的十八大首次正式确认“社会主义协商民主”这一概念并提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”后，愈来愈多的国内学者加入协商民主这一研究行列，重点围绕中国特色协商民主理论构建和实践应用这一核心问题开展研究。社会主义协商民主的根基在基层，基层协商民主是我国社会主义协商民主最为基础的环节。《关于加强城乡社区协商的意见》指出，城乡社区民主协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。

首先，城市社区协商民主是社会主义协商民主建设的重要组成部分。社会主义协商民主的协商渠道究竟有哪些？国内学界很长一段时间都没有一个规范性的界定和统一的称谓，直到2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》后，国内学界才开始将中国特色协商民主的协商渠道归纳概括为政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。在中国，基层协商民主被赋予重要的政治地位。城市社区民主协商是基层协商民主的重要组成部分，是作为党的群众路线在政治领域的重要体现，是协商民主发展的一个重要层面。加强城市社区民主协商，建立健全城市社区民主协商制度，对于促进城市社区民主协商的制度化、规范化和程序化有着重要意义。

其次，城市社区协商是社会主义协商民主建设的有效实现形式。民主协商理念在中国基层的实践需要经历本土化与制度化的“双重转换”，这使得一元化的理论阐释生发出多主体、多领域、形式多样的基层实践。国内学界对这一主题的研究集中于城市社区民主协商联动机制、实践现状、实践模式、发展路径等问题的探讨，形成了一批具有重大理论价值和实践意义的学术成果和观点，比如：厉有国以一种宏观的视角从重要价值、面临问题和实现路径等方面研究城市社区民主协商的实践问题。李恩侠、郭倩、赵芬从基层协商民主发展的政策依据、当前存着的主要问题和基层协商民主对促进社会治理的作用三个层面进行研究，提出稳步推进基层协商民主是协商民主发展的重中之重。王卫基于“温岭模式”实践的分析，研究中国基层协商民主共识形成机制的规范形态是什么，并提出了初步的内容框架。

总之，城市社区协商民主作为社会主义协商民主的一种重要形式，实践上，不是直接来源于东西方的协商民主形式;理论上，也不等同于现代西方学者研究的协商民主理论，而是植根于中国历史文化和中国人民的实践，是中国共产党在长期的革命、建设、改革的过程中创造出来的，这就是城市社区协商民主作为社会主义协商民主重要实现形式的根本要义。

（二）社会治理现代化视角

社区是社会治理的基本单元。当前，基层协商民主作为国家治理体系的重要构成部分，在国家的政策规划中具有举足轻重的战略地位。如何在社会治理现代化语境下来探讨和研究城市社区民主协商的若干理论和实践问题，就成为了十八届三中全会后国内众多学者热衷选择的研究视角，具体包括社会治理体系现代化、社会治理能力现代化等视角。

首先，社会治理体系现代化视角下城市社区民主协商研究。一方面，社区治理是构建共建共治共享社会治理格局的基础。近年来，民主协商作为破解社区治理困境的一种治理体制和技术，日渐成为社区治理和居民日常生活的有机组成部分。新时代系列基层协商治理创新实践得到顶层设计的确认，推动了社区协商治理实践的全面发展。协商治理重新定义了社区民主的实现机制，激活了微观治理的运作活力，创新了社区协商的多种实践路径，赋予了社区治理新的气象。另一方面，城市社区民主协商与基层公共治理互动愈加频繁。中国的基层协商民主实践不再局限于原有的政治协商组织，在公共社会与国家“激活-吸纳”的双向互动中，协商渠道拓宽至地方政府、基层政党以及草根社会组织，同时也从实体组织延伸至虚拟网络。与层出不穷的基层实践相伴而生的是相关理论和实证研究的快速涌现。属于价值信念范畴的“协商民主”在基层运行实践中，并不凸显例如中西语境下的协商民主、协商与选举间等宏观认知层面的矛盾，而是强调协商民主与基层公共治理间的互动关系。如刘彦昌、孙琼欢在《治理现代化视角下的协商民主》一书中从治理现代化引领治理新模式、协商民主与治理现代化内在理论逻辑、协商民主与治理现代化外在实践逻辑、治理现代化视角下协商民主的发展领域与政治价值四个方面阐述了协商民主与治理现代化的内在逻辑，提出了协商民主是治理现代化的题中应有之义、协商民主与治理现代化具有共同的价值意蕴等观点。

其次，社会治理能力现代化视角下城市社区民主协商研究。近年來，各地城市社区开展的民主协商实践，通过各种形式动员和组织广大人民群众参与社会治理，切实发挥好基层群众组织的自我治理功能，让人民群众成为社会治理现代化建设的坚定支持者和积极参与者。众人的事情由众人商量，城市社区民主协商的有效开展，提高了人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，提高了社会协同力、公众参与力和法治保障力，提高了社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。如石晶在探讨社会治理视域下如何推进基层协商民主制度化这一问题的过程中，提出基层协商民主是一种社会治理模式，基层协商民主是制度化的社会治理模式等新颖观点。吴晓霞提出协商民主与基层治理现代化价值目的具有契合性、协商民主对推进基层治理现代化有功能优势、协商民主的制度化和规范化是实现基层治理现代化必要保障的重要观点。

（三）社会主要矛盾转化视角

十九大报告明确指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。在社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的背景下，要解决好不平衡不充分问题的一个重要突破口就是推动基层协商民主的发展。我国社会主要矛盾发生变化的原因是人民的生活需求已经发生了变化，在基本物质文化需求得到满足的基础上，人民除了期望更高质量的物质产品和精神生活外，对个人权利的实现和维护也越来越重视，对民主、法治、公平、正义的期待也越来越高。目前主要矛盾的核心是社会供给与社会需求的不平衡，从基层协商民主视角上看就是人民群众对民主政治的追求与当前社会协商民主制度发展不平衡不充分之间的矛盾。因此，推进基层协商民主的发展对于化解社会主要矛盾、提升人民群众获得感幸福感安全感有着积极意义。

首先，改革开放以来社会生产力水平显著提高。改革开放以来，我国生产力得到了快速发展，经济总量稳步上升，总体上人民的生活水平有了基本保障。新时代党的战略目标从党的十六大提出的实现全面建设小康向全面建成小康迈进。党的十九大又在全面建成小康社会的基础上提出，从现在到2020年是全面建成小康社会的决胜期，是承前启后、继往开来的新时期，我们面临的任务是既要决胜全面建成小康社会，又要开启全面建设社会主义现代化国家新征程，可以说是任重而道远。

其次，新时代人民对美好生活的需要发生了变化。在传统社会由于生产力落后，物质需求是人们首要关注和解决的问题，对精神文化、政治参与等方面的需要往往会被忽略。在生产力得到较快发展的时期，人们不仅对物质需求的期待越来越高，而且过去被抑制的精神文化、政治参与需求也有了可以释放的空间。可以说，生产力发展水平与人民的需求呈现出正相关。刘旭雯，范明英从马斯洛的需求层次理论以及马克思对人的需求层次理论的分析出发，认为人类的历史就是一个不断满足旧需要并创造新需求的过程。协商民主作为社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在我国生产力水平得到极大推动，经济实力显著提高，科技实力、国防实力和综合国力有了质的跃升的背景下，也需要不断向前推动和发展，以不断适应新时代人民对政治参与和民主需求的期待。

总之，人们对美好生活的期待涉及方方面面的领域，特别是对参与政治的权利，对公平、法治的期待等方面比以往任何时候都要强烈。提升人民群众获得感幸福感安全感，推动城市社区协商民主的发展是一个重要突破口，而城市社区协商民主正是在这样的现实背景下被赋予了推动社会主义协商民主建设与发展的重要使命。

三、新时代城市社区民主协商研究的展望

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，民主协商、立法协商、行政协商、参政协商、社会协商等是重要的“协商渠道”。其中，前者是在基本制度层面的定位，而后者则是在决策咨询制度层面的定位。十九届四中全会将“民主协商”与“党委领导”、“政府负责”、“社会协同”、“公众参与”、“法治保障”、“科技支撑”一起作为社会治理体系的重要部分。然而，学术界对此并没有进行严格区分，认识的错觉势必引起实践的错位，实践中常出现以“协商民主”屏蔽或取代“民主协商”的现象。一般认为，城市社区民主协商是深入拓展基层协商民主的形式，是在当前矛盾多样化、利益诉求多元化的社区环境中，化解居民矛盾、理顺居民情绪、维护社区和谐、促进社区发展的有效途径，其本质是通过“协商”、“商量”而寻求各方利益的最大公约数。

回顾新时代关于城市社区民主协商的研究历程，学界对城市社区民主协商的研究虽然起步比较晚、研究时间不长，但却呈现了蓬勃发展的态势。这些研究成果一方面激起党和国家从政治决策层面推动基层民主协商的发展，另一方面党和国家关于鼓励基层民主协商发展的政治决策又促进了国内基层民主协商研究的新一轮发展。国内城市社区民主协商研究集中从理论和实践两个维度进行，其研究的问题涵盖城市社区协商民主问题的方方面面，既有抽象的宏观理论问题，又有具体的实践应用问题;既有理论推导问题，又有实证分析问题，形成了中国城市社区民主协商基本理论、城市社区民主协商实践模式、城市社区民主协商制度建设、城市社区民主协商文化等丰富的研究主题，以及社会主义协商民主、社会治理现代化、社会矛盾转化等灵活多样的研究视角。可以说，无论从研究主题还是研究视角来看，新时代学界对城市社区民主协商的研究得以不断深化和拓展，相关的研究成果不断涌现，研究成绩显著。

综合国内城市社区民主协商研究的现状和发展态势，展望未来城市社区民主协商的研究，将会出现以下三大新趋向：

一是研究重点将是城市社区民主协商理论构建层面与实践应用层面并重。党的十八大到党的十九大期间，国内学界对城市社区民主协商的研究重心基本上还是停留在对中国特色基层协商民主基本理论问题的研究上，从实践应用层面开展中国特色基层协商民主研究形成的成果相对较少。

二是未来国内学界对城市社区民主协商采用的研究方法将会更加的丰富多样化。随着国内城市社区民主协商研究重点的转向和中国特色基层民主协商从理论走向实践，传统意义上纯粹的哲学思辨或理论推演的单一化研究方法将越来越难以满足城市社区民主协商在中国的实践与发展，而实证研究方法或案例研究法未来将会逐渐成为国内学者追逐的研究方法。

三是未来国内学界对城市社區民主协商的研究更倾向于从微观的视野或居民参与的视角来研究城市社区民主协商的相关理论和实践问题。城市社区民主协商制度化、城市社区民主协商实践路径、城市社区民主协商在基层社会治理作用的发挥、城市社区民主协商提升社区居民获得感幸福感安全感呼等微观视野或具体实践案例的中国特色城市社区民主协商的研究，必将成为今后国内学界城市社区民主协商研究的热点问题。

注释：

[1] 张宇、刘伟忠：《论社会主义协商民主的基本内涵及其构成要素》，载于《理论与改革》2016年第2期。

[2] 张梦涛：《中国特色协商民主发展研究》，人民出版社2016年版，第39-42页。

[3] 闵学勤：《基于协商的城市治理逻辑和路径研究》，《杭州师范大学学报》，2015 年第 5 期

[4] 王芳，陈进华.城市社区协商：从基层民主到社区共治的内在逻辑及实践路径[J].江海学刊，2019（05）：148-154.

[5] 徐明强.基层协商治理的问题维度与制度供给——基于多案例的类型比较分析[J].理论月刊，2018（05）：107-113.

[6] 杨银乔.《关于基层协商民主建设的调查与思考》，载于《中州学刊》2016年第1期.

[7] 陈光辉、刘世华.《健全中国特色社会主义基层协商民主制度》，载于《人民论坛》2015年第17期.

[8] 郑慧.基层民主协商制度化的推进路径[N].光明日报，2014-03-26（013）.

[9] 刘晓芬.我国协商民主广泛多层制度化发展的实践路径[J].理论导刊，2014（08）：20-22.

[10] 朱凤霞，陈昌文.中层设计：基层协商民主的制度化探索——对成都彭州市社会协商对话的考察[J].行政论坛，2018，25（05）：37-44.

[11] 包心鉴.论协商民主的现实政治价值和制度化构建[J].中共天津市委党校学报，2013，15（01）：3-8.