鹤峰县土地利用总体规划实施评价研究

鲁志书 宋鄂平 乾冬

摘 要：本研究运用特尔斐法、层次分析法、专家经验法、改进后量化赋分方法，采用定量与定性相结合的方式，建立评价模型并对其进行规划实施评价。其间分析了规划实施中存在的问题，提出了编制减量规划、完善配套措施、增加规划弹性、促进多规合一的建议。

关键词：土地利用规划;改进量化赋分方法;规划评价;鹤峰县

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1003-5168（2020）02-0140-04

Abstract： This study uses Delphi method， analytic hierarchy process， expert experience method， improved quantitative scoring method， and uses a combination of quantitative and qualitative methods to establish an evaluation model and evaluate its planning and implementation. During the analysis of the problems existing in the implementation of the plan， suggestions were made， such as formulating a reduction plan， improving supporting measures， increasing planning flexibility， and promoting multi-regulation integration.

Keywords： land use planning;improved quantitative assessment method;planning evaluation;Hefeng County

土地利用总体规划是指在一定空间区域范围内，依据社会、经济、环境等的可持续发展要求，通过规划在时间与空间上对土地的开发、保护、利用和治理等进行总体安排与布局[1]。土地利用规划实施评价可以帮助政府检验规划实施与规划目标的差距，为实施保障机制提供依据，为后续规划实施提供数据基础。

20世纪50年代，国外广泛开始对土地利用规划实施评价进行实践，如今已形成了一套较为成熟的土地利用总体规划实施评价理论及体系[2]。国内相关研究起步较晚，直到20世纪90年代后期，相关研究才相继出现。本研究以规划实施指标与规划目标指标的接近程度为标准，将改进量化赋分方法和前人的研究方法相结合进行评价，分析其结果，找出规划实施中存在的问题，并对后续土地利用总体规划的实施提出相关建议。

1 概况

2014年，鹤峰县辖2镇、7乡，共有209个行政村，年末总人口为22.35万人，地区生产总值为435 522万元，财政收入为35 720万元，固定资产投资总额为373 534万元，农林牧鱼总产值为172 066万元，规模以上工业企业总产值为517 694万元，社会消费品零售总额为230 960万元，外贸出口总额为5 265万美元，城镇常住居民人均可支配收入为19 231元，农村常住居民人均可支配收入为7 546元。

2 土地利用总体规划实施评价

2.1 数据来源

本研究数据来源于《鹤峰县土地利用总体规划》《鹤峰县统计年鉴》《鹤峰县国民经济和社会发展公报》和鹤峰县2014年土地变更调查数据。

2.2 评价方法

2.2.1 评价指标体系和权重。本研究选取5个评价准则层，共有18个评价指标，采用特尔斐法、层次分析法及专家经验法相互结合的方式来确定评价指标体系中评价指标权重值，如表1所示。

2.2.2 规划实施评价指标量化。本次评价指标量化方法采用改进量化方法[3]，其各变量分别为：[Fi]为量化值;[Xi]为指标评价年数值;[X0]为指标基期年数值;[Ti]为指标阶段目标值。

2.2.2.1 规划限制性指标。对于该指标，按照评价指标值与规划阶段目标指标的大小关系，分两种情况进行量化赋分，如式（1）所示。

3 鹤峰县土地利用总体规划实施评价结果与分析

鹤峰县土地利用总体规划实施评价结果如表3所示。规划主要控制指标执行情况为97.13分，属优秀等级。耕地保有量目标、基本农田保护、开发复垦整理补充耕地义务量目标完成程度均為优秀，各项指标评价均为100分。城镇工矿用地面积目标实现程度为81.31分，属良好等级，其他指标评价均分布在90～100分区间，属优秀等级。

用地结构与布局情况综合得分为99.08分，属优秀等级，该类评价指标层三个评价指标均保持在98分以上，属优秀等级;用地节约集约程度为97.11分，属优秀等级，该类评价指标层三个评价指标均保持在97分以上，属优秀等级;规划实施情况分值为51.00分，属较差等级;土地违法违规案件结案率得分为100，属优秀等级;规划修改情况得分为20分，属很差等级，为规划执行异常;规划协调衔接与公众参与情况为30分，属较差等级，为规划执行异常;规划与经济社会发展匹配度得分为97分，属优秀等级。

综合实施评价为94.38分，规划实施期间执行情况较好，为优秀等级，属规划执行正常情况。多数规划指标实施优秀，规划执行综合效果很好，土地利用程度和土地利用效益总体呈现优秀发展趋势。上级下达的完成性目标指标全部完成，该类指标能够保证全县人口和社会经济发展对农产品的需求。限制上限指标与限制下限指标均接近上级下达目标指标数量，既达到了限制用地上限与下限的目的，又保障了国民经济与社会发展对用地的需求，能够最大程度地促进评价目标的发展。

4 土地利用总体规划实施中存在的问题和建议

4.1 规划实施问题

规划主要控制指标执行情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划与经济社会发展匹配度评分均保持在90分以上，属优秀等级。规划实施情况评分为51分，属较差等级，主要原因为规划修改次数较多和规划协调衔接与公众参与度不高。总体评分为94.38分，主要原因是专家对规划实施情况的重视度不够，导致该项权重较低，对总体评分的影响不大。在规划的实施过程中，规划的修改较为随意且规划的实施并不重视公众参与，一切以政府的调控为主。该情况表明，政府相关部门过度重视规划指标的落实情况，忽略指标落实是否满足公众利益和考虑公众的看法。规划修改次数较多表明，多种规划相互之间存编制不协调、用地与发展方向不统一的问题。

4.2 规划实施建议

要尽快落实减量规划的编制，并积极制定规划实施配套措施。近年来，农村人口收入的快速增长使得城镇化进程不断加快，大量农村人口转移到城市，农村地方建设用地出现闲置、废弃等情况，减量规划是新时代所需要的一种适应国民经济与社会快速发展的规划，在编制减量规划的基础之上，配套相应的实施政策及措施，将规划期内制定的减量指标与年度计划指标的分配、地方政府年度考核挂钩相结合，定期进行考核评价。

近年来，社会发展需求往往与用地规划制定的指标不相符合，导致规划修改次数增加，所以人们应根据社会经济发展实际需求，制定弹性规划，积极落实多规合一的规划理念，促进城乡发展資源实现有效配置。本次规划评价结果显示，规划修改次数较多的问题非常突出，表明多种规划并不协调统一，迫切需要对国土空间进行统一规划与管理。这就需要在编制规划时融入多规合一的理念，该理念为土地规划指标的确定提供强有力的依据，能够避免部门领导对指标制定的主观影响，促进城乡空间发展资源有效配置。

5 结论

本研究分析了2009—2014年规划实施指标情况与规划目标年指标的关系，结合现有研究成果和规划区实际情况与评价特点，建立了鹤峰县土地利用规划实施评价指标体系，采用特尔斐法、层次分析法及专家经验法相互结合的方式确定了评价指标体系的权重，运用改进量化赋分方法、判定法、专家经验法为评价指标量化赋分，采用加权求和公式计算出综合评价分值，根据国内外常用评价标准及相关专家建议，以优秀、良好、一般、较差、很差来作为土地利用总体规划实施效果评判标准，通过评判标准及分值计算结果对照得出评价结论并进行分析。

本次研究由于数据量较大，受时间、数据来源和研究手段等多方面因素的影响，无法做到深入分析。本文只采用了一种评价模型和综合数据的计算方法，虽然取得了比较满意的结果，但未尝试运用多模型计算，从而不能进行多模型评价结果比较，选取最优模型和评价结果。

参考文献：

[1]蒋宇，廖铁军.重庆万州区土地利用总体规划实施情况的中期评价[J].贵州农业科学，2015（3）：206-210.

[2]赵小敏，郭熙.土地利用总体规划实施评价[J].中国土地科学，2003（5）：35-40.

[3]王靖杰，刘学录.基于全局一致性的土地利用总体规划实施评价研究：以甘肃省麦积区为例[J].甘肃农业大学学报，2018（5）：161-168.

[4]张宇，欧名豪，靳晓雯，等.土地利用总体规划实施评价方法研究[J].中国土地科学，2011（10）：40-46.

[5]郭珊珊.鹤峰县土地利用总体规划中新增建设用地指标分解研究[D].武汉：湖北大学，2012.