县级国土空间规划编制的几点思考

苏杭

摘要：随着时代的变化，国土空间规划，既是对规划体系的一项重要改革，也是对管理体制的一项重要改革。县级国土空间规划是国土空间规划体系中的重要一环，是落实规划用途管制制度和自然资源统一管理的重要节点。

关键词：县级国土空间;规划编制;几点思考

国土空间规划体系的构建是对我国空间规划体系的重构整合，承担着落实中央战略部署、实现全域空间规划和用途管制等多个方面的任务，对于促进当地的经济发展有着极为重要的作用。基于县域层面的广泛代表性，格局层面向上承接落实上级规划要求，实施层面明确重大项目行动计划，向下指导发展建设且侧重实施性，因此，本文将从县级层面探讨县级国土空间规划的各类思考。

1 空间规划意义

1.1 有助于落实国家的宏观发展战略

县级国土空间规划是全国国土规划的一部分，是国家实行该发展战略的一部分，各县级间的国土规划建设服务服从于国家规划，为国家的整体规划进行铺垫，乡镇级国土规划建设是为了推动县级的国土规划发展，服从于县级的发展。随着时代的发展，国际间的竞争越来越强，世界经济政治形势变幻莫测，世界间的竞争不仅仅局限于现阶段国与国之间的经济、政治以及科技的较量，更在于未来国家的可持续发展，可持续发展是国家的工作重点。

1.2 实现国土的综合发展

国土资源对于国家的发展来说具有重要的发展意义，其有助于落实国家发展的宏观战略，实现国家资源的综合利用，推动国土资源开发利用，整合国土资源，提高开发效率，对实现国土的综合发展具有重大作用。本国的国土面积就世界来说居于世界前列，但是我国一直以来都是人口大国，人均占有国土资源面积小，拿山东、河南这些人口大省来说，一个省的人口几乎与世界上一些国家人口相同，县级的国土空间规划对我国来说具有非常重大的可持续发展意义。众所周知，我国土面积富饶，在这广阔的土地上不仅有很多的矿产资源、石油资源还有很多的珍贵动植物，国土空间规划将这些要素都考虑在内，目的是保护生态环境，促进国家的可持续发展，县级的空间规划将每个省的特色地下资源及动植物、人口等等都考虑在内，推动了国土资源的开发、保护和整治的综合发展。我国在发展的过程中不仅要实现国家的伟大复兴，更要在发展的过程中同时保护资源，将生态环境的可持续发展放在国家工作的重要位置，提高资源的利用效率，加强国土的综合管理。

1.3 与国家其他发展战略协调一致

随着国家的经济发展，现代化的建设进程加快，在发展的过程中出现了一系列的问题，城市化的进程加快，城市内部出现了越来越多的城市病，其是人们赖以生存的发展空间，国家在其发展的过程中，制定了多项规划，将资源规划、生态规划、城镇空间规划等都与县级国土空间规划协调一致，加快了国家发展的步伐，推动了现代化的进步。其与国家其他发展战略协调一致，在很大程度上提高了运行效率，提高了国土资源的综合利用率，综合了生态规划、城镇规划，建立起了与多部门规划协调一致的发展战略，提升了国土资源的利用效率，保护了生态环境，推动了经济发展。

2 县级国土空间规划的思考

2.1 明晰中央、省、市的要求，从差距寻找突破口

国土空间规划的最终目标是引领地方形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。从解决问题的角度出发，首先需要判识具体什么问题，然后提出问题的解决思路，再通过确定具体措施解决问题。因此，县级国土空间规划编制应先按照中央、省、市各级部门已有的要求来确定规划编制内容，体现政治性、突出政策性、强化技术性，优化空间规划的政策措施;然后针对已经判识过的各类空间——生态空间、农业空间、生产空间，遵循各类空间各得其所，不同空间不同的用途不同的管控措施;第三是针对各类要求从中寻找差距，以此为突破口，有针对性地开展专题研究制定相应政策解决问题;第四是从规划管控指标体系，明确传导到乡镇国土空间规划的具体指标和管控要求。

2.2 县级国土空间规劃的工作重点

任何规划的编制思路都是“先布棋盘、后落棋子”，市级国土空间规划在总体层面先完成覆盖全县域范围的“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）、县域国土空间开发保护战略与格局、各乡镇自然资源及建设用地等核心指标分配、县域“三区三线”划定（城镇空间区域、生态空间区域、农业空间区域，城镇开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线），再统筹规划中心城区用地功能布局、山水林田湖草等各类资源布局、县域重大基础设施廊道谋划、县域各支撑体系的空间布局。县级国土空间规划自上而下对乡镇级国土空间规划进行结构引导和指标统筹。作为以落地实施为主的县级国土空间规划的编制在格局层面上落实上级要求，重点是落实上级国土空间规划相关指标要求、落实省市域国土空间开发保护格局、县域“三区三线”的核准完善;在实施层面明确重大项目行动计划，如县城用地功能布局、山水林田湖草等各类资源布局、县域各类支撑体系空间布局等实施内容，可以自下而上地反馈指标落实问题和项目落位问题。通过上下联动，构建城乡统筹，经济、社会与空间发展相互促进，以土地有效利用为核心的规划编制体系，形成高效、均衡、美丽的国土新空间。

2.3 国土空间规划的核心是原土规与原城规的“两规融合”

围绕“多规合一”，中央和地方展开了一系列空间规划改革探索，中共中央国务院2019年5月23日发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，明确建立国土空间规划体系的重大意义、总体要求、总体框架、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障以及工作要求七大部分内容，也为国土空间规划体系的建立指明了方向。在前期的“多规合一”空间规划改革探索中，空间规划改革的重点是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的协调和统一，根据土规特点（土规的管控措施虽然简单粗暴，但管用）和城规的特点（城规的规划体系完善、技术手段多样），在国土空间规划编制过程中建议采取“国土的政策、城乡规划的技术”来实现两规融合。

2.4 强化规划的空间管制作用

建立完善的用途管理制度，明确各类国土资源空间的开发、利用、保护边界都是非常重要的国土空间规划工作，对于促进我国生态环境的提升有着积极的促进作用。为了能够充分保护自然环境、合理利用农业资源、限制城镇高速扩展，应该建立山、水、林、田、湖组合成为共同的理念，协调处理好各个生态环境体之间的关系，有效地保护生态环境，明确规定各种空间的准入与专用的具体条件，从而可以有效实现环境维护与改造的提升，对于影响空间合理利用的要加以严格限制和严厉惩处，全面地提升国土空间利用率，实现多部门协调、统一的管理机制，实现多方面的管理和控制，最终实现国土空间的动态管理，充分保障中央和地方的利益。

3 结语

国家机构改革适逢国土空间规划编制前期，对国土空间规划从业人员来说，既是挑战又是机遇。县级国土空间规划是国土空间规划的关键一环，虽然总体的目标已经比较清楚，但是方法和技术都还不太清晰。县级自然资源管理部门和规划编制单位，应明确基本的编制目标、编制职责和编制方法，统筹考虑，多方位谋划，迎难而上，必将能够圆满完成这次的国土空间规划编制任务。

参考文献：

[1]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2018（5）：15-17.

[2]赖权有，钱竞.关于机构改革后建立空间规划体系的思考[J].特区经济，2018（8）：31-34.