公众参与在宜居乡村建设中的实践探讨

王光华

摘要：村庄规划是宜居乡村建设的前期内容，其首要原则就是“以人为本”。规划应充分尊重村民意愿，注重公众参与性，以保障村民切身利益为出发点，引导发展农村经济，切实增加村民收入，提高村民生活质量，提升村庄的综合功能。本文以大连瓦房店市许屯镇许屯村规划为例，针对公众参与的三个实施阶段提出相应规划策略，并对今后大连宜居乡村建设中的公众参与工作提出了指导性意见。

关键词：村庄规划;宜居乡村建设;以人为本;公众参与

开展美丽乡村建设，是贯彻落实十九大全面建设小康社会目标的需要。《美丽乡村建设指南》的国标中就明确提出了公众的主体地位，农村规划必须以人为本，尊重农民意愿。目前我国农村规划在参与深度、参与程序还是组织形式等方面都有不足，农村建设公众参与工作仍处于起步阶段的事实。

1 项目背景

为深入贯彻落实《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》、《辽宁省人民政府关于开展宜居乡村建设的实施意见》和《大连市人民政府关于加快宜居乡村建设推进全域城市化的实施意见》，进一步加强农村基础设施建设，改善农村人居环境，大连市建委积极开展宜居乡村建设工作。许屯村作为首批示范村，成为宜居乡村建设的试点。

1.1 项目区位

许屯村位于许屯镇北部，距龙门汤温泉约6公里，距瓦房店市区50公里，距大连140公里，毗邻沈海高速李官下道口，是大连、瓦房店进入到龙门温泉旅游经济区的门户。省级道路龙李线、许蔡线和哈大铁路在许屯村周边构成了便捷的联系通道，由于交通门户的优良区位，许屯镇具有探讨公众参与的典型性。

1.2 项目现状

许屯村依山傍水，坐享官马山和浮渡河景观资源，土地肥沃适合水果种植，主导产业为水果产业，机械加工和服务业为辅，还有零散畜牧业。作为许屯镇老镇区，生活配套设施多，商业服务功能显著。村域用地面积为332.68公顷，辖2个自然屯和1个社区，总人口2525人。从现状资源以及人口分布可以判断出，相比较于其他行政村，许屯村经济发展状况较好，人口素质较高，具有探讨公众参与的典型性。

1.3 项目小结

将许屯村作为建设宜居乡村全面施行公众参与的探索和实践的典范，本案从农村村民住房、饮水和出行等基本生活条件着眼，弥补不足、提升亮点，希望通过规划指导后续的宜居乡村建设，能够全面改善农村的生产生活条件，提升农村人居环境和社会文明，最终实现提高广大农民生活质量，焕发农村社会活力的目的。

2 公众参与的实施阶段

许屯村的公众参与主要体现在三个实施阶段：前期入户调查、中期方案探讨和后期公示反馈阶段。从调研走访入手，充分了解和收集村庄现状问题和村民规划意愿，注重设计过程中对人的关注度，通过切实有效、针对性强的规划策略，确定合理的经济结构和产业布局，实现村民在规划、设计和管理中的全程参与。

2.1 前期入户调查

在前期踏勘过程中，从村民的家庭情况、住房状况、市政基础设施状况、生产生活情况、农村建设意向几个方面，对村民进行入户座谈和抽样民意问卷调查，共收集到48份调查问卷，总结得出村民的不满意度集中在道路改造、生态优化、供应设施、雨污排放、防灾减灾、环境卫生、公共服务设施和村民房屋建设八个方面。

2.2 中期方案探讨

在规划方案不断调整和完善之际，长期与村部领导和村民建立良好的沟通联系，通过反复征询村民意见，将合理化建议吸纳进规划方案中，重点解决村民普遍关注的棘手问题，同时将近期未采纳意见列入到远期规划的范畴内，缩短村民设想和规划蓝图的差距。通过对场地空间、交通、景观、设施、文脉、市政和防灾等多方面的分项叠加和综合管控，最终形成了一套系统完整、操作性强的规划成果，运用规划手段在根本上改变农民的传统价值观念和生产生活方式。

2.3 后期公示反馈

在项目完成之际许屯镇政府对许屯村规划成果进行公示，15天内征求村民代表意见。期间充分发挥村民代表的带头作用，将村庄规划的指导思想传达至每一位村民，并积极汇总后续意见，最终村民代表对本次规划方案全部原则同意。

3 宜居乡村建设中公众参与的几点启示

从国务院办公厅到辽宁省，再到大连市都提出了到2020年建设一批特色鲜明的美丽宜居村庄。许屯村规划以村庄环境整治为重点，以建设宜居示范村为指引，以保障农民基本物质和精神需求为目标，遵循因地制宜、循序渐进、量力而行、分类指导、城乡统筹、特色突出的原则，坚持农民在宜居乡村规划、建设和管理中的主体地位，发挥公众参与的理论、实践和社会意义。公众参与应该覆盖到宜居乡村规划、建设和管理的全周期。希望通过许屯村公众参与的实践探索，为今后大连建设宜居乡村的公众参与工作带来一定的启示。

3.1 提高公众参与意识

宜居乡村的建设离不开农民的积极参与，始终把群众的利益放在第一位，发挥其主体作用，只有让农民更直接、更生动地感受到宜居乡村建设带来的实惠和成效，才能更充分地调动广大农民的积极性和自觉性。同时拓展宣传媒介，加强宣传力度，形成每一位村民共同关注、参与和监督宜居乡村的建设的良好氛围，传授他们规划的知识，加强村民的素质教育和规划意识。

3.2 推进公众参与落地

今后大连的宜居乡村建设可以考虑用农民自主申报改造项目替代传统的村部领导分派项目，群众自愿申报项目数达不到要求的村庄，可延缓改造时间或取消改造资格。通过建立能够充分反映村民意愿的表达机制，让公众切实参与到村庄的规划中可以充分调动其积极性，方便规划实施主体和规划编制人员之间的沟通联系。

3.3 实现村民民主自治

目前关注度最高的村庄更新和土地整理问题，究其根源主要是利益分配不均，特别是涉及到村民切身利益的农业结构调整、土地流转、住宅变动等具体事宜時。只有让村民切实参与到这个环节里来，创建一种利益均衡的土地流转模式，兼顾各方利益，才能根本性地解决问题。大连市“宜居乡村”在整合、保护和开发村庄资源的基础上，应实施合理有效的村民监督指导机制，稳定和完善农村土地承包关系，推进村民民主自治。

4 结语

在当前的快速城市化时期，农村仍然是有价值的，其价值既体现在土地承载、农业生产和生态涵养方面，也体现在人类对于自身历史的情感溯源和文化认知方面，因此农村的城市化不是城市功能和景观的简单复制，而是结合了农村地域特点的一次功能完善和品质提升。只有在充分认定农民主体地位，承认农村价值的基础上改善农村物质条件，进而推动文化生活氛围，才能使农村生活环境真正达到宜居标准，所以公众参与必将是一个值得所有规划者深入学习和探讨的课题。

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