乡村振兴视角下特色保护型村庄规划编制方法研究

陈萍

摘要：随着乡村振兴战略的实施及湖南省厅对“多规合一”规划编制试点的要求，村庄规划的编制将逐步向落实宏观战略整合多平台信息发展。本文以湖南省怀化市靖州苗族侗族自治县新街村为例，多方面探讨“多规合一”视角下特色保护型村庄规划的工作思路和编制方法，为村庄规划现状描绘不准确、方案落地实施不强等问题提供解决方案，以期为新一轮的村庄规划编制提供参考。

关键词：多规合一;特色保护;村庄规划;编制方法;实用性

实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是解决农村发展不平衡不充分问题的重要举措。村庄是中国农村社会经济活动的基本单元，是保障国土生态安全、维持人地关系和谐的基础。2018年3月，全国人大审议通过了国务院机构改革方案，新组建的自然资源部被赋予统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，负责建议空间规划体系并监督实施，生态文明建设被推向前所未有的高度，在此背景下，村庄规划正式进入“多规合一”的时代。2019年4月湖南省自然资源厅出台了《湖南省村庄规划编制技术大纲（试行）》，为湖南省内村庄规划编制提出新的编制要求。

1 概述

新街村位于怀化市靖州苗族侗族自治县藕团乡，优化国土空间布局，落实生态保护红线和永久基本农田，明确村庄发展边界，划定历史文化保护线，鼓励村民参与是新一轮村庄规划的总体要求。在编制过程中，从调研方法、编制思路、规划流程及成果、公众参与等四个方面对编制方法进行探索，促使规划成果能够真正成为新街村全面振兴、国土空间管控的重要抓手。

2 村庄分类与编制重点

2.1 村庄分类划定

依据湖南省工作指南要求，村庄划分为集聚提升中心村、城郊融合城郊村、特色保护特色村、搬迁撤并衰退村、其他类等五类，针对不同类型提出不同的编制重点。新街村拥有自然、历史、文化特色，传统建筑形态保存良好，侗苗民族特色浓郁。结合现状发展实际情况及省指南的分类要求，将新街村划定为特色保护类村庄。此类型村庄应发掘承载特色文化的空间载体，结合本村发展需求，彰显特色保护类村庄的“个性化”。

2.2 编制重点

村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。结合上位规划指引将新街村发展定位为：以民族特色为支撑的美丽村庄。通过精心营造和维护文化载体，丰富村庄的标志性和独特性，发挥优势、错位发展，真正实现“一村一品”“一村一味”的文化传承;针对同一区域内的村庄还要进行差异化整合，实现互补和联动。围绕此目标，新街村规划编制的重点在于明确村庄开发保护格局，划定村域内各类管控边界及规模，并充分利用原有规划基础，通盘考虑土地利用、产业布局、公共等配套基础设施、居民点布局、人居环境整治、生态保护及历史风貌保护等，形成保持侗苗风貌特色的“多规合一”的实用性规划。

3 规划编制方法

3.1 调研方法——总结村域特色，调研详实全面

新街村庄规划入村调研中，主要三步进行：（1）资料收集，概括为“一表一图两清单”，即入户调查表;叠加土规要素包括永久基本农田图斑、村界、居民点名称的卫星图，用于记录、核查村庄建设控制线以及实地踏勘参考;关于村庄规划资料收集清单及村民基本情况、诉求、规划意愿的问卷调查清单;（2）入户访谈，即通过村民代表访谈村庄设施建设、产业发展、核对项目与土规的关系是否冲突等;同时通过创建在外务工人员微信群，生成网上调查问卷二维码形式，创新调查方式。（3）实地踏勘，重点了解历史古建、农房、道路、各类设施、地质灾害、生态林地、农田以及未来产业及建设空间的实际情况。通过详实调研，能够有效了解村庄现状情况，进行科学评价。

3.2 编制思路——發展保护并举

结合省工作指南的要求，通过具体的技术路线来实现实用性强的“多规合一”：（1）衔接上位规划，明确规划定位，挖掘村庄独特价值，促进乡村振兴。（2）做好相关规划，包括村庄住房建设规划、产业发展规划、国土空间布局及用途管制规划、道路交通、公共和基础设施规划、综合整治规划、防灾减灾、历史文化及特色风貌保护等专项内容做重点研究。（3）优化村域布局，以“三区三线”控制为主导，将村域划分为以生态保护为主导功能的生态空间、以农耕为主导功能的农业空间、以乡村建设为主导功能的建设空间以及保护古建筑群为主导功能的历史保护空间。并结合产业发展优势，通过衔接上位土地利用规划确定的主要目标，对村域土地利用主要指标实施严格管控。包括生态红线区域、永久基本农田保护面积、建设用地规模、村庄公共管理与公共服务设施用地规模、基础设施用地规模等。（4）从居民点方面落实人居环境整治、管控规则、市政设施等。

3.3 工作流程及成果——各阶段内容有所侧重，成果通俗实用

依据省工作指南的要求，采用文本加图集的形式提交成果，包括文本、图件、表格、标准数据库、纳入村规民约的条款建议以及相关附件。较以往 “模式”化的村庄规划成果组成，本次新街村规划结合指南要求进行优化，分阶段做实用性规划成果：（1）方案征询阶段：以三调和用地权属、农村地籍调查数据为基础，做到一户一宅、建设边界及项目位置规模、土地调入调出等征询核实。（2）成果审议阶段：以第一阶段为基础，划定管控三线，落实近期项目表及居民点管控规则。（3）最终成果审查阶段：成果应根据指南要求完成数据库，并检查数据库是否满足入库要求，同时对成果进行公示。

4 规划实施的建议

4.1 精准反馈，明晰规划决策方向

在上位国土空间规划方案未能完全确定的前提下，引导村民积极参与村庄规划，及时对村庄建设发展中的诉求进行反馈，为上位规划决策明晰方向，全面构建自上而下的管理体系，保证规划的成果与规划实施效果一致性。

4.2 发挥村民主体作用，成果通俗易懂

村庄规划应遵循“以人为本，尊重民意”的原则，在规划编制过程中，以影像图为底图，重点标注新建住宅、保留住宅、公共服务设施位置、永久基本农田禁止建设标记、乡村建设范围边界等信息，方便村民理解规划。组织村民对编制完成的规划进行听证，经三分之二以上村民表决同意后方可上交有关部门，从而维护村民的合法权益。同时制定通俗易懂便于村民理解的三字经式的村规民约，让村民在土地利用保护上实现自我管理和自我教育。

4.3 加强专业技术人员引进

建立健全村庄建设规划管制机制，探索通过社会招聘、购买服务等多种形式选聘专业人员，建立驻镇规划师、乡村规划师制度，提升乡村建设整体水平。

5 结语

“多规合一”村庄规划编制是乡村振兴背景下的一次全新探索，需要落实管制分区、永久基本农田与生态保护红线、村庄建设边界，确保村庄开发与历史风貌保护相互协调，促进“多规合一”;同时也需要用感性的思维征询村民意见，做到规划全过程的公众参与。结合新街村村庄规划的经验，本文重点强调“多规合一、生态优先、地方特色、村民主体”才能做出村民意愿的实用型村庄规划，引导乡村合理管控与发展、实现乡村振兴伟大的战略。

参考文献：

[1]俞孔坚，李迪华，韩西丽，等.新农村建设规划与城市扩张的景观安全格局途径：以马岗村为例.城市规划学刊，2006，（5）：38-45

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[3]刘友志.乡村土地利用规划编制与思考[J].城乡建设，2018（14）：34-36