信息系统服务采购项目实行监理制必要性分析

李海琦 邓星 武斌 马岩松

摘 要：近年来我国政务信息化的快速发展，推动了政府信息系统的升级换代，门户网站、办公OA、软硬件设备越来越多，也催生了数量巨大的技术和管理难题。政府采购信息化服务应运而生，通过向社会购买服务，有效解决了上述矛盾，但并不意味着一劳永逸。信息系统服务采购项目的特点决定其需要具有专业技能的监理人员进行监督，将绩效标准建立、控制、评价等一系列管理工作委托给具有经验和资质的监理单位，让专业的人做专业的事，真正提升政府采购的效能。

关键词：信息  采购项目  监理  必要性

一、信息系统服务采购项目的形成

（一）政务信息化的发展推动政府采购成为趋势

随着政务信息化工作不断的推进，使得近些年我国电子政务水平节节攀升;当前，我国电子政务建设工作逐渐实现了自动化、规范化及程序化，有效提升了政务服务的质量和数量，使得政府部门的业务工作向智能型转变;然而，伴随着各类项目的建设和使用，政府单位的信息系统、门户网站、办公OA、软硬件设备越来越多，导致各单位需要不断地增加人手投入到应用系统、基础环境的资产管理工作中，办事效率不升反降。因此，越来越多的政府单位选择购买信息系统服务。

（二）国家政策助力信息化服务采购全面推行

这种趋势也得到了国家政策的有力支持，为了推动政府采购服务，2013年9月颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），信息化服务采购进入快速发展期。

2014年，发布《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，政府购买服务工作进入全面推进的繁荣发展期，全国31个省、自治区、直辖市均已出台省一级或直辖市区一级政府购买服务的指导意见;2015年1月，财政部发布《政府购买服务管理办法（暂行）》，为信息化服务采购工作的顺利和有序开展提供制度保障。

二、信息系统项目的类型及特点

信息系统服务采购项目作为近些年崛起的新模式，与传统信息化项目（新建项目，运维（运营）类项目）相比，有所同又有所不同。

（一）新建项目

新建项目是采购方委托服务方对标的物进行的软件开发、软硬件设备采购和相关配套设施新建等内容。既然是新建，就意味着采购方此前缺少相应的信息服务平台软硬件，需要通过调研需求、明确功能、组建团队、实施开发或者设备采购等进行首次搭建。

（二）运维（运营）类项目

运维（运营）类项目是指服务方为采购方既有的应用平台、系统环境和设备提供服务。此类项目一般建立在服务方已有信息化环境中，重点是保障已有平台的通畅运行。

（三）信息系统服务采购项目

信息系统服务采购项目是采购方以一定费用购买项目服务的行为，服务方将自己所拥有的有形和无形资产在合约期内交与采购方使用，按照采购方提出的需求交付最终成果，采购方验收通过即为项目完成。以政府为主体的信息系统服务采购项目，由政府出资采购社会化服务，服务方按照合同要求提供采购方业务所需的结果。在项目开展过程中，通常由服务方对信息系统和软硬件设备进行维护管理，并承担在项目过程中由于管理不当而造成的连带责任。

由此可见，信息系统服务采购项目一般针对比较复杂，政府单位原有资源不充足难调度的基础上，如覆盖区域比较大的项目，或者小设备需求比较多的项目，再或者偏远地区的项目。这样就不用占用太多的人手去跟踪实施，也不用耗费大量的资源去维护，固定资产由服务方去管理。

三、信息系统服务采购项目监理制的认识误区及政策背景

（一）部分政府单位对采购项目存在认识误区

基于以上分析对比，虽然政府采购社会化服务已经成为趋势，在实际过程中，部分采购方认为服务采购项目不需要聘请监理，理由是采购方采购的是无形服务，采购的是结果，项目过程中的所有设备和软件产品只是租赁，无须对软件开发进度和质量进行控制，也不必对设备的质量是否满足合同要求进行到货验收，更不必對设备的运行情况进行跟踪维护，便认为不必聘请监理。但事实上，政府作为委托方，如果没有监理跟踪服务方的实施过程，一旦设备安装不合格或者出现事故，同样要追究委托方的法律责任。

（二）监理缺位导致政府采购服务项目难以管控 暗藏风险

政府采购信息化服务是一个系统过程，存在着周期长、任务复杂、技术门槛高、沟通成本高等多重现实问题，传统的政府职能部门很难具备专业化的项目管理技能，在这种情况下，信息系统服务采购项目的建设过程和服务过程对于采购方来说是不透明的和缺乏控制的。由于没有明确的绩效目标和绩效指标考核等要求，只是检查项目中“重要”建设内容的完成情况，服务方完全有可能重点配合采购方提出的具体工作，而弱化其他内容，比如注重业务数据的数量，忽视数据准确性、数据来源、设备的运行状态等。换言之，服务方会倾向于在不怎么影响项目最终结果的前提下，选择一种更加简单易行的项目实施方式。服务结束后，由于未留下有形资产，导致服务质量很难事后评判。

这种情况并不鲜见，又如某单位采购平台租赁服务，为日常业务提供信息化支撑，用来向上级单位提报月报，租赁的平台曾在其他省份进行过运行。这种情况下，该单位以为平台能够完全满足业务，无需进行管控;服务方见采购方没有提出更多的要求，便降低了人员及资源等方面的投入。临近年底，采购方才发现报表中部分公式数据并不正确，服务方没有按照该省的需求进行调整和测试，导致此前上报的数据不准确，整个项目周期的成果完全作废。追溯双方签订的合同，其中对项目目标、人员要求和二次开发均有明确约定，可在项目实施过程中，采购方却忽略了依据合同对项目进行控制，从而造成不可挽回的损失。

（三）国家政策鼓励第三方监管 为政府采购保驾护航

信息系统服务采购项目聘请监理作为第三方参与项目管控，也得到了国家的政策支持。2014年12月，财政部、民政部和国家工商总局印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），文件中明确：推进政府购买服务绩效评价工作，推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方对购买服务项目的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

四、引入监理单位监督管理项目的必要性

简而言之，引入监理单位监督管理项目具备以下三大优势：

（一）检查权与处罚权分离

检查权要求的权利主体应具备专业的技能水平，行政处罚权则要求处罚主体按照相关法律法规来行使自己的权利，若将上述两种权利合，那对于整个信息化项目的推进来说，或多或少会产生不利的影响。引入监理单位监督管理的项目，可以有效的将上述两种权利分离;由监理单位行使检查权，这样就可以使得两方面工作互不干扰，各尽其责，有效提升工作效率以及质量。

（二）促进项目管理规范化、标准化

通过监理单位制定合理的绩效表及量化评分表，为采购方统一绩效标准、提供专业技术支持;监理单位在监督控制项目的同时，借鉴国内外的先进管理经验，提出针对性的解决方案，并跟踪服务方进行改进，切实提高项目管理水平，促进信息系统服务采购项目的规范化和标准化。

（三）增强检查专业化和效能化

政府机关购买监理服务，设置“专家组”从事具体工作，让专业的人做专业的事，以弥补政府机关监管部门在专业技术上的不足，保证检查结果具体、真实，具有参考性。

由此可见，服务采购项目事中监督必不可少，信息系统服务采购项目的特点决定其需要具有专业技能的监理人员进行监督和控制。信息系统服务采购项目具备高门槛和不透明性，采购方一旦缺少专业的管理知识，又没有聘请监理公司对项目进行把控，最终会导致各种不可预知的问题。监理单位作为独立于采购方和服务方的第三方监管单位，常年奋战在项目监管第一线，在项目质量和监管方面有充足的人力资源和技术储备。如果采购方在购买服务的同时，聘请监理进场管控项目，监理依据合同开展质量、进度和投资的控制，就能避免各种问题的发生。

五、结束语

信息系统政府采购项目引入监理制进行监督管理，既符合项目管理市场化、专业化、国际化的发展特点，又充分契合我国政府治理现代化和社会管理现代化的趋势，因势利导，势在必行。

参考文献

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