人民银行全面预算绩效管理问题及对策研究

李萍　李莹　支博

摘要：为落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的要求，本文从国家治理层面的制度需求和新时期常态化的现实需求入手，结合人民银行对于全面预算绩效管理的实践探索，针对目前预算绩效管理现状中存在的不足，针对性地提出改进优化建议。

关键词：人民银行 预算绩效管理 政策建议

一、问题的提出

党的十九大明确提出了新时期、新常态下全面实施绩效管理的理念和要求，为财政预算改革指出新的发展方向。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，会议指出“要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”。2018年9月，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式公布，这一顶层设计以全面实施绩效管理为关键点和突破口，旨在促进财政资金聚力增效，保证公共资源公平有效，全面提高政府部门公信力，《意见》的出台标志着预算绩效管理走向全面实施阶段;2018年11月，财政部发布《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施绩效预算管理的意见>的通知》，要求到2020年底“基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，“ 着力提高财政资源的配置效率和使用效益”。本文正是建立在人民银行系统对于全面实施预算绩效管理的研究和实践探索的基础上，针对现阶段管理难点与痛点，提出下一步改进的政策建议。

二、人民银行全面预算绩效管理实践探索

2011年，在《中国人民银行办公厅关于进一步加强人民银行财务管理的通知》中，首次提出要“积极探索项目资金绩效考核机制，提高资金使用效益”。 2014年，随着新《预算法》的修订以及国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，人民银行预算绩效管理开始提速增效，尝试组织分支机构统一开展电子设备购置费、货币发行费等项目绩效评价试点，还首次提出探索应用绩效评价结果。2015-2016年，绩效评价试点范围进一步扩大至货币发行费、安全防卫费等项目支出，绩效目标管理也实现项目全覆盖并实行绩效目标调整制度，同时开始着手建立绩效评价指标体系。2017年-2018年，人民银行全面预算绩效管理开展程度稳步提升。在纵向上，全系统的评价主体已经覆盖到人民银行系统内各级分支机构;横向上，自评范围也已覆盖全部项目支出。管理程序上实现了绩效目标与预算同步报送、同步批复、同步下达，积极推进预算与绩效“双监控”、绩效自评及结果应用等工作。2019年下发了《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》，提供了顶层设计和制度安排，为人民银行全系统全面开展预算绩效管理奠定了制度基础。

三、人民银行全面预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理理念有待进一步提升

预算绩效管理作为一项系统性、全局性的工作，涉及到人民银行履职过程中的方方面面，各级行党委对此项工作的重视程度不尽相同，落实管理制度的程度也不同，在一定程度上制约了绩效管理的推广过程。另一方面，各级行内对预算绩效管理的宣传引导不足，缺少相应培训和指导，职员工层面，特别是具体经办员，更多地是关心资金需求，对资金使用成效关注度不够，对绩效管理的理念与工作内容理解认识也不到位，增加了此项工作开展难度。

（二）预算绩效管理机制有待进一步优化

现阶段，基层行预算绩效框架流程的协同性需要增强。一是缺少良好的横向协作环境，还未有效形成领导决策机构、会计财务部门、各业务管理部门协调统一的横向沟通机制，主要体现在各部门在预算绩效管理过程中参与度不够，理解程度不深;二是缺少完善的纵向业务管理，不同层级的分支机构在预算绩效管理工作中的职责、规范操作程序和质量控制要求不够明确，业务条线管理不够健全，导致出现归口管理部门对条线上业务的绩效管理不到位，也增加了绩效管理各流程中的沟通成本。

（三）预算绩效管理过程有待进一步完善

一是预算绩效与整体战略规划融合度低。从具体实践来看，基层央行各业务条线在进行目标管理、绩效跟踪、绩效评价以及绩效反馈应用环节考虑眼前利益更多，未能有效融合各级行各条线业务发展规划以及人民银行履职变化过程中遇到的新風险和新机遇。二是预算绩效管理的范围覆盖面不全。目前来看，基层央行仅将项目支出纳入管理过程，基本支出、外汇征信等专项经费、政府专项资金等处于探索阶段，未纳入绩效管理。三是绩效指标体系精细化水平不够。主要体现在总行统一的绩效目标指标是根据历史经验总结提炼的，根据实际业务的变化会出现不全面、关联性不强的问题。四是预算绩效评价结果运用不充分。评价后未形成运用跟进措施，导致绩效评价结果与预算管理其他环节、项目库管理要求、年度业绩考核工作未能有效衔接，限制了基层行整体管理水平的提升。

（四）预算绩效管理保障有待进一步加强

从目前的实践操作来看，基层央行的预算绩效管理全流程基本为手工获取信息、逐级报送汇总的方式，信息横向纵向信息共享程度低，信息割裂现象严重，导致各级财务部门在绩效管理过程中信息获取的可靠性差，在加大了管理成本与难度的同时，影响各流程管理的效率，基础数据的衔接与信息的实时共享效果并不明显。二是绩效管理专业化队伍建设薄弱。目前基层央行多为会计财务部门人员兼岗从事预算绩效管理工作，数量上不能满足全过程管理的要求;相关部门的人员知识覆盖面与知识储备增加了绩效管理的难度，质量上影响预算绩效管理的效果。

四、人民银行全面预算绩效管理改进对策

（一）强化“业财融合”思维，提升内部治理环境

权责明晰的管理体制、高效协同的沟通机制，良好的内部治理环境，是推动预算绩效管理工作高效、高质量开展的坚固基石。一方面可通过行内宣传、政策引领、线下引导等多种手段，传导预算绩效管理的目的和重要意义，将“花钱必问效、无效必问责”的理念深入人心。另一方面充分促进财务部门和业务部门的融合，既要发挥各级基层行财务部门绩效管理“掌舵手”的主体职责，又要调动各业务部门积极性，切实发挥好全面绩效管理的“发动机”作用。

（二）推动绩效管理各环节均衡发展，扩大成果应用辐射面

一是引入契约化的管理理念，各行党委（党组）要对全面预算绩效管理进行统筹规划和统一领导，单位主要负责人对单位整体预算绩效负责，项目主要负责人对项目预算绩效负责。二是逐步扩大绩效评价结果的应用范围，与每年的业务条线考核、干部个人考核相挂钩，同时加大绩效结果利用的联合惩戒机制，完善监督问责与问题整改制度，对工作推进不力、绩效结果不佳的单位（部门）实行责任追究制。

（三）完善绩效指标体系建设，不断增强科学合理性

预算绩效管理中指标作为贯穿全过程管理的关键要素，设计与绩效目标相匹配且科学、合理、完善的绩效指标体系便显得尤为重要。在年度预算绩效评估、目标设定、监控、评价时遵循共性指标与个性指标相结合的原则，既要按照统一要求选择通用指标，又要結合各地实际，增设设置个性指标，实现指标纵向突出地方实际、可比可测，横向与预算管理衔接、体现发展需要。

（四）注重预算绩效管理信息化与人才队伍建设

应逐步完善信息化平台建设工作，运用大数据推动绩效管理信息联通，提高数据汇总整合等处理能力，在依托现有系统的基础上，开发事前评估管理、目标申报与管理、执行监控管理、绩效评价管理等模块，开放各部门登录权限，在预算绩效管理各环节完成相应操作，实现会计财务部门与业务部门进行资源共享，解决信息不对称、信息多次传递失真等问题。同时依据各级行人员情况，综合考量管理人员的年龄结构、专业结构、相关经历等因素，充实预算绩效管理相关人员，设置预算绩效管理岗位，明确岗位职责，完善操作流程指引水平;有条件的单位可搭建预算绩效管理人才库，吸收单位内部优秀人员加入人才库，吸引和聘请外部主管部门、高校和咨询机构专业人员成立专家库。

参考文献：

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[4]曹堂哲、李方旺.基于预算绩效的政府战略性绩效管理新形态——问题、逻辑与实施路径. [J].兰州大学学报.2019，5：61-69.

作者单位：李萍，长春工业大学经济管理学院;李莹，长春工业大学经济管理学院;支博，中国人民银行长春中心支行