对商业银行代理国库集中支付业务垫付清算资金的调查与思考

于海滨

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支出款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。目前，绝大多数地方国库集中支付的操作流程主要是由财政部门在代理银行开设国库集中支付专户，预算单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经财政部门审核后，向代理银行下达支付令，由代理银行支付给收款人。同时代理银行遵循 “先支付、后清算”的原则于当日营业终了之前进行清算。之前，代理银行的违规操作大多是通过超额清算或“先清算，后支付”的方式套取财政资金。而随着宏观经济的变化，集中支付业务的违规问题有了新的变化，近日，笔者通过实地走访调查发现，某些经济欠发达的县域代理银行在办理集中支付业务时，没有严格执行资金支付和清算管理的相关规定，存在延期清算并长期垫付集中支付资金情况。如某县代理银行于2019年10月至12月间，为集中支付业务垫资近3亿元，垫付时间最长达29天、最短3天。代理银行长期、大量的垫资行为既不利于银行内部的风险管控，也影响了国库部门对财政资金的监督管理，亟待进一步规范。

一、代理银行垫付资金存在“三方”原因

（一）财政方面

一是刚性支出多，财政资金缺口大。2019年某县刚脱贫摘帽，全年财政总收入为9.37亿元，各项支出为36.74亿元，其中 保工资、保运转、保基本民生的“三保”支出达21.74亿元，占总支出的59%，加上重点项目支出、征地拆迁补偿等其他各项刚性支出，使财政资金更加捉襟见肘，如在2019年10月16日，国库库存仅为15.80万元，直接影响了集中支付资金的清算。二是政策性支出时点集中的影响。为保障农民工工资足额发放到位，春节前夕，政府调动全县可用资金集中拨付这些资金，使该县在特定时间段出现资金缺口，对集中支付资金的清算造成一定影响。三是转移支付资金未及时到位。地方政府由于自身财力不足，许多大型工程项目依靠上级财政部门的转移支付。由于预期的资金到位与实际下拨存在时间差，政府为了加快工程进度，往往采取预先垫付资金的方式，这就难免挤占国库集中支付清算资金。四是超额编制下发额度。财政部门在下发各预算单位集中支付额度时，并未考虑到实际可用财力，而是根据全县各单位资金需求进行编制，因此导致了代理银行在支付后由于库存不足而无法清算，从而被动垫付资金。五是受疫情影响，2020年初，新冠肺炎疫情突如其来，该县财政部门在上级防疫资金尚未到位的情况下先行购置了急需的各类防疫物资，也是代理银行资金垫付的一个因素。

（二）代理银行方面

代理银行垫付财政集中支付资金的主要原因是受利益驱使。存款是各银行业金融机构的利润基点，财政资金因存量大、稳定性好，更是各项存款增长的重中之重。截至2020年3月底，该县共有银行业金融机构12家，各项存款195.74亿元，而该代理银行各项存款21.81亿元，占全县各项存款的11%，其中该行财政存款2.68亿元，占该行各项存款的12%。在此情况下，代理银行迫于维持财政存款的压力，对集中支付垫付资金采取了默许态度。

（三）人民银行方面

一是平衡各方综合考虑。在当地政府的协调下，出于“稳民生，顾大局”，人行国库部门在国库库存有限的情况下，被动优先保障基本民生和重點项目支出，从而间接造成代理银行垫资;二是对代理银行的监督机制建设滞后。在现行的法律制度框架内，国库监督制度建设滞后于业务发展。现行国库监督的主要依据基于1985年颁布的《国家金库条例》，缺失对代理国库新业务违规问题的明确处理规定。新修订的《预算法》，并未细化明确国库在商业银行代理国库集中收付业务方面的权责、范围、手段等内容，导致对商业银行违规行为缺乏处罚依据，没有对商业银行垫资的制约机制，导致国库监管难度加大;三是相关职能部门缺乏协调合作。人民银行开展国库集中支付代理银行业务检查，主要由国库部门负责组织实施，缺乏与支付结算部门的协调与合作，对零余额账户监管难以达到预计效果。

二、代理银行垫付资金导致“三易”风险

（一）违规操作加系统缺陷，易形成资金风险

代理行在办理集中支付业务中未按照《江西省商业银行代理国库集中收付管理暂行办法》及双方签定的资金管理协议要求办理集中支付业务，明知上一笔集中支付业务未能及时清算，还继续为财政部门垫付资金，加上缺少对垫付资金有效监督的机制，导致垫付资金越滚越大。代理行开设的集中支付合约内部账户属于风险级别较高的暂付类账户，大量的资金从该账户上垫付出去，而银行业务系统对此账户使用无任何限制措施，容易让别有用心的人利用此漏洞盗取资金，从而形成资金风险。

（二）刚性支出加资金缺口，易形成专项资金管理风险

长期、大量的垫资必定会影响代理银行的资金运作，如果一旦垫付资金超出代理行承受能力或政策收紧，停止垫付资金并要求归还，财政部门便得采取挤占、挪用其他资金或专项资金暂时弥补资金缺口，这种拆东墙、补西墙的方式，将会影响政府其他项目正常支出，形成专项资金管理风险。

（三）另类融资加无序扩张，易弱化预算约束力

将本应由财政资金支付转为由银行代为支付的行为，如果任其无限、无序的扩张，将导致预算管理约束力越来越差，不利建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代化预算管理制度。一是加剧了预算执行的随意性。预算执行必须遵循“量力而行、收支平衡”的原则，但因代理银行能通过垫付集中支付清算资金的方式为财政提供另类融资渠道，且方式隐蔽、手续简单、成本低，有这部分银行资金兜底，即使存在财力不足的情况，地方政府也能提前或超标上项目。二是影响了预算编制的科学性。由于“预算一经审批通过，便不得随意更改”，在编制预算时，财政部门往往根据上年度预算执行情况进行编制。利用清算资金弥补了短时财政缺口后，影响到当地财政状况的真实反映，从而降低了预算编制的准确性，增加了在预算执行过程中预算调整的频率。三是垫付资金脱离预算监管。财政部门要求代理银行垫付清算资金，形成了事实上的举债行为，不符合《预算法》中“举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”的规定。同时由于这种举债比较隐蔽，未纳入预算管理，不利于风险控制。

三、几点建议

（一）强化监督管理，优化业务流程

一是强化财政库存的监测能力，人民银行国库部门要建立起低库存预警机制，当发现财政库存低位运行时并可能影响集中支付业务清算时，应通知财政部门及时调入资金，防止出现代理行支付后无法清算的现象，从而杜绝可能出现的支付风险。二是优化国库资金业务流程。对现行商业银行“先支付、后清算”代理集中支付业务模式予以改造，加快实现真正的国库集中收付制度。目前，人民银行国库部门已建成高效、快捷的资金汇划系统，完全具备了与商业银行同等的资金清算能力，可以逐步采取由国库直接支付并清算的业务模式，财政部门直接对人民银行国库下达支付令，国库部门依托大小额支付系统，将资金点对点直接拨付到收款人（商品、劳务供应商），可以减少中间环节，财政资金精准直达，资金使用“一竿子插到底”，实现无在途、无沉淀，大大提高财政资金使用效益。三是建立协调合作机制。建立人民银行与财政、代理银行之间的协调合作机制，定期召开联席会议互通情况、研究解决相关问题。

（二）强化预算约束，盘活专项资金

一是政财部门要严格按照《预算法》的要求，规范财政资金管理，加大对各项目拨付资金的跟踪管理，对超期限还未使用完的资金要及时收回，并安排到其它急需支付的项目中去，盘活各类闲置沉淀资金，增加可用资金有效供给，从而减少对集中支付资金的挤占。二是财政部门要依据库款余额合理下发额度，坚持“量入为出，先急后缓“的原则，切实维护预算的严肃性，防止资金支出的随意性。三是政府部门要对全辖的各类项目进行清理，停建或暂停一些重复项目、使用率低、成效不明显的项目，盘出更多的资金保障“三保”、重点项目支出，减少由于资金缺口挤占、挪用其他资金或专项资金产生的专项资金管理风险。

（三）依托信贷产品，拓宽融资渠道

由于政府建设工程较多涉及到保障农民工工资按时足额发放，时常在财政库存不足的情况下，导致代理银行先垫付资金。对于此类政策性强、可能造成较大舆情影响的刚性支出，可借助商业银行信贷产品，拓宽融资渠道。如建设银行的“民工惠”产品，是整合联接建筑总包企业、劳务分包企业、农民工个人等多方信息，实时交互交易、资金及物流等“三流合一”信息，打通整个产业链，为劳务分包企业融资、农民工工资代发提供全流程在线操作的專属产品。该产品主要针对政府重点项目工程，由政府担保承诺，发放信用贷款给建筑总包企业，提供资金用于支付劳务分包企业、农民工个人工资等，可有效缓解财政资金压力。

（四）完善考核制度，加强系统建设

一是代理银行及其上级行应建立对该账户的考核办法，严格按照《商业银行代理国库集中收付管理暂行办法》及双方签订的资金管理协议约定条款，及时、准确、安全处理集中支付业务，明确资金挂账时间及未及时清理的处罚措施，从源头杜绝长期垫资挂账，防范可能出现的资金风险。二是代理银行在日常业务处理时，当发现垫付资金未能及时清算，首先要暂停支付并及时与财政部门、国库部门沟通，了解不能清算原因，保证每笔集中支付资金及时清算。三是代理银行应完善业务系统功能，在业务系统中对垫资账户的业务加以限制，如发生垫付资金超过一定时限未及时归还的情况，在下一个工作日将自动暂停办理该账户集中支付业务。

作者单位：中国人民银行抚州市中心支行