完善能力多样化干部队伍的缘起与路径

2020-10-21尚虎平

人民论坛 2020年28期

2020年2月23日，习近平总书记出席统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议并发表重要讲话，指出领导干部“要增强综合能力和驾驭能力，学习掌握自己分管领域的专业知识，使自己成为内行领导”。我们必须高度重视干部队伍建设，只有建立起了能力卓绝的干部队伍，各项党的为人民服务的政策才能够得到充分的执行与落实，若干部能力有所不逮，党的工作“所托非人”，再好的政策都可能执行走样，全心全意为人民服务的初衷都会被打折。然而，在个别地方干部队伍建设中仍存在多样性能力被忽视、干部能力严重同质化的问题，这种同质化使得地方干部由原来所追求的“T”字型能力结构逐渐向“O”字型能力结构转变。本来，“T”字型结构强调干部必须拥有宽广的、多样化的相关能力与精深的专业能力，而目前有些地方政府却有些忘了干部能力建设的“初心”，将干部能力建设纳入了“格式化”的范畴，使得干部越来越“万金油化”，各方面能力都有一些，但却缺乏精深的专项能力，这使得一些地方干部队伍逐渐成为了“O”字型能力结构：“千人一面”，彼此成为了相似形。未来，必须从源头上来解决干部能力同质化问题，塑造能力多样化的干部队伍，以便实现多方面、全方位全心全意为人民服务的宗旨。

“入口”能力要求同质化

在我国，“干部”可以说是个模糊的称谓，而更为精确的说法应该是“公务员”，故而干部的“入口”实际上也就是公务员的“入口”。自公务员公开招考制度实施以来，我国干部队伍的素质得到了极大的改善，基本上实现了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的战略目标。从国家的发展轨迹来看，我国经济突飞猛进的轨迹与公务员招考制度实施的轨迹几乎协同共进，正是在公务员招考规模逐渐扩大、各项管理内容逐渐完善的过程中，中国经济社会也在加速进步，这种进步以每十年接近翻一番的速度成长。数量进步的积累终于在2010年取得了质量的突破，当年我国GDP总量开始超越日本居于世界第二位，此后我国GDP逐渐拉开了与日本的差距，与世界霸主美国的差距也在逐年缩小。虽然我们不能武断地说这种进步就来源于干部“入口”制度的改变，但国际范围内对“中国发展奇迹”来源于政府的设计、推动、放权、服务并未有多少争议。也就是说，无论是持有自由主义的观点，还是持有保守主义的观点，抑或中性的观点，大家都认为中国政府对“中国奇迹”起到了原动力作用、推动力作用、保驾护航作用。然而，“政府”不是空洞之物，它是由人组成的组织，其组成人员就是各类干部。所谓政府推动“中国奇迹”的发生，实际上指的就是由干部推动、造就了“中国奇迹”。就此而言，公务员公开招考的实行，通过提升干部的素质与能力，最终促进了国家的发展，这可算作是干部“入口”改革的巨大历史功绩。

在目睹“入口”改革带来干部能力飞速提升的效果之后，全国各地进一步加大了公开招考的力度与范围，“逢进必考”成为了一种干部遴选的常态。然而，随着时间的推移和公开招考制度的普及化，我国历史上科举制曾经面临的困境在公务员招考中又开始出现，这就是考试内容的固定化、程式化，并由此造成了干部“入口”能力的严重同质化。在全国各地的公务员考试中，一般都包含书面测试“申论”与“行政职业能力”这两门课程，再辅之以综合面试。“申论”本来考察考生面对特定事项（案例）时的问题界定能力、问题分析溯因能力、问题解决能力，“行政职业能力”本来考察考生常识、综合知识、逻辑推理能力、数理分析能力等，但随着考试历史的积累，这两门考试科目的内容逐渐出现了形式格式化、内容固定化的趋势，甚至一些考生、辅导老师、商业培训组织都能够预测出未来考试的大概内容。即使综合面试的内容，由于“结构化面试”的刚性要求，其在操作中也出现了严重的内容固化现象，以至于一些商业培训机构推出面试“包过班”，由其对考生进行“专项魔鬼化培训”，在培训后有的考生也确实能够顺利通过。在这种情况下，为了准备公务员考试，各类政府干部的“后备力量”逐渐拥有了类似的、同质性的知识体系与能力体系，使得无论通过考试成为当前干部的，还是准备通过考试成为未来干部的群体在能力储备上都严重的“千人一面”。

日常考核同质化

在通过考试成为正式干部之后，每个公务员都要面临日常性考核评估。考核评估，既是公務员的一项权利，也是一项责任，通过考核评估，能够发现干部工作绩效的亮点，也能够洞察干部工作绩效不佳之处。可以说，干部考核与评估是实现干部管理中“严管”与“厚爱”结合的工具，正是有了考核与评估，才能够让敢干事、能干事、干实事的干部获得认可与晋升，让敷衍塞责、人浮于事、毫无担当的干部得到应得的惩戒与纠偏。令人颇感遗憾的是，如此重要的干部管理“常规武器”在一些地方干部日常性考核评估中却有流于形式的风险。对每个地方政府或者政府部门来说，每年都进行一次甚至多次的考察，每年年底都要张罗干部绩效考核，每年几乎都对相同的一拨“知根知底”的熟人进行考核，使得政府中产生了干部考核倦怠，这种倦怠主要表现在两个方面，其一是指标选择的倦怠;其二是考核成绩分等级的倦怠。这两种倦怠最终导致了干部考核工作的同质性泛滥。

在指标的选择上，从全国绝大多数地方政府的干部绩效考核来说，主要都采用了“德、能、勤、绩、廉”的一级指标体系，同时在每个一级指标体系之内，又进一步细分为工作作风、生活作风、完成目标程度等操作性指标。在刚开始进行干部绩效考核时，不少地方对指标的选取还比较谨慎，尽量采用一些较为科学的方法，比如头脑风暴法、德尔菲法等，在每个一级指标下设置二级指标、在二级指标下设置三级指标，同时还使用隶属度分析、变差系数分析、相关分析等方法来对指标进行筛选，剔除不符合统计规律的指标。在指标筛选完成之后，还会使用配对比较法、层次分析法、矩阵法等对指标体系进行赋权，使得指标拥有科学的权重体系。但随着考核的常规化，地方政府对指标进行更新的动力越来越弱，以至于常常将一套指标使用五六年，甚至十年以上，而指标的权重也几乎年年不变。这就使得指标体系陷入了僵化状态，无论对什么性质的干部都基本上使用同样的指标体系，也使用同样的指标权重，评估在指标体系上走向了严重的同质化。

在考核成绩的分级上面，各地也逐渐走向了形式化。干部绩效考核的目的就是为了获得每个干部工作绩效的总体状态，然后对工作突出的同志予以点名表扬、奖励、晋升等，对工作不佳的进行督促、问责。要开展这些工作，必须要依据考核成绩的分级情况展开。我国地方政府在考核分级中一般都按照优、良、中、差四个等级展开。在全国刚开始普及干部绩效考核时，各地基本上能够按照正态分布形式对干部的绩效进行分级，但随着每年都要展开此项工作，考核的重复性最终导致了考核倦怠，后来不少地方政府的考核成绩就变成了以“良”为主，其他为辅的形式。我们曾经在西南、西北、华东调研过干部年终考核情况，发现有超过85%-90%的干部获得的绩效结果都是“良”，剩余5%-10%左右的干部为“优秀”，“优秀”等级每年还会“轮流坐庄”。这种绩效考核结果分级流于形式的做法，最终使得每年干部的考核结果严重同质化。

干部使用的同质化

干部使用涉及到干部分工与干部晋升两方面问题，也涉及两者兼有的问题。首先，“干部使用”指的是对那些新进入单位的公务员进行分工，让他们承担特定职能的工作;其次，“干部使用”也指对在本单位工作过一段时间的干部，选择表现优秀者进行晋升，将其推荐到更大的为人民服务平台上去;最后，“干部使用”还指前两种情况的结合，也即将干部晋升到新的平台，并为其分工安排某一项工作。

“中国奇迹”的取得，源于中国干部使用方式的正确，将那些有能力、有实绩的干部选任到合适的岗位，带来了各个岗位工作成效的不断提升，最终以干部绩效为杠杆撬动了国家整体的发展与进步。甚至可以说，改革开放的成就很大程度上也是干部使用的成就。然而，在干部使用的主流成就之下，也有一些地方政府近年来在干部使用中逐渐出现了“同质化”问题，这表现为不同专业岗位选用类似的“万金油”人才，特定专业岗位工作的不同专业阶段选用同样的“万金油”人才。“不同专业岗位选用类似的‘万金油人才”是指一些地方在干部使用中，面对不同专业职能部门，哪怕这些部门具有明显的专业特征，也一致性选用“万金油”式“通用人才”，甚至美其名曰“干部需要的是能力全面，统揽全局”。但这种做法往往会造成“外行领导内行”的局面，最终耽误工作的开展，黄冈市前卫健委主任对本职工作的认知模糊就属这种情况。“特定专业岗位工作的不同专业阶段选用同样的‘万金油人才”是指在特定专业职能工作的不同阶段均选用类似的“通才”，比如在公路建设决策、公路建设设计、公路建设实施、公路建设监理、公路建设验收等不同的公共交通建设职能阶段，均选用类似甚至相同的干部来推进工作。对于一些不同阶段、不同环节性质差异极大的工作，在不同阶段、不同环节选用相同或者类似的干部，显而易见会耽误工作。但目前一些地方政府中确实存在着这种现象，比如同一类卫生与保健干部既要负责建设医院的决策，还要负责建设医院、安装设备、招聘医生等，这造成了严重的干部使用同质化问题，也常常造成新医院筹建的低绩效。

突破同质化引发的僵化陷阱，构建能力多样化干部队伍

一般而言，人的精神生活状态一定程度上取决于其拥有知识的丰富程度，拥有知识越多样化、内容越丰富的人群，其精神状态总体上也越饱满。但在“入口”同一化的态势下，干部拥有的知识结构严重趋同，这也导致其精神生活方式走向趋同，这种精神趋同自然会降低干部群体精神生活的活跃程度。从组织科学揭示的规律来看，“没有考核就没有管理”，评价与考核决定着一个组织管理的走向，多样化的考核模式自然导向多样化、丰富化的管理生活。在干部日常考核走向同质化的同时，政府的管理活动都会在考核的导向作用之下逐渐单一化，组织各类活动也逐渐单一化，这种单一化在干部使用中表现得更为明显。一方面，考核本身影响到干部的使用，毕竟干部使用的一个重要依据就是绩效表现，它需要通过考核来获得;另一方面，干部使用本身是组织管理中的有机组成部分，组织管理生活的单一化必然影响到干部使用，使其也呈现单一化倾向。在干部群体精神生活活力欠缺、组织管理生活模式单一的前提下，这类组织就会在精神与物质上都陷入活力欠缺状态，严重时甚至会走向僵化。就此而言，干部管理中的同质化存在着将政府引入僵化的风险。

热力学第二定律早就洞察了一个组织走向僵化的“熵增风险”。它指出，一个封闭的系统，在系统要素不断走向同一化的过程中，其“熵”（紊乱度）会持续上升，使得组织失去活力，而熵增加到无限大状态时，整个组织就会走向崩溃。要突破这种风险，就必须营造开放的系统状态，使得系统与环境时时刻刻保持着能量与物质的交換。未来要解决我国一些地方政府中存在的由干部群体活力不足引发的僵化风险，就必须遵循热力学第二定律。

第一，在干部选用原则上重树“T”理念，大力反对“O”理念。首先我们应该在用人理念上进行彻底转型，重塑干部的“T”字型能力理念，在干部的选用、任用、晋升中，要求他们必须做到“一专多能”，甚至“多专多能”，至少要有一项专业能力，且这种专业能力必须与岗位匹配。同时，为了保证与其他岗位的“合作治理”“协同治理”，还需要掌握宽广的其他类知识，以便与兄弟部门、兄弟岗位合力实现组织管理效能的最大化。在此过程中，要反对知识与能力单一化的“O”字型能力倾向，反对“万金油”式毫无专长的用人理念。

第二，在“入口”上进行改革，对不同专业职能部门的岗位采用凸显专业化特征的考试内容与考试方式。虽然我们的公开招考取得了举世公认的成就，但其同质化的考试内容与考试方式，确实也存在着选用干部的“万金油”倾向，毕竟政府中绝大多数岗位属于专业职能岗位，需要专业知识，这就需要在未来突破简单的“行政职业能力”“申论”测试模式，针对不同类职能部门、岗位采用不同的考试内容与考试方式，使得“专业性”居于考试的首位，这才符合公务员制度塑造“专业管理人员”的初心。

第三，继续发扬“从一线选用干部”的务实精神。随着公开招考的实行，我们有些忽视选用干部的传统经验。本来，无论是革命战争年代，还是社会主义建设、改革开放时代，我们从一线操作部门选用干部都是一项让其他国家、其他政党羡慕的经验。未来我们可以在把招考作为基本模式的基础上，也继续尝试从生产一线、工作一线选用合适的人才。实际上，此次战“疫”过程中，从战“疫”前线突击提拔干部的做法，就是新时代从一线选用干部的尝试，未来还可以在其他领域继续尝试从一线选择有专业能力、有担当、能干事、愿干事的公民，将其纳入干部队伍。

第四，在当代发挥“学而优则仕”的合理价值。“学而优则仕”并非一个贬义词，它指的是将那些专门钻研政府管理、公共管理的社会科学家吸引到政府管理实践部门，充分发挥他们的专业优势。在古代历史上，范仲淹、文天祥、诸葛亮等都是“学而优则仕”的典范，他们利用自己的专业知识为国家作出了杰出的贡献。未来我国也可继续探索使用“学而优则仕”的方式。在具体操作上，可以采用直接选任的模式，将高校与科研院所从事政府管理、公共管理的专家选任到政府对口部门，以发挥他们的专业优势，解决政府管理专业性不足的问题。这种做法在发达国家其实是司空见惯的，只不过它们将其称之为“旋转门”制度，强调的也是政府要随时吸纳高校等科研机构的专家进入政府担任重要职务。

第五，通过合适方式将“野贤”吸纳进政府。“野无遗贤”一直是中国选人用人的基本理想。在解决我国一些地方政府干部专业能力单一化问题时，还可以尝试从各行业“察举”人才，这既可以通过一定的推荐程序，也可以通过公民的自我推荐程序，将确有服务能力、组织能力的公民经过合法的模式选用到政府中来。这可以说是补充“逢进必考”的一种有益模式。实际上，我国历史上也曾有过这种成功经验。作为中国最强盛时代代表的唐太宗时代，通过科举考试制度每年从全国选用大量的人才进入政府，唐太宗李世民甚至自豪地宣称，通过科举考试制度，“天下英雄，入吾彀中矣”。即便如此，唐太宗也依然坚持从民间搜寻“遗贤”，最后发现了一代名臣马周等杰出人才，有效补充了考试制度的缺憾。

第六，在绩效考核中推行“差异化”“专业化”评估为主，综合评估为辅的模式，同时评价结果必须符合正态分布。在进口实现了“源头活水”之后，干部日常绩效考核也要做出改革。未来需要突破综合评估为主的评价模式，推行“差异化”“专业化”为主的模式，也就是说，需要对每个部门，甚至每个岗位开发出差异化、专业化的评估指标，以专业能力、专业绩效表现作为评价对象，以解决干部管理能力“O”型化问题。在绩效考核中，综合评估只是作为干部工作的“保健因素”，人人都必须具备良好的综合绩效水准，但真正体现干部工作表现好坏的主要以专业化绩效考核结果为准。同时，绩效考核结果必须符合正态分布原理，只有这样，才能体现“干好干坏不一样”“干多干少不一样”的积极行政原则。

第七，在使用干部的过程中，要以专业能力、专业绩效表现作为依据，体现行政管理、公共服务的专业化特征。无论是选用、晋升干部，首先都应以其具备的专业能力、专业绩效表现作为依据，将干部安排到与专业能力匹配的岗位上去。尤其对于那些专业性职能部门，比如电力、水利、财政、卫生等，必须坚持“以专业用干部”的原则，只有这样，才能够解决过分重视“通才”导致的外行领导内行问题。

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（項目编号：18JZD047）研究成果】