2019国际林火特点及管理经验对我国森林防火工作的启示

李伟克，殷继艳，冯 梦，胡同欣，郭赞权

（1.中国消防救援学院，北京 102202；2.应急管理部消防产品合格评定中心，北京 100077；3.东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040）

森林是陆地生态系统的主体。根据联合国粮农组织发布的《2018年世界森林状况——通向可持续发展的森林之路》研究报告显示，1990—2015年间，全球森林面积由41.28亿hm2下降至39.99亿hm2，森林减少面积约占全球陆地面积的1%，全球森林资源下降趋势明显。在造成森林资源减少的诸多因素中，火灾危害极为严重。据统计，2003—2012年，每年因火灾烧毁的林地约6700万hm2，约占世界森林覆被率的1.7%[1]。特别是20世纪80年代以来，全球气候变暖，森林火灾发生有增加的趋势[2]。

我国是一个灾害多发、频发的国家。为了加强新形势下公共安全体系建设，完善事故灾难应急处置以及灾后管理工作，我国于2018年4月16日正式挂牌成立应急管理部。其中，武警森林部队转为非现役专业队伍后，划归应急管理部，承担森林灭火等应急救援任务，扮演国家应急救援专业队角色[3]。在深化应急管理体制改革和新时代“全灾种、大应急”要求的背景下，如何建设与完善森林防灭火应急管理机制值得深入探究。

1 2019年国际森林火灾形势

2019年全球森林火灾频发，火灾形势十分严峻，除南极洲外世界各地均爆发多起大规模山火。8月亚马逊雨林火灾引发全球关注，当月火灾数量较往年显著增多。10月份，美国加州山火持续肆虐，火烧面积达8万多公顷，近10万居民被迫转移撤离。澳大利亚丛林大火更是持续燃烧达数月之久，直到2020年2月份才熄灭。北极圈附近甚至也暴发大面积森林火灾。据不完全统计，2019年，仅美国、南美亚马逊雨林国家（巴西、玻利维亚等）、刚果、俄罗斯、印度尼西亚、澳大利亚等国家火灾次数就超过20万次，燃烧面积超过2600万hm2[4]。2019年，我国共发生森林火灾2345起，受害面积约13 505 hm2，较2018年均有下降。但2019年我国部分地区也遭遇了50年不遇的极度干旱，高温、大风、干雷暴等极端天气明显增多，导致多起重大、特别重大森林火灾发生，损失十分严重。

高温热浪的频频出现，极端天气的增多以及人类活动的增加是造成近年来全球森林火灾频发的主要原因。据世界气象组织报告，2019年全球平均气温比工业化前升高1.1±0.1℃，是有记录以来仅低于2016年第二热的年份，并且北极大部分地区（包括阿拉斯加和俄罗斯中北部）也异常温暖[4]。2019年夏季，哥白尼大气监测服务（CAMS）全球火灾同化系统（GFASv1.2）监测到北极地区有记录以来CO2排放量的最高值。澳大利亚、印度尼西亚和周边国家地区降水明显减少、天气异常干燥；非洲南部、美洲中部和南美洲部分地区降水也低于往年平均，容易造成森林火灾的发生和迅速蔓延。

2 2019年全球森林火灾特点

2.1 火灾从季节性发生向全年性发生转变

全球极端天气增多，高温、干旱、大风天气频发，火灾季节明显延长，林火风险不断加大。全球的森林火灾从季节性发生转向了全年发生。据统计，巴西亚马逊在1～9月期间热带雨林火灾累计超过8万起，较2018年同期增长84%[5]。2019年7月开始的澳大利亚森林大火持续燃烧7个多月，火灾发生已经不具有明显的季节性。

2.2 火灾从区域性发生向全球性发生转变

在全球气候变暖的大背景下，不论是发达国家还是发展中国家，不分少林国家和多林国家，森林火灾在全球范围内频发。过去一些相对潮湿、很少发生火灾的森林生态系统也频繁遭受林火肆虐。炎热潮湿的热带雨林在旱季更加频发林火，亚马逊和非洲的刚果雨林的火灾次数异常惊人，使得热带雨林生态环境遭到严重破坏，有“地球之肺”的亚马逊受到重创[5]。这使得灭火救助工作更加艰难，热带雨林火灾的扑救成为全球共同面对的难题，更需要林火管理的工作重新做出调整。

2.3 高强度火灾次数明显增多

受全球气候变化等因素影响，高温、少雨和干旱天气增多。森林分布和地形要素的耦合作用，助长了森林火灾的发生和蔓延，并形成极端火行为。火旋风、爆燃、飞火等现象促使火场面积扩展迅速，且燃烧持续时间长，加剧了火的蔓延[6]。从火灾案例上看，各国的火灾均有由低强度火灾向高强度火灾转变的特点，火势快速蔓延，大部分时间处于失控状态，对当地群众生命财产和森林生态系统造成严重威胁，一些被破坏的生态系统需要长达200年才能恢复。高强度的森林火灾影响社会、经济和生态等领域的可持续发展，严重破坏当地正常生产生活秩序。世界自然基金会数据显示，欧洲每年因森林大火造成的经济损失高达30亿欧元（约合232亿元人民币）。

2.4 森林火灾的面积大、持续时间长，扑救难度大

2019年全球森林火灾集中体现的特点就是火灾危害的面积大，持续时间久，扑救过程艰难。仅澳大利亚这场大火累计过火面积超过1940万hm2，持续燃烧7个多月，受极端火行为影响，扑救极其困难，在澳大利亚乃至世界历史上也是罕见的。5月份加拿大艾伯塔省北部爆发山火，大火燃烧了1个月，过火面积超过30万公顷。8月份亚马逊雨林火灾燃烧1个月，森林过火面积超过400万hm2。2019年，美国全年山火过火面积累计达187万hm2。

3 各国应对森林火灾的经验做法

人类进入21世纪，科学技术飞速发展。然而，世界森林火灾仍未能被有效控制，尤其是特别重大森林火灾。为此，当今许多森林资源较丰富的发达国家，都在根据本国自然、社会和经济特点，寻求控制森林大火发生的有效途径，建立适合本国特点的林火管理模式。本文从6个方面进行简要说明。

3.1 法制宣传教育

加强法制和宣传教育是预防森林火灾的重要途径。早在1911年，美国就颁布了联邦与州的防火合作法；在20世纪60年代，加拿大也颁布了《护林防火条例》和《林火预防规则》，多数林区省份还颁发了《森林防火法案》；芬兰、瑞典除了制定相关法律，还设立林务监督网，以确保法令的落实；俄罗斯在每年森林防火期前，国家自然资源部都要召开全国各地与有关部门的森林防火会议，成立各级紧急状态委员会，与用林单位或个人签订护林防火责任状[7]。在完善森林防火法律体系建设的同时，开展形式多样的教育宣传活动，提升全民防火意识，能显著降低人为火灾的发生。如美国以熊的形象设计了森林防火吉祥物—斯莫基熊，通过防火小游戏和动画形式传递森林防火知识，取得了非常好的防火宣传作用。澳大利亚非常重视森林防火宣传教育工作，学校开展相关课程学习。澳大利亚法律规定公民年满12岁必须接受防火教育，满16岁要接受专门的扑火技能训练[8]。

3.2 火险预测预报与火灾监控

做好森林火险的预测预报是降低森林火灾发生的重要措施。目前，欧美一些国家均在火险季节发布长、中、短不同时期的森林火险预报。在20世纪中期，美国和加拿大就已经建立了全国性和地方性两套火险预报系统，同时发布全国范围的火险预报，并拥有完善的林火监测系统以及林火通信系统。美国国家火险等级系统是目前世界上最先进的预报林火系统之一。该系统基于燃烧原理和点烧实验构建物理模型，既能做到林火发生预报，又能预测林火行为蔓延[9]。北欧地区森林火灾的预测预报系统以及通信系统也都比较完善，芬兰是最早使用智能林火图像识别系统的国家，该系统可以通过视频手段进行连续监测，并在后台控制中心对获得的数据进行同步分析处理，实现对监测区及时、有效、自动化的火灾预警工作。澳大利亚也有一套行之有效的林火监测预警系统，通过建设瞭望塔，在高火险期进行全天候火情监测；组织消防员进行地面巡逻，配合飞机巡护航拍和空中监测、红外探测、GPS空中定位、卫星遥感监测等手段全面监控火情；与此同时开通“000”报警电话，便于民众发现火情后迅速报警[8]。

3.3 可燃物管理措施

通过营林抚育、计划烧除等措施，减少地表可燃物负荷量，能有效防止高强度树冠火发生。20世纪80年代，美国提出了“健康的森林成就健康的国家”的理念，并专门制定了美国野火管理计划（NFP）以降低较高可燃物负荷量引发火灾的风险。20世纪中叶，一些国家开始尝试采取计划火烧的营林用火方式，通过消耗可燃物的积累，来减少火灾的发生。如美国、加拿大和澳大利亚等国，每年都会进行一定面积的计划火烧[10]。美国东南部的松树林中经常采用计划烧除的方式来降低火险，效果显著。加拿大也在造林整地和采伐迹地管理过程中经常使用计划火烧，不仅能有效清除林内可燃物，同时提高工作效率。在澳大利亚，为减少和预防火灾的发生，开展计划火烧也已成为常用手段之一，主要包括飞机和人工两种方式点烧。其中，使用飞机投掷燃烧胶囊的办法，一天可烧6000～8000 hm2林地，效率很高[7]。

3.4 应急扑救响应

目前发达国家已经形成了基于森林防火管理理念的一套科学、系统、成熟的森林防火扑救管理体系。在这里我们分别以美国和法国为例，介绍应对森林火灾的应急指挥系统。

美国当前使用的森林火灾应对体系为“事件指挥系统”（简称ICS）。ICS由作业、计划、后勤和财物四大部分组成，根据需要，ICS里的每个主要部分可以分割成更小的单位。指挥官（简称IC）直接指挥所有行动，主要的工作包括评估目前森林火灾状况、制定森林火灾管理目标及策略和召开扑火计划会商会议等。作业部的组织结构取决于牵涉到的资源以及管理权限，包括地面资源和空中资源；计划部负责管理和事件相关的所有资讯，负责搜集、评估、处理以及发布资讯；后勤部负责火灾扑救中所有的支援工作；财务部负责统筹防灭火行动中的费用支出，整体框架如图1所示[11]。

法国应急管理体制是以属地管理为基础，突发事件的解决和处理基本是在市镇一级完成，如小范围森林火灾及其他小型突发事件等。当事件扩大或影响力超出当前市镇级别的处置能力时，则会由当地省一级别掌握指挥权；如果省级仍然无法有效处置，则指挥权继续上移至防区级别。在省和防区级别上，由中央政府派驻当地的防区专员及省级专员等行政长官为最高指挥官，同一调度辖区内的消防人员和警察等应急救援队伍，必要时可以向周边省区或防区申请救援支持，并对救援人员进行统一指挥[12,13]。

图1 美国“事件指挥系统”（ICS）框架

3.5 航空救援

由于林地地形复杂，地面灭火设备作业多受限制，而航空灭火更为高效快捷。因此，从20世纪开始，欧美等林业发达国家大力发展航空灭火，组建专门的直升机空降消防队等。以美国为例，美国农业部林务局现有航空护林飞机150多架，10余种机型，分布在国内10个航空基地。与此同时，与空军、私人飞机拥有者广泛合作，保障在森林火灾发生时可以迅速进行航空灭火支援，特别是一些大型军用飞机，如P.2-海王星巡逻机、C-130双引擎飞机等，在航空护林方面表现出色。俄罗斯森林面积全球第一，全国一半以上的森林依靠航空巡护和航空灭火。俄罗斯全境现有航空护林基地22个，航空护林站323个，在编的森林航空消防专职人员超过1万人，年均伞降扑火7万多人次，机降扑火3万多人次。加拿大的林火扑救也主要依靠空中优势，各省防火中心都拥有包括侦察机、直升机、重型洒水机在内的各种类型的飞机，每年防火期用于防火、灭火的飞机超过1000架[14,15]。

3.6 专业人员培训

林业发达国家十分重视专业扑火人才的培养。以美国为例，美国设有全国统一的培训管理机构负责协调全国森林防火培训工作，制定标准的培训规范与教材。专业扑火人员必须接受相关工具与设备的培训、灭火技术基本知识的学习。其他后勤管理、监督人员等根据岗位职责接受相应训练。经过对应层次的专业培训，拿到标准化的培训证书才能上岗工作。除了专业扑火队伍的建设，各国森林消防部门对志愿者也会进行专业培训，经考核通过发放相应证书。如澳大利亚会对志愿者进行为期6个月的抢险救灾基本知识和技能的专业培训。葡萄牙主要的灭火力量为志愿者，占比达90%，这些消防志愿者会不定期接受严格的培训，以保持良好的灭火战斗力[15]。

4 我国林火应急管理对策分析

4.1 完善应急管理体系建设

积极推进应急管理体系和能力现代化，健全风险防范化解机制，把问题解决在萌芽之时、成灾之前。发挥专业优势，继续加强林火管理垂直体系建设。突出应急管理部门对林火管理工作的主导权和扑救指挥的领导权，继续实行地方各级人民政府行政首长负责制。推进森林防灭火组织机构和指挥体系建设，强化各级森林防火指挥部办事机构，不断提升森林防火综合管理能力，以适应当前日益严峻的森林防火工作形势。完善《森林防火条例》和《森林火灾应急预案》，实现依法治火、防扑一体化[16]。发挥森林防火指挥部的统筹协调作用，细化各部门、各层级、各力量的防灭火工作职责，加强部门协调配合，深入推进森林防灭火体制机制改革，会同相关部门尽快建立健全信息共享协同机制，联合监测预警和指挥调度信息平台，充分发挥研判会商、信息共享、信息报送、连线调度、力量调度、早期处置、热点核查等机制的作用，形成优化、协同、高效的防灭火工作格局。

4.2 加强林火管理系统化

相比林火管理先进国家，我国的林火管理信息系统建设水平有待提高。目前，各地区信息系统标准不统一，系统兼容性差，数据很难做到实时共享。应尽快建立国家层面的林火管理信息系统，并建立高效有力的保障体系，早日实现防灭火基础设施信息资源共享。完善森林火灾风险评估和隐患排查体系建设，了解不同区域森林火灾发生规律，做到因地制宜，因区施策。在可燃物管理方面应该建立全国的可燃物分类标准和体系，并基于可燃物分类系统进行全国火险区划。在林火利用方面应在条件允许地区系统性开展计划火烧，发挥火因子在生态系统碳平衡中的生态效应。在森林火险预报方面，应加强中、长期趋势预报，并针对高火险林区、敏感林区，提高预报频度和监测力度。充分依托卫星、飞机、监控、巡逻等手段形成立体式火情监测体系，基于遥感、大数据等现代技术，进一步提升预报预测的精准度，提升火灾扑救指挥辅助决策水平，切实做好森林火灾预防扑救工作[17,18]。

4.3 完善森林火灾预防扑救体系建设

在完善森林火灾预防扑救体系建设方面，应致力于建立基于火行为模型的区域联防扑救指挥系统，提高林火扑救指挥体系的专业化水平，充分利用先进的科技手段为火灾扑救指挥提供辅助决策。可以多方借鉴国外先进成熟的相关预防扑救系统，如美国的森林火灾扑救指挥系统（ICS）。我们可以借鉴其适合我国特色的应急扑救指挥体系要素，完善现有的指挥框架，形成机构健全、组织有序、指挥统一的森林防灭火扑救管理体系[18]。

4.4 加强森林火灾扑救力量体系建设

加强专业森林消防队建设，出台《森林消防员职业标准》，建立森林防火实训基地，实施分级培训和分区培训，提升扑火指挥和紧急避险能力。配备大型灭火装备，采取有效措施安全高效灭火，有效应对森林火灾严峻形势。建立技术指挥官与行政指挥官制度，建立持证认证制度，实现森林火灾扑救持证上岗，同时加强应急志愿者队伍建设。研制适合中国国情的森林防扑火模拟软件培训系统，逐步实现森林防火人员培训实战化。

统筹推进国家综合性消防救援队伍、森林航空消防队伍、地方专业森林消防队伍和基层专兼职群众扑火队伍建设。构建专群结合、地空配合的扑火力量体系，在综合衡量各省（区、市）森林资源分布、森林火险区划和森林火灾发生频率、损失等因素基础上，加强地方专业扑火队伍建设，强化基本扑火和个人防护装备配备，提高早期处置能力。完善投入机制，理顺保障渠道，建立各类队伍间的协调联动机制，强化专职指挥员和管理人员队伍建设，推动出台相关政策法规，为队伍长远发展提供持续有力保障。

4.5 完善信息化装备、物资储备体系建设

强化应急管理装备技术支撑，推进森林防火灭火科技自主创新，提高森林火灾管理科学化、专业化、智能化、精细化水平。顺应科技信息化发展趋势，提高监测预警能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。优先加强重点林区航空护林场站、通信指挥系统、应急道路、防火隔离带、停机坪、蓄水池等应急管理系统森林防灭火基础设施建设。加大全地形车、装甲车等新特装备的实战运用力度，促进战斗力转型升级。加强技术研发，特别是针对森林火灾火场通信等方面，与发达国家差距明显，未来要积极构建“天地空一体化”的火灾监测预警体系，保障火场前线通信顺畅[19]。应对森林草原火灾需有足够的物资储备，方能保证应急需要。中央和地方都要保证必要的物资储备库，在建设中央储备库、行业储备库、地方储备库等做法的基础上，建立平战结合的应急物资储备库。在物资储备的同时，要有充足的资金支持，资金和物资的调用要根据国情和对突发森林火灾的初步评估迅速做出一定的处理，并依据事态的发展状况做出及时的调整。

4.6 加强国家航空应急救援体系建设

我国航空应急救援基础差、底子薄，应加大航空消防投资力度，统筹森林航空消防力量建设。增加专业灭火的大中型直升机数量，特别是适用于高海拔地区飞行的直升机数量。实现大型固定翼飞机灭火，力求覆盖重点林区，在优化火场大范围侦察功能基础上，进一步拓展无人机功能。充分整合航空应急资源，推进军民融合发展，建立“站队一体化”的应急救援模式，适应新时代航空应急救援需求。制定扑救、应对森林火灾更加科学的航空应急预案，建立符合中国国情的航空应急响应、处置机制[20]。

4.7 加大科研投入和专业体系建设

加大林火相关领域的科研投入。新时代对林火的研究是从对森林资源的保护出发，合理利用现有资源，提高林火管理水平，通过对生态环境进行风险评价，提出可行的发展策略，最大程度降低林火发生概率，提高林火扑救水平和确保扑救安全，减少损失和伤亡。广泛开展我国森林防灭火领域尚属空白或基础薄弱的相关科学研究。如针对我国森林火灾的发生情况和特点，借鉴国外相关评估体系和模型，构建符合我国国情的森林火灾的灾前、灾中和灾后风险评估体系，为开展火灾地区调查、监测和指挥工作提供参考，形成完整的、科学的应对和处理森林火灾的工作链条。

在专业体系建设上，应提高森林防火学科专业地位，开展森林防火相关交叉学科专业建设，优化人才知识体系构建，加强复合型、应用型人才培养。在基础教育的有关课程中，增加应对突发森林火灾的相关内容。与此同时，加强全民森林防灭火知识宣传培训，增强危机意识。特别值得一提的是，要加强对各级森林消防管理领导干部的教育培训，相应在各级行政管理院校的业务培训中增加森林火灾管理的内容。