政府引导与市场活力*——中国PPP项目的社会资本吸纳

冯净冰 章 韬 陈 钊

（1.华东理工大学商学院 上海 200237）

（2.上海对外经贸大学国际经贸学院 上海 201620）

（3.复旦大学经济学院 上海 200433）

一、研究背景

规范地方政府举债融资、鼓励政府和社会资本在公共领域合作，是缓解地方政府隐性债务风险的关键举措。改革开放以来，中国工业化和城镇化进程不断深化，地方政府通过地方融资进行公共项目的建设，促进了经济社会的快速发展。然而，由于地方债相关法规和制度建设的不完善，地方政府积累了大量的隐性债务风险。研究表明，公用事业领域的国有企业负债率近年来显著上升（钟宁桦等，2016）。承担基础设施和城市建设融资功能的地方融资平台存在过度负债、融资渠道单一、信息披露不透明等问题。在这一背景下，国务院于2014 年颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，强调控制和化解地方政府债务风险。一方面，中国应在地方债务问题上“关后门”，建立规范的地方政府举债融资机制；另一方面，中国应在原本由地方债务支撑的公共领域中“开前门”，引入市场的力量，推广使用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）①由于中国很多企业是国有控股企业，中国相关政策文件将PPP 模式定义为政府和社会资本合作：“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”（《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，发改投资〔2014〕2724 号）。其中，社会资本是指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”（《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，财金〔2014〕113 号）。。通过这样的制度设计，地方政府可以利用社会资本的效率，避免提前资本支出、减轻债务压力、分散债务风险。与此同时，社会资本可以满足公共部门需求，获得投资回报（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002），提升经济活力与盈利能力。

那么，在地方政府债务压力较大，同时公共产品及服务需求仍强劲的背景下，地方政府如何在公共部门激发市场活力，有效发挥政府的引导作用？不同的合作方式下，社会资本表现出了不同的参与程度，其原因是什么？对于如何进行项目设计以提升社会资本吸纳效果，现有研究尚未提供基于经验证据的回答。本文将运用全国PPP 综合信息平台项目管理库的微观数据来探讨以下两个问题：第一，中国PPP 项目的社会资本吸纳效果与哪些衡量地方政府引导措施的项目特征相关？第二，引导社会资本进入的效果是否受到项目所在地区特征的影响？

本文经过实证分析发现，社会资本吸纳效果受到地方政府收益支持、推进效率、权利让渡的影响。同时，该影响在地区层面存在异质性，即在市场化程度较低的地级市，地方政府收益支持越多、让渡权利越大，社会资本吸纳效果越好。进一步区分社会资本的所有制类型后，本文发现，权利让渡是吸引民营社会资本的重要因素。因此，为了更为有效地吸引社会资本参与PPP 项目，地方政府应当给予更多的收益支持及更高的推进效率，尤其需要让渡给民营资本更多的权利。同时，地方政府在激发市场活力时，应充分考虑当地市场环境。

相比于现有关于PPP 问题的实证研究，本文的边际贡献主要体现为以下三个方面。第一，在研究对象方面，现有文献较多关注PPP 模式发展较为成熟的欧美发达国家及部分发展中国家的情况，本文则以中国PPP 模式为研究对象，契合了中国公共领域市场化改革的迫切需求。第二，在研究数据方面，现有文献大多进行跨国数据的实证研究或基于个别项目的案例分析，本文突破了数据搜集的难点，运用中国PPP 项目层面的微观数据，为公共部门中政府和社会资本合作的效果，提供来自项目层面的微观证据。第三，在研究设计方面，本文着重分析中国PPP 模式社会资本吸纳效果的微观影响机制，并进一步区分社会资本所有制类型，重点分析民营社会资本的吸纳效果。本文一方面推进了在中国制度背景下对项目层面的PPP 模式社会资本吸纳效果的表现与成因的实证研究，另一方面为改善PPP社会资本吸纳效果、激发市场活力提出了相应的政策建议。

二、文献回顾与研究假说

早期的经济学家强调了政府提供公共品的重要性。随着市场经济的发展及社会意识形态的变化，一些学者从理论和经验角度探讨社会资本参与提供公共品的可能性，认为在采取可行的排他性技术的情况下，私人资本也可以提供公共品（Demsetz，1970；Coase，1974；Brubaker，1975），进而实现公共品投融资体制市场化。也有学者提出了公私合作模式（萨瓦斯，2002），认为该模式不仅有助于促进经济增长、提高社会福利（Devarajan 等，1998；严成樑和龚六堂，2014），还能够鼓励公共部门创新、改善问责机制、增加基础设施投资、分散财政压力等（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002）。因此，政府需要运用自身的信息优势与规模优势引导市场，通过政府的强力推动，激发市场活力，使民营企业快速增长和集聚，让市场助推经济增长。

目前较多文献对政府引导市场的措施进行了梳理，如制定支持政策、加强市场监管、调控发展速度等。其中，PPP 模式是政府激发社会资本活力的重要途径之一。龚强等（2019）通过不完全合约视角下的公共品负担理论分析，提出地方政府应当合理界定自身权力边界、保持政策的时间一致性，进而增强社会资本的进入激励。但量化政府激发市场活力措施及其成效的实证研究较为有限。部分文献采用社会资本吸纳效果指标来衡量PPP 模式的运作效果，认为社会资本方在PPP 项目中参与的规模、频率和所享受的权利是评价PPP模式运作效果的重要度量指标，如PPP 项目中社会资本方所拥有的权利大小（Hammami等，2006；Zhang，2014）、基础设施私人投资的规模和频率（Banerjee 等，2010）、PPP 项目中社会资本出资占比（Panayides 等，2015）。

关于PPP 模式运作效果的决定性因素，现有文献已有了较为深入的探讨，认为PPP模式运作效果的决定性因素主要有项目特征和地区特征两个层面。项目特征因素包括项目的可执行性、政府担保、项目功能、产出要求、技术水平，以及社会资本方的公司规模、资金杠杆、主营业务与PPP 项目的契合程度等（Lopes 和Caetano，2015；罗煜等，2017）。根据巴曙松等（2018）的分析，政府付费项目的收益较为稳健且更容易获得融资，因此项目的回报机制是影响PPP 项目效果的重要因素。Hammami 等（2006）和Zhang（2014）认为，项目的运作方式体现了政府让渡给社会资本方的权利，社会资本方所拥有的权利越多，PPP 项目的市场化程度越高。目前也有较多文献通过实证研究发现，行政审批效率对政府与社会资本的关系起着至关重要的作用。范柏乃和张电电（2018）通过实证研究发现，行政审批流程会影响政府与市场、社会的关系。冯笑等（2018）和张天华等（2019）则验证了行政审批效率影响的异质性，发现行政审批中心的设立对非国有企业的影响更为显著。基于以上文献，本文提出假说1。

假说1：地方政府在PPP 项目中的引导措施，如收益支持、审批效率、权利让渡等，会显著增强PPP 项目的社会资本吸纳效果。

在地区特征方面，现有文献已证明，PPP 模式运作效果的影响因素包括政府财政实力、经济环境、金融市场环境、监管和治理质量、过往PPP 项目经验等（Hammami 等，2006；Banerjee 等，2010；Zhang，2014；Panayides 等，2015；罗煜等，2017）。而市场环境对社会资本活力的影响存在地区上的异质性（钱忠好和牟燕，2012；吴祖光和李秉祥，2012；魏婧，2018）。在市场化程度较低的地区，社会资本的信贷可得性较低（郭丽虹和王硕，2013）、在公共领域拥有的权利较少，地方政府让渡部分权利更有利于激发市场积极性（江若尘等，2013；李玉丽，2016）。因此，本文提出假说2。

假说2：在市场化程度较低的地区，地方政府在PPP 项目中的引导措施对社会资本吸纳效果的影响较大。

三、数据来源与描述性统计

（一）项目特征

本文的数据来源是财政部政府和社会资本合作中心网站的全国PPP 综合信息平台项目管理库（http://www.cpppc.org/）。本文所用数据库的更新时间截止于2017 年11 月，共获得2002—2017 年来自329 个地级市的14 188 个项目的信息。项目基本信息包括项目名称、所处阶段①PPP 项目共有五个阶段，分别是识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段。项目的运作方式和回报机制在准备阶段确定；项目审批在采购阶段完成；社会资本方出资占比在执行阶段确定。因篇幅所限，本文省略了PPP 项目具体流程图，感兴趣的读者可在《经济科学》官网论文页面“附录与扩展”栏目下载。、项目总投资、所属行业、发起时间、回报机制、运作方式等。由于中国PPP 模式处于起步阶段，在本文获取的PPP 项目中，没有已进入移交阶段的项目；进入执行阶段的项目有2 445 个，其中，有社会资本占比信息的项目有1 371 个。②具有社会资本占比信息的项目的描述性统计结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”。表1 对各项目特征下的社会资本占比进行了t检验。

表1 社会资本占比与项目特征（t 检验）

1.地方政府的收益支持：回报机制

PPP 项目的回报机制是指项目获得收益的方式，根据公共产品和服务的购买方可分为三类，即政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。③其中，政府付费和使用者付费分别是由政府和最终消费者直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助是指当使用者付费不足以使项目公司回收成本、得到合理回报时，由政府弥补使用者付费之外的缺口，给予项目公司经济补助。由于政府付费类PPP 项目的收益较为稳健，因此关注投资收益稳健性的银行或产业基金更愿意提供融资（巴曙松等，2018）。同样，此类项目也更为吸引社会资本的参与。表1 结果显示，政府付费项目的社会资本占比显著高于非政府付费项目，约高出2.7 个百分点。

2.地方政府的推进效率：审批耗时

本文用审批耗时，即从项目发起到项目本级政府审核项目财政支出责任所耗费的天数，来衡量地方政府推进PPP 项目的效率。较高的行政审批效率为社会资本提供了更为便利的环境，会促使政府与社会资本形成合作关系（范柏乃和张电电，2018；冯笑等，2018；张天华等，2019）。因此，政府的审批效率是吸引社会资本的重要因素。表 1 根据审批耗时中位数将样本分为高审批耗时项目与低审批耗时项目。结果显示，审批耗时较短的项目的社会资本占比显著高于审批耗时较长的项目，约高出2.6 个百分点。

3.地方政府的权利让渡：运作方式及壁垒行业

PPP 模式将部分政府责任以一定的运作方式转移给社会资本方。在不同的运作方式下，地方政府让渡给社会资本的权利也有所不同。与其他项目不同的是，运作方式为BOO（建设—拥有—运营）的项目在期满之后，社会资本方拥有新建项目的所有权，实现了公共品的市场化（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。因此，在其他条件相同的情况下，BOO运作方式让渡给社会资本的权利最多，对社会资本的吸引力也较大。表1 结果表明，运作方式为BOO 的项目的社会资本占比显著高于其他运作方式的项目，约高出3.4 个百分点。

除此之外，PPP 项目的行业类型也可以体现地方政府让渡给社会资本的权利大小。民企自身较难进入壁垒程度较高的行业，而地方政府可以通过发起壁垒程度较高行业的PPP项目，让渡给社会资本方参与该行业的权利，鼓励社会资本通过PPP 模式进入本难以进入的行业，进而达到吸引社会资本的效果。本文参照陈斌等（2008）的方法，将项目所属行业分为了高壁垒行业与低壁垒行业。①陈斌等（2008）对于行业的民企进入壁垒进行了细致的分类并计算了各行业的行业壁垒指数（赋值为1 至10），将行业壁垒指数为7 至10 的行业定义为高壁垒行业。在本文中，高壁垒行业包括交通运输、能源、生态建设和环境保护、水利建设、政府基础设施、市政工程、养老、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗卫生、社会保障；低壁垒行业包括林业、科技、文化、教育、体育、旅游、农业。表 1 显示，相比于低壁垒行业，高壁垒行业的社会资本占比显著更高，约高出3 个百分点。

（二）地区特征

本文运用项目层面数据探讨PPP 项目的项目特征对社会资本吸纳效果的影响。为了解决内生性问题，本文根据项目发起年份和项目的所在地区匹配了地级市指标，如人口规模、人口密度、人均GDP、财政收入、财政支出等，数据来源于《中国城市统计年鉴》（2009—2015 年）。限于数据的可得性，本文采用项目发起年前两年的上述地级市指标。除此之外，本文还匹配了项目发起年上一年、项目所在省份的市场化指数，数据来源于《中国市场化指数》（2008—2016 年），包括市场化进程总指数、政府与市场关系指数和非国有经济发展指数。在部分回归中，本文将对样本数最高的市政类PPP 项目进行分析，针对该行业的特质，用项目所在地级市的建成区绿化覆盖率来衡量市政类项目的供给水平，该变量可以在某种程度上衡量项目的潜在需求与行业环境，进而衡量项目的预期收益率水平，具体分析请见本文的第五部分。②地区特征的描述性统计结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”。

四、实证策略

在实证部分，本文首先检验项目特征对社会资本吸纳效果的影响。已立项和未立项的项目之间存在样本选择偏差。由于未立项的项目没有观测，是断尾数据，因此本文进行了断尾回归，以修正样本选择偏差问题。③除此之外，在已立项的项目中，有社会资本占比信息的项目与没有社会资本信息的项目之间，也存在选择性偏误问题。本文也进行了Heckman 两步法回归。OLS 与Heckman 两步法的回归结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”。本文的数据结构为项目截面数据，基本的回归方程如（1）式所示：

其中，被解释变量Sociali是项目i的社会资本占总资本的比重。本文主要关注PPP 模式的项目特征，核心的解释变量Xi是度量项目i特征的变量，包括回报机制Returni、审批耗时Timei、运作方式BOOi和是否是高壁垒行业Barrieri。Returni是回报机制变量哑变量，用来衡量地方政府对PPP 项目的收益支持与收益保障。如果PPP 项目i由政府付费，则该变量取值为1，否则取0。根据前文的分析，由政府付费的项目由于受到政府的收益保障且更容易获得融资（巴曙松等，2018），因而更受到社会资本的青睐，回归系数β应显著为正。Timei是项目i审批耗时天数的对数值，审批耗时是从项目i发起到项目i本级政府审核通过项目财政支出责任所耗费的天数，用来衡量地方政府推进PPP 项目的效率。审批耗时越短，地方政府的审批效率越高。如果地方政府的审批效率会促进社会资本吸纳效果，则β显著为负。本文用项目的运作方式及是否是高壁垒行业，来衡量地方政府对PPP 项目社会资本方让渡权利的多少。其中，BOOi是指代项目i运作方式的项目所有权哑变量。在BOO 运作方式下，地方政府让渡给社会资本的权利水平最高（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。如果社会资本最终拥有项目i的所有权，则该变量取值为1，否则为0。如果项目所有权的让渡有助于吸纳社会资本，则β显著为正。Barrieri是项目i所属行业是否为高壁垒行业的哑变量。如果地方政府通过发起属于高壁垒行业的PPP 项目，让渡给社会资本方参与该行业的权利，进而达到吸引社会资本的效果，那么β显著为正。

本文还控制了项目i总投资额对数值Asseti和项目i所属行业哑变量θi①部分回归控制了高壁垒行业哑变量，因此不控制行业类型哑变量。，作为项目属性的控制变量。由于早期PPP 项目数较少，自2014 年起我国PPP 模式开始大力发展，PPP项目的社会资本吸纳效果可能会受年份的影响，因此本文还控制了项目发起年份哑变量λt，以控制随时间变化的因素。

回归（1）的基本设定还可能存在内生性问题。首先，地区层面的经济发展程度、市场化程度、财政实力等特征影响了社会资本方投资的热情，同时也与地方政府的支付意愿、推进PPP 模式的效率以及让渡给社会资本方的权利相关。因此，本文在基本回归的基础上，通过匹配项目i所在地区在项目发起年之前的地区特征指标来解决这一问题，包括项目所在地级市的规模变量（人口规模）、经济发展程度变量（人均GDP）、公共品需求变量（人口密度）、财政实力变量（财政收入与财政支出之比），以及省级市场化程度和省份哑变量。在一些回归中，本文还将项目特征与项目所在地区的市场化程度相交互，以检验不同市场化程度下，政府对市场的引导措施会产生何种差异化的影响。其次，地方政府对PPP 项目特征的偏好体现了地方推进PPP 模式的意愿及PPP 项目投资环境等遗漏变量。而社会资本出于上述原因，更倾向于投资该地区发起的PPP 项目。这会导致在基本回归中，社会资本吸纳效果可能实际上是由地区偏好所决定，而不是由该项目的项目特征所决定。因此，本研究进一步控制了在项目i发起年当年，项目所在省份同行业项目的特征变量平均值，以度量地区层面的PPP 项目特征偏好。最后，限于数据的可得性，本文无法获得各项目的预期收益率信息，而项目的预期收益率是影响社会资本方投资的重要因素之一。本文将控制项目所在行业的公共品供给水平来衡量项目所属行业的潜在需求和行业环境。

五、实证结果

（一）基本回归

表2 展示了PPP 项目的项目特征对社会资本吸纳效果的影响。回归（1）检验了地方政府收益支持对社会资本占比的影响。结果显示，政府付费哑变量系数显著为正，说明政府付费类项目吸引的社会资本占项目总资本的比重，相比于其他项目约高2.7 个百分点。回归（2）检验了地方政府推进效率对社会资本占比的影响。结果显示，审批耗时系数显著为负，说明项目的地方政府审批耗时越短，社会资本占总资本的比重越高。审批耗时每缩短1%，项目社会资本占比将提升1.9 个百分点。回归（3）和回归（4）检验了地方政府对社会资本的权利让渡程度对项目社会资本占比的影响。运作方式变量和高壁垒行业哑变量的系数显著为正，说明社会资本方拥有权利较多的项目，社会资本占总资本的比重较高。在项目期满后，由社会资本方所有的项目的社会资本占比，相比于其他运作方式的项目约高出4.2 个百分点；社会资本方有权进入高壁垒行业的项目的社会资本占比，相比于其他行业的项目约高出3.3 个百分点。上述结果与假说1 的预期相符，即地方政府在PPP 项目中的收益支持、审批效率、权利让渡等引导措施会显著增强PPP 项目的社会资本吸纳效果。①由于有审批耗时信息的样本量较少且项目特征之间具有一定的相关性，因此本文没有同时控制四个项目特征。

表2 项目特征与社会资本吸纳效果

（二）内生性问题

1.地级市特征与地区偏好

基本回归面临着内生性问题，即项目所在地区的特征会同时影响社会资本投资热情及地方政府引导市场的措施。本文在基本回归的基础上，进一步控制了地级市层面特征，即项目发起年之前项目所在地级市的财政收入与财政支出之比、人口规模、人口密度、人均GDP，项目所在省份的市场化进程总指数和项目所在省份哑变量，以控制地区特征对PPP项目社会资本吸纳效果的影响。②地级市特征的回归结果请见《经济科学》官网“附录与扩展”。

基本回归的第二个内生性问题是忽略了地方政府PPP 项目特征偏好的影响。一方面，若地方政府对PPP 模式接受程度较高，且有意愿大力推进PPP 模式，则更偏好采用政府付费或BOO 的项目特征；另一方面，若社会资本因为地方政府对PPP 模式接受程度较高、推进意愿较强，则更倾向于投资该类地方政府发起的PPP 项目。这会表现为项目的社会资本占比与项目特征高度相关。因此，基本回归结果中的社会资本吸纳效果可能实际上是由地方政府对PPP 项目特征的偏好所决定。项目所在地级市及省份的特征不能直接反映项目所在地区的地方政府对PPP 项目特征的偏好。表3 进一步引入地区偏好变量，即在某项目发起年当年，项目所在省份同行业项目的特征变量平均值。①除此之外，本文还用省级同行业项目特征的项目规模加权平均值来衡量政府偏好，结果与表3 一致。由于本文在年份—省份—行业层面进行平均，表3 没有检验高壁垒行业特征的影响。回归（1）、（3）、（5）中分别控制了政府付费类项目占比、审批耗时均值的对数值、BOO 项目占比，以衡量各地区地方政府对各行业项目的回报机制、审批效率和运作方式的偏好；回归（2）、（4）、（6）同时控制了以上三个地区偏好变量。结果显示，回归（1）—（2）和回归（5）—（6）中，在控制了地区偏好变量之后，政府付费哑变量和项目所有权哑变量的系数仍旧显著为正。回归（3）—（4）中，项目审批耗时变量系数为负，但不显著，而地区层面的审批耗时变量则显著为负。以上结果表明，在控制了地方政府对收益支持、推进效率与权利让渡偏好的基础上，项目本身给予社会资本的收益支持与权利让渡水平越高，项目所吸纳的社会资本占总资本的比重越高，社会资本吸纳效果越好。而在推进效率方面，社会资本所看重的是项目所在地区整体的行政审批时间，这体现了该地区推进PPP 模式的意愿与效率。

表3 项目特征、政府偏好与社会资本吸纳效果

2.公共品供给水平

基本回归结果的另外一个内生性问题是忽略了项目本身的预期收益率。项目预期收益率是社会资本是否积极参与的重要影响因素之一。如果一个地区的某行业具有较大的潜在需求或较为成熟的发展环境，该行业的PPP 项目能够匹配、适应当地的需求进而拥有较高的收益率，那么该类项目对社会资本便有较高的吸引力，因此也能够更有效地吸纳社会资本。限于数据的可得性，本文难以获知每个项目及项目所属行业的预期收益率。因此，本文在回归中控制了项目所在地级市、项目所属行业在项目发起年前一年的公共品供给水平，以控制项目预期收益率的影响。①一方面，行业公共品供给水平可以体现当地对该行业公共品的潜在需求的大小。如果PPP 项目所属行业的供给水平较低，那么该行业的供给没有饱和、潜在市场需求较高，因此也具有较高的预期收益率。另一方面，行业公共品供给水平可以体现当地该行业的发展环境，如果PPP 项目所属行业的供给水平较低，那么该地区可能不具备大力提供该行业公共品的条件和优势，因此具有较低的预期回报率。由此可见，行业供给水平对社会资本占比的净影响难以确定。即便如此，控制行业供给水平可以在很大程度上控制项目预期收益率的影响，进而缓解基本结果的内生性问题。

由于无法针对所有行业选取统一的指标来衡量行业的供给水平，本文对样本数最多的市政类项目进行检验。②在有社会资本占比信息的样本中，市政类项目数占总项目数的比重为54%，其余各行业样本数较小。市政类项目包括城市综合开发项目、市政工程项目、水利建设项目和政府基础设施项目。本文用项目所在地级市的建成区绿化覆盖率来衡量该行业的公共品供给水平。建成区绿化覆盖率越高，则该行业的公共品供给水平越高。表4 汇报了市政类项目的回归结果。由于样本量大幅度减少，审批耗时变量对社会资本占比的影响不显著。即便如此，回归（1）—（2）、（5）—（6）的结果显示，在同一行业中，在考虑了项目所属行业的行业供给程度之后，项目特征对社会资本占比的影响与基本回归较为一致。

表4 项目特征、行业公共品供给水平与社会资本吸纳效果（市政类项目）

（三）异质性分析

1.市场化程度

前文验证了项目特征会影响社会资本吸纳效果。在PPP 项目中，地方政府的收益支持、效率支持及权利让渡越多，项目的社会资本吸纳效果越好。那么，在什么情况下，这些项目特征会更为有效地吸纳社会资本呢？

在市场化程度较低的地区，由于社会资本在公共领域拥有的权利较少、信贷可得性较低（郭丽虹和王硕，2013），地方政府的引导会更有利于激发市场积极性（江若尘等，2013；李玉丽，2016）。因此，政府引导措施对社会资本占比的影响与市场化程度密切相关。本文采用市场化指数来衡量项目所在省份的市场化程度、政府与市场关系以及非国有经济发展程度。该指数来自于樊纲等编著的《中国市场化指数》，包括市场化进程总指数（2010—2016年）、政府与市场关系指数（2008—2014 年）、非国有经济发展指数（2008—2014 年），以上指标均为正向指标。表5 运用以上市场化指数指标来衡量项目所在地区的市场化程度，其中回归（1）—（3）、（4）—（6）、（7）—（9）中的市场化指数分别为项目所在省份的市场化进程总指数、政府与市场关系指数、非国有经济发展指数，并分别与政府付费哑变量、项目所有权哑变量和高壁垒行业哑变量进行交互，以检验地方政府的收益支持水平与权利让渡水平在不同市场环境下作用的异质性。

表5 项目特征、市场化与社会资本吸纳效果

表5 结果显示，市场化指数与项目特征变量的交互项系数均为负。回归（4）和（6）中的市场化水平指标与项目特征变量的交互项系数显著为负；回归（1）、（2）和（7）的市场化水平指标与项目特征变量的交互项系数接近显著。①P 值分别为0.157、0.172 和0.150。结果表明，平均来看，地方政府给予项目更多的收益支持、让渡给社会资本方更多的权利，有助于吸纳社会资本；而在市场化程度较低的省份，由于社会资本方在公共领域拥有的权利较少，地方政府若在PPP项目中给予更多的收益支持、让渡更多的权利，吸纳社会资本的效果会显著更高。②本文也尝试控制了市场化指数与审批耗时变量的交互项，结果不显著，说明推进效率对社会资本占比的影响在市场化程度不同的地区没有显著差异。以上结果验证了本文提出的假说 2，即地方政府的引导措施在市场化程度较低的地区对社会资本吸纳效果的影响更大。

2.民营资本

PPP 模式的本意是公共私营合作伙伴关系，但中国相关政策文件将PPP 模式定义为政府和社会资本合作。其中，社会资本包括较大比例的国有资本。为了进一步检验项目特征对民营资本进入效果的影响，本文根据项目社会资本方的名称匹配社会资本方的所有制形式。①社会资本方所有制信息来自于天眼查（https://www.tianyancha.com/）和启信宝数据库（https://www.qixin.com/）。在有社会资本出资信息的项目中，民营资本占比不为0 的项目仅有53%。这意味着将近一半的PPP 项目的社会资本方是国有资本。由于民营资本占比的取值有将近一半的观测值为0，本文采用Tobit 回归检验项目特征对民营资本占比的影响。表6 在表3 的基础上将被解释变量换为民营社会资本占比，并控制了表3 的全部控制变量。结果显示，项目所有权哑变量的系数显著为正，而政府付费及审批耗时变量的系数不显著。这说明，民营资本对能否获得项目的所有权更为关注。在本文的数据库中，民营资本占比的均值为42%。民营资本方能够获得所有权的项目，相比于不能获得所有权的项目，民营资本占比约高43个百分点，相当于民营资本占比均值的102%。

表6 民营资本吸纳效果（Tobit）

六、结 论

在地方政府隐性负债风险加剧、社会公共品需求旺盛的背景下，中国公共领域的执行主体需要逐步从单一政府来源向公共参与转型，缓解地方债务风险，保证公共产品及服务的充分供给，为经济发展提供新的动力。因此，地方政府应当采取怎样的措施来引导社会资本，进而提升社会资本吸纳效果，是目前推进政府和社会资本合作关系的重要现实问题。

本文运用PPP 项目数据库，验证了PPP 项目特征对社会资本吸纳效果的影响，以及该影响在不同地区的异质性。本文发现，社会资本吸纳效果受到地方政府收益支持、推进效率、权利让渡的影响。同时，该影响在不同地区存在异质性，即在市场化程度越低的地区，地方政府经济支出越多或让渡的权利越大，社会资本的吸纳效果越好。特别地，权利让渡是吸引民营社会资本的重要因素。因此，为了更为有效地吸纳社会资本参与PPP 项目，地方政府应当给予项目更多的收益支持，且用更高的效率去推进PPP 项目，尤其需要让渡给社会资本更多的权利，以达到吸纳民营资本的目的。

本文还存在以下几点不足。首先，项目特征数据只局限于财政部公开数据。公开社会资本占比、审批耗时等变量信息的样本数较少。而且本文无法获得项目的可执行性和预期收益率等项目特征信息。其次，本文控制了项目所在地级市及省份的特征变量，但并不能完全解决内生性问题。例如，本文虽然考虑了行业公共品供给水平会影响地方政府引导市场的效果，但是无法区分地区优势的作用与市场饱和程度的作用。尽管存在以上不足，本文在中国的制度背景下，运用PPP 项目层面数据探讨了公共领域社会资本吸纳效果的影响因素，为改善PPP 模式社会资本吸纳效果、激发公共领域市场活力，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用提供了来自中国的实证证据。