火灾原因认定的不可诉性研究

吴炉火

摘要：近年来，由火灾原因认定行为引起的消防行政诉讼案件不断增加，对于火灾原因认定的不可诉性进行分析研究，明确类此诉讼案件司法审查的界限很有必要。从行政法学意义上来讲，火灾原因认定具有不可诉性;从实践上来看，赋予火灾原因认定可诉性会带来很多负面影响。

关键词：消防;火灾原因;认定;不可诉

近年来由火灾原因认定引起的消防行政诉讼案件日渐增多，而人民法院在对待此类案件时却采取了两种截然不同的作法。

案例一：2017年2月15日，湖北省仙桃市一营业厅发生火灾。火灾当事人因不服当地消防部门做出的火灾原因认定及当地人民法院做出的驳回行政裁定，向汉江中级人民法院提起了上诉，2018年4月13日法院二审认为：火灾事故认定书对本次火灾起火当事人的权利与义务关系产生了实际的影响，本案属于行政诉讼受案范围。

案例二：2015年9月24日凌晨，甘肃岷县一火锅店失火，事后当事人因不满消防部门作出的火灾原因认定，将岷县消防大队、定西市消防支队告上法庭。该案经两级法院审理后，兰州铁路运输中级法院于2017年6月14日作出终审裁定，消防部门所做的火灾原因认定不属于人民法院行政诉讼受案范围，驳回火锅店上诉。

对火灾原因认定的不同认识、迥异作法，既在一定程度上影响了消防部门火灾事故认定工作的正常开展，又使人民法院在审理此类案件时缺乏一个统一的标准，影响了司法的权威性。因此，对于火灾原因认定的不可诉性进行分析研究，明确此类案件司法审查的界限很有必要。

1 火灾原因认定具有不可诉性

1.1消防部门对火灾原因的调查行为不属于行政诉讼法意义上的行政行为

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条和十二条等条款对适用行政诉讼法的行政行为进行了明确和列举，火灾原因认定并不是行政诉讼法意义上的行政行为，理由如下：

第一，火灾原因认定不直接确定当事人的权利义务。《行政诉讼法》十二条第一款列举的十二类行政行为有一个共同的特点那就是行政行为（无论是作为还是不作为）直接对当事人的权利与义务产生了直接的影响，这种行为直接创设或消灭了当事人的权利与义务，体现的是行政机关与行政相对人之间一种管理与被管理的关系。火灾原因认定不是针对某一特定当事人做出的，而是运用现代科学技术方法对火灾这一特定客观事实的科学分析认定，它本身没有体现行政机关与行政相对人之间的管理与被管理关系，也没有直接创设或消灭当事人的权利与义务。如果说对起火原因的认定会对当事人产生权利与义务产生影响的话，这种影响只是预期的、可能的、间接的，而不是直接的，它只在之后可能提起的民事诉讼、刑事诉讼或者行政诉讼中作为证据使用。《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款的规定证实了这一点：“消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”[1]。《火灾事故调查规定》（公安部第121号令）第五章有关火灾事故调查的处理一章也很好的体现了这一点，“第四十一条消防机构在火灾事故调查过程中，应当根据下列情况分别作出处理：（一）涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查;涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理;（二）涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理;涉嫌其他违法行为的，及时移送有关主管部门调查处理;（三）依照有关规定应当给予处分的，移交有关主管部门处理。对经过调查不属于火灾事故的，消防机构应当告知当事人处理途径并记录在案。”[2]火灾引起的法律责任的落实，是由后续的行政处罚程序、诉讼程序以及行政处分决定的而不是火灾原因认定本身。

第二，火灾事故原因认定书不具有可执行性。行政诉讼法上意义上的行政行为一经生效就具有强制执行的法律效力，这也是可诉行政行为对行政管理相对人权利和义务产生直接影响的表现。相对应的，无法执行或者不能通过执行手段对当事人权利义务产生直接影响的就不是可诉的行政行为。火灾原因认定书本身只是关于火灾发生时间、地点及原因的一种客观结论，不具有行政决定的效力，并没有对相对人设定任何的权利义务关系，因此不具有可执行性。因火灾事故引起的当事人之间的纠纷完全可以通过民事诉讼的途径加以解决，人民法院在案件审理过程中可以采信也可以不采信消防部门作出的火灾原因认定。

第三，法律法规没有规定火灾原因认定属于可诉的行政行为。火灾原因认定不在行政诉讼法十二条第一款列举的十二类行政行为之内，《行政诉讼法》十二条第二款又规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”[2]，而无论是消防法还是其他法律法规都没有规定火灾事故原因认定属于可诉的行政行为，因此，在立法做出修改之前，我们不应当对行政诉讼的范围进行扩大解释。

1.2火灾原因认定的技术鉴定性质和特点决定了其不具备可诉条件

第一，火灾原因认定是一种事实性认定。火灾原因认定是火灾调查人员运用科学技术，通过对火灾最早发现人走访、调取监控录像、火灾现场提取的火灾痕迹物证进行技术鉴定等方法，对引发火灾的原因进行事实性认定，其内容是火灾调查人员运用逻辑思维方法将收集的证据进行分析、对比、综合得出的结论。起火原因的分析认定是否会对一部分人、会对哪些人产生权利义务影响，不是火灾调查人员应该考虑的问题。

第二，火灾原因认定的特点决定了人民法院不具备对火灾认定进行实质性审查的能力和条件。一是火灾原因认定具有专业性。消防部门就火灾原因作出的认定是一种专业技术鉴定，它运用科学技术方法，通过现场走访、收集视频等相关电子证据、对火灾现场提取的痕迹物证进行技术鉴定等方法，“对火灾这一特定法律事实的产生原因，进行的客观事实评价”[2]，这种专业技术鉴定行为性质决定了人民法院没有能力对其进行准确的评价和判断。二是作为火灾认定重要依据的现场痕迹不复存在。公安部第121号令《火灾事故调查规定》规定经过批准，火灾最长可在60天内做出认定，经过复杂的复核程序后的火灾认定在接到火灾报警后的120天内做出。在实践中，消防部门由于人少事多，对一个火灾完成原因的认定往往是在火灾发生后二十多天、一个月、两個月之后的事情，这个时候绝大部分火灾现场已经由于自然或者人为的原因已经被破坏了，已经无法为人民法院重新进行火灾原因认定提供客观的第一手资料。

2 赋予火灾原因认定可诉性带来的负面影响

2.1赋予火灾原因认定可诉性可能严重干扰火灾刑事侦查

火灾事故当事人如涉嫌刑事犯罪，按照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，消防部门要配合刑侦部门在规定的时限内查明案情。在刑事侦查过程中，如火灾事故当事人以不服火灾原因认定为由，向人民法院提起行政诉讼，人民法院将面临两难选择：如受理，必然出现普通行政程序干扰刑事诉讼程序的怪事;如不受理，又违反了《中华人民共和国行政诉讼法》。对于这种不正常的干扰，突出表现在时效上：火灾当事人（犯罪嫌疑人）在规定的十五日内行使了向上一级消防部门申请火灾原因认定复核的“权利”，“复核机构应当自受理复核申请之日起三十日内，作出复核决定，并按照本规定第三十二条规定的时限送达申请人、其他当事人和原认定机构。对需要向有关人员进行调查或者火灾现场复核勘验的，经复核机构负责人批准，复核期限可以延长三十日”[3]。如果维持原认定，当事人不服，又可向人民法院提起行政诉讼，那么经过行政诉讼一审、二审，就会远远超过羁押犯罪嫌疑人的法定期限。而消防部门必须反复撤消、变更相应的法律措施，这样无疑将严重干扰火灾刑事案件的侦查。

2.2赋予火灾原因认定可诉性将严重影响消防部门的行政效率

消防部门依据火灾原因认定对引起火灾事故的相关责任人依法办理行政处罚，当事人如果认为消防部门的火灾原因认定不符合客观事实，可以就行政处罚向人民法院提起行政诉讼。人民法院完全可以在对行政处罚案件的审理过程中，对作为行政处罚证据使用的《火灾事故原因认定书》进行司法审查，而不必在火灾事故原因调查的中间环节，赋予火灾原因认定可诉性，否则，对一个行政处罚的诉求引起两个行政讼诉，势必严重影响消防部门的行政效率。

2.3赋予火灾原因认定可诉性很有可能影响火灾事故受损人的合法权益

公安部《火灾事故调查规定》第四十五条中解释：“当事人”，是指与火灾发生、蔓延和损失有直接利害关系的单位和个人，也就是说当事人中有些人（单位）可能对火灾发生、蔓延负有责任，而有些人（单位）则只是利益受损人（单位）。如果赋予火灾原因认定可诉性，[]则说明其具有不容置疑的确认效力，从而成为人民法院受理民事赔偿案件的前置条件。在此前提下，若火灾原因认定书不利于火灾利益受损人，受损人只有先通过行政诉讼程序推翻消防救援机构的认定，才能再通过民事诉讼或仲裁程序申请赔偿，并不利于受损人快速、方便地维护权益。另外，火灾原因认定往往要求调查人员在一片废墟中寻找相关证据，完全有可能无法查清火灾发生的原因。从实际情况来看，无论在国外还是在国内，起火原因不明的火灾在火灾调查案件中都占有相当一部分的比例。如人民法院将消防部门的火灾原因认定当作民事赔偿案件受理的前提条件，对于原因不明的火灾事故造成的损失赔偿案件，相关受损人就会因人民法院不受理而无法取得赔偿。

3 结语

考虑到火灾原因认定行为不属于行政法意义上的具体行政行为，以及其本身的性质特点和人民法院存在的“能力缺陷”，再加上赋予火灾原因认定可诉性可能带来的负面影响，笔者认为火灾原因的认定具有不可诉性。

同时，鉴于火灾原因认定的不可诉性，建议国家有关部门抓住当前全国消防救援队伍改制转隶的有利契机，充分考虑当前火灾调查任务的艰巨性和重要性，通过健全火灾调查工作组织、壮大火灾调查人员队伍、提升火灾调查队伍综合素质、强化火灾调查工作保障等方式推动建立适应新时代发展的火灾调查机制。

参考文献：

[1] 中华人民共和国消防法[Z].2019.

[2] 火灾事故调查规定[Z].2012.

[3] 潘克清.火災事故调查认定结论的可诉性研究[J].武警学院学报，2010，（08）：87.