深圳40年要素配置市场化改革回顾与展望

2020-10-20蔡继明郭万达

人民论坛 2020年26期

蔡继明郭万达

要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，所谓让市场在资源配置中起决定性作用，就是要让市场决定各种生产要素的配置。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，为进一步深化我国要素配置市场化改革指明了方向。

今年是深圳经济特区建立40周年。40年来，作为我国改革开放的“排头兵”“试验田”，深圳在要素配置市场化改革方面积极探索，基本形成了有利于企业家创新的要素市场体系，为全国提供了经验和借鉴。在新的历史时期，深圳肩负着建设中国特色社会主义先行示范区的新使命、新任务，需要有新的担当、新的作为，继续全面深化改革，进一步提升要素市场化配置的效率和水平，为国家建设统一开放、竞争有序的要素市场体系提供新实践、探索新路径。

深圳经济特区建立40年来，最成功的经验和鲜明的特征就是围绕建立社会主义市场经济体制积极探索，其中要素市场化改革最为关键

土地要素配置市场化改革。作为财富之母的土地是最基本的生产要素，土地资源的市场化配置对经济发展和人民生活都会产生重大的影响。1987年，深圳率先实行国有土地所有权和使用权分离改革，公开拍卖了一块国有土地使用权，这在当时还被视为“违宪”的行为，因为我国1982年宪法规定，土地归国家所有，不得出租。从这个意义上来看，深圳开启了我国土地使用权的市场化改革，打破了过去单一行政手段划拨土地和无偿无期使用的制度，创立了以市场化手段配置土地的新制度。深圳的这个改革对全国土地要素市场化配置影响深远。1988年，全国人大修改了1982年宪法的有关条款，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上肯定了深圳的改革，促进了全国土地使用权市场的形成，推动了我国房地产市场的繁荣发展。

劳动力要素配置市场化改革。在上世纪80年代建立深圳经济特区之初，深圳就打破了“大锅饭”的用工制度，实行企业用工市场化招聘。一方面，深圳通过引进外资发展经济，吸引大量的农民工到深圳“打工”，这就打破了城乡劳动力市场分隔的状况，促进了农村劳动力流动，形成了规模巨大、城乡融合的劳动力市场。目前，在深圳大约有600-700万的农民工。另一方面，深圳率先改革了劳动人事体制和干部管理体制，通过实行市场化招聘，建立了有利于劳动力和人才流动的市场化制度。1980年，深圳开始改革干部任用制度，在全国选调、招聘人才。1985年，深圳设立第一家人才服务公司，建立并发展人才市场。1993年，深圳市人大通过《深圳经济特区劳务工条例》，成为全国第一部保护非户籍劳动者的法规。2007年，深圳发布《深圳市居住证试行办法》，保障非户籍居民合法权益。2010年，深圳启动引进海外高层次人才的“孔雀计划”。深圳通过劳动力要素市场的改革，吸引了大量的国内外人才和劳动力，促进了深圳经济的快速发展。

资本要素配置市场化改革。金融是经济运行的血液。深圳大力改革金融体制，通过资本要素市场的培育，建立了有利于经济发展的外汇交易市场、股票交易市场和风险投资市场。1985年，基于外向型经济企业对外汇需求较大，深圳成立外汇调剂中心，这是对我国外汇市场化改革的重大突破。1990年，深圳证券交易所试营业。1999年，深圳市政府成立创新投资公司，发展风险投资市场。2004年和2009年深圳证券交易所设立了中小板和创业板，为有潜力的中小企业、高科技企业提供融资机会，成为孵化科技型、成长型企业的摇篮。深圳不仅建立了多层次的资本市场，也建立了多层次的产权交易市场。

技术要素配置市场化改革。科技是第一生产力，技术是重要的生产要素。深圳从产权激励制度開始改革，建立了一个有利于科技人员创新创业的技术要素市场体系。1987年，深圳颁布《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，吸引了一批科技人才在深圳创办民间科技企业，其中就包括华为的创始人任正非。1993年，深圳产权交易所成立，2000年改制为产权交易中心，面向国内外和各种经济成分进行产权交易。1999年，深圳举办第一届中国国际高新技术成果交易会，建立了我国重要的技术要素交易市场平台。2013年，深圳启动商事登记制度改革，降低了市场门槛，为科技人员的创新创业营造了良好的市场环境。

总之，40年来，深圳经济特区要素配置市场化改革取得了重要成效，概括起来，主要有以下两个方面：

一方面，深圳通过要素配置市场化改革，促进了要素的自主有序流动，提高了要素配置的效率，激发了市场的活力，构建了让市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，创造了世界工业化、城市化的奇迹。40年来，深圳以年均超20%的GDP增长速度创造了举世瞩目的“深圳速度”;经济发展模式不断迭代，实现了从劳动密集型、资本密集型向创新密集型发展的转型;经济发展质量不断提升，经济密度位居全国第一。深圳从一个“农业县”，发展成为一个常住人口1300多万的超大城市。

另一方面，深圳通过要素配置市场化改革，形成了市场化、法治化、国际化的营商环境，吸引了各类生产要素向深圳流动。深圳作为一个移民城市，具有“硅谷”的气质，多元宽容的文化吸引了大批的人才，推动了深圳的创新。深圳是国家重要的科技和产业创新中心，高新技术产业发展成为全国的一面旗帜。2019 年，深圳研究与试验发展投入占GDP比重为4.2%，等于甚至高于以色列、韩国、瑞士、日本、美国等创新型国家水平;每万人发明专利拥有量106 件，是全国平均水平的8 倍;PCT 国际专利申请量1.75 万件，占全国的30%，连续16 年居全国大中城市首位。深圳民营高科技企业不断发展壮大，企业家创新精神驱动经济高质量发展。到2019年，深圳培育了7 家世界500 强企业，且大部分是民营企业，有28 家深圳民营企业入围中国民营企业500 强，39 家深圳民营企业入围广东民营企业100 强。

深圳经济特区要素市场化改革可能存在的主要问题包括“半城市化”现象、“二元市场”现象、“垄断化”现象、“行政化”现象以及“孤岛”现象

一是要素市场中存在“半城市化”现象，突出表现在农民工市民化的问题没有得到解决。户籍制度是我国人口管理和公共服务提供的基本制度，我国的城镇化率存在常住城镇化和户籍城镇化两个口径。2019年我国城镇常住人口占比已经达到60.60%，但其中户籍人口占比只有44.38%，二者相差16.22个百分点，这意味2亿多农民工及其家属虽然被统计为城镇常住人口，但并没有城镇户籍;其中进城务工的农民不能成为城里人，享受不到或者不能完全享受到城市户籍人口的公共服务和福利，这就是“半城市化”现象。深圳作为一个移民城市，这种现象更加突出。2019年，深圳常住人口约1344万人，其中户籍人口495万人，常住非户籍人口849万人，占比为63%，其中主要是农民工。深圳解决“半城市化”问题，主要可通过两个途径：一方面，通过实行积分落户政策，使一部分农民工成为城市户籍人口;另一方面，实行居住证政策，提高常住人口基本公共服务水平，实现全覆盖。但是，城市户籍人口和常住非户籍人口的福利仍然存在较大差异，主要表现在义务教育免费、最低生活保障、住房保障这“三项”，非户籍常住人口不能享受与户籍常住人口同等的“市民待遇”。

二是要素市场中存在“二元市场”现象，突出反映在深圳的房地产市场上。深圳房地产由两个市场构成，一个是正规的“商品房市场”，另一个是非正规的“灰市场”，类似“小产权房”市场，深圳称为“农村城市化历史遗留违法建筑”。在深圳房地产“二元市场”中，正规的“商品房市场”和非正规的“灰市场”各占一半，后者的价格也是前者价格的一半。深圳房地产存在的“二元市场”，其根源在于土地要素市场改革不深入。深圳经历了两次农村土地城市化，第一次是1992年，深圳將原特区（扩容前）内的农村土地全部转为国有，第二次是2004年，深圳将原特区外的宝安、龙岗两区农村土地全部转为国有。深圳的二次转地引起一定的争论，从政府角度看，这是用较低的成本完成了转地。从农民和社会的角度看，一方面政府补偿不够可能损害了农民的利益，另一方面推高了深圳的房价，降低了深圳制造业和创新创业的竞争力。

三是要素市场中存在“垄断化”现象，比如金融市场：一方面，政府通过特许经营“垄断”一部分金融资源，导致金融市场出现错配;另一方面，政府对金融业的监管可能不到位，导致金融创新受到阻碍。深圳的民营企业特别是民营科技企业很发达，但民营企业特别是中小微企业大多面临融资难、融资贵等问题，实体经济真正有效的资金需求得不到满足，由此抑制了市场的活力。

四是要素市场中存在“行政化”现象，比如，科技资源的分配和科技成果的评价，大都由行政代替了市场。虽然深圳研发的投入90%主要来自企业，但政府仍然掌握着重要科技资源的分配，这些资源包括国家重大科技项目、各级政府科技资金、高校和政府投资研发机构的科研人员的考核评价以及科研经费报账，这些都存在“行政化”的现象，不利于科技要素的市场化配置。

五是要素市场中存在“孤岛”现象，比如数据和信息不开放、不共享。数据是被党的十九届四中全会《决定》列入按贡献参与分配的新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。深圳作为我国数字经济发展领先的城市之一，数据和信息“孤岛”阻碍了数据要素市场的形成，影响新经济、新技术、新模式的发展。深圳产生数据“孤岛”现象，主要是因为政府部门各自为政，难以打破各部门、单位之间的壁垒，造成政府部门之间的数据不共享，而且带来政府与社会之间的数据不流动、不开放、不共享。由此可见，数据不开放、标准不联通和信息不共享是数据要素市场存在的基本问题。

这些问题的成因主要有三个：一是中央政府和地方政府的事权“边界”可能不清，在一定程度上影响了深圳要素市场化改革的进程。一些要素涉及到跨区域流动，需要中央政府全国一盘棋统筹，比如劳动力市场;一些要素市场的开放和流动涉及中央的事权，地方政府难以作为，比如金融市场;一些要素的市场化配置涉及到国家层面的法律，需要中央政府通过改革来调整，比如城乡之间和地区之间土地资源的配置。二是政府与市场的“边界”不清，政府掌控了一部分要素供给，导致一些要素配置仍然靠行政手段，计划经济的思维模式和习惯做法阻碍了要素配置市场化改革，比如土地市场和科技市场。三是政府职能转变不够，没有建立公平公正透明的营商环境，各类市场主体难以平等获得要素资源，影响了要素市场配置效率，比如金融市场、数据市场等。

开启改革新征程，深圳要率先构建全要素市场化配置的体制机制

2019年8月，中共中央作出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大决定，要求深圳高举新时代改革开放旗帜，在要素市场化配置等重点领域深化改革、先行先试，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。这是中央赋予深圳的新使命、新任务，深圳要有所作为，继续解放思想，用好综合授权改革试点，率先构建有利于要素自主有序流动的体制机制，推动经济实现高质量发展。

取消对超大城市人口规模的限制，加大劳动力配置市场化改革力度，着重提高在深圳务工的农民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”难题。户籍制度改革是一项系统工程，改革的大方向是逐步剥离附着在户籍上的各种公共服务和社会福利，实现基本公共服务的均等化，让户籍管理“回归”其人口登记功能和人口信息收集功能，把身份证功能定位为人口信息载体，在居住地实行“居住证制度”，方便流入地政府管理流入人口，为其提供均等的公共服务。

深圳作为全国人口超过千万的超大城市，其产业结构、基础设施、公共服务和经济承载力都还有进一步扩展的空间。一方面，建议在“十四五”规划期间，取消深圳人口规模总量的限制，通过技术创新和产业结构调整升级，尽可能地吸收更多的外来人口到深圳就业、创业和发展，为全国城镇化水平的提升作出更大贡献。另一方面，鉴于深圳市常住人口中非户籍人口占比远高于全国平均水平，建议将中央政府财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策扩展为与城镇常住人口的增长相挂钩。与此相对应，深圳应积极探索以常住人口为基本公共服务的新型“人口管理”制度，淡化户籍福利，以居住证为载体，实现常住人口基本公共服务全覆盖。作为一种过渡政策，深圳可参照国务院户籍制度改革对特大型城市的落户要求，适当放宽积分落户条件，不完全将户籍与学历挂钩。从长远来看，深圳要将户籍福利与居住证福利并轨，实现以常住人口配置公共服务和社会福利的一体化人口管理制度。

全面推进土地资源配置市场化改革，着重解决深圳历史遗留的土地市场的违法建筑问题，对不同产权主体给予同等保护并赋予其同等入市的权利，实现房地产“二元市场”并轨。土地资源配置市场化改革的重点是要建立城乡统一的建设用地市场，赋予不同土地供给主体平等的法律地位，这涉及到《中华人民共和國土地管理法》以及《中华人民共和国物权法》等一系列相关的国家法律的修订。深圳虽然实行了全域土地国有化，从理论上说只有一个产权主体，但由于农村城市化历史遗留的土地问题长期未得到妥善解决，事实上仍存在集体经营性建设用地的合法入市问题，包括原村集体和原村民的非农建设用地、征地返还和安置用地以及宅基地。因此，一方面，建议将城市化进程中在农村集体建设用地上的违规建筑与占用农地的违法建筑区分开来，以开征房产税为契机，对其进行“合法化”改革，加快不同产权主体的同权化和市场化改革，实现深圳房地产“二元市场”并轨，从而为遍布全国的“小产权房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，为了适应深圳经济社会的快速发展和城市常住人口的不断增加，应加大城市建设用地的有效供给，取消城市人均建设用地100平米的限制，让城市的空间变化由市场机制去调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动的需要。

进一步深化资本配置市场化改革，着重解决民间金融的合法合规发展问题，破解金融市场的“垄断化”，为实体经济和新经济提供金融支持。加强金融对实体经济的支持，就要丰富和规范金融参与主体，不能只靠国企金融机构，长远需要依靠金融市场进行有效竞争，让民营银行等更多金融主体进入市场，依靠竞争机制高效供给资金，更好服务实体经济。为此，深圳要加大力度支持民间资本参股或设立民营银行、财务公司、信托公司、金融租赁公司、融资担保公司、消费金融公司等，鼓励民营金融机构提高对实体经济金融需求的匹配度，支持大数据、云计算、区块链等新技术在金融领域的应用融合与创新发展，提升资金可获得性，满足多样化资金需求。开展“监管沙盒”试点，为金融创新和技术创新提供更大政策空间。

加快科技市场建设，构建科技要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，着重解决科技成果的产权归属问题，通过“去行政化”的改革，建立有利于创新的知识产权激励制度。深圳是一个创新的城市，需要发挥知识产权的引导作用，建立有利于创新和技术成果转化的激励机制和政策支持体系。为此，建议深圳加大力度支持科研机构建立知识产权激励制度。鼓励以知识产权转让、许可、入股等方式获得市场效益，促进科研成果的转化。建立知识产权质押的贷款金融体系，发展民营科技银行。建立最严格的知识产权保护制度，加大知识产权侵权赔偿额度。学习借鉴国际成熟的双层股权制度，支持对异质性股权激励结构的创新探索。

深化数据要素配置市场化改革，着重解决政府部门的信息“孤岛”问题，加快实现政府数据的开放和共享。大数据技术的核心是数据，没有巨量数据，或者很难获得数据，再先进的大数据技术也无用武之地。因此，数据的海量性和易得性，构成大数据技术、大数据管理、大数据产业发展的基础。深圳要想成功应对大数据时代、数字经济和社会发展趋势下行政管理面临的挑战，需加快推进信息公开和信息共享立法，通过立法构建信息开放共享的顶层设计，推进“互联网+政务服务”建设，实现政府部门的数据开放共享，并推动政府部门与社会的数据开放共享。在条件成熟时，深圳要积极探索与港澳的跨境数据共享，利用大数据技术促进粤港澳大湾区要素便捷高效流动，在粤港澳大湾区建设中发挥核心引擎作用。