社区应急管理能力建设分析

安贝贝

【摘要】社会中人们往往是以社区为基础的社会生活共同体，当灾难来临时社区往往是承受各类灾害和突发事件的主体，是防范突发事件与危机的前沿阵地，提高社区的应急管理能力和职责，对维护人民生命财产安全具有重要作用。随着近年来我国各类危机事件的产生，尤以2020年武汉市新冠疫情的爆发所带来的影响为例，通过分析本次疫情下社区多元主体参与面临的现实问题，探讨提升社区应急管理能力建设的相关措施，为未来有效应对和化解社区风险和灾害打好攻坚准备。

【关键词】社区  应急管理  新冠疫情  突发事件

一、引言

所谓“社区”，一般而言是指以一定地域为基礎的社会生活共同体。我国社区以农村社区、城市社区和集镇社区为主，以人口众多、密集型强、人员流动性大为主要特点，本文的社区主要指城市街道办事处下的居委会辖区和农村行政村辖区，以了解本次疫情中社区应急管理能力发挥的基本情况。在此基础上，“社区应急管理”这一概念则指为应对可能或已经发生的突发事件，社区组织本区域的人员、机关、家庭和社会组织所启动的措施和管理机制;通过广泛的积极有序的参与突发事件处置工作，平稳的解决事件，以确保社会稳定。

纵观本次疫情，社区作为基层单位成为控制疫情发展的前沿重地，在抗疫实践中起到了巨大的作用，但同时也暴露出许多问题。习总书记指出，要针对新冠肺炎疫情防控和治理中暴露出来的短板和不足，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。社区应急管理作为危机管理体系中的基石，对社会的基层管理、公共服务、维护居民公共利益影响颇深。因此，通过在现今疫情稳定之时，通过对社区在本次疫情实践中的分析，探讨其应急管理能力的优势与问题，提出推动社区应急管理能力的发展的路径与措施，以不断提升社区的应急管理能力。

二、突发事件下社区应急管理的重要性

（一）是政府应急管理的重要合力

社区是解决问题的基本途径，面临突发事件传播速度快、影响范围广、处置紧迫性强的特点，政府在短时间内自身的资源配置和调度能力往往有限，单靠政府的力量难以独立应对。本次疫情中，党政牵头、社区动员，各地方政府要求社区工作站落实应急管理主体责任，做好疫情防控工作并及时向上级政府报告;社区对此采取了应急措施和管理办法，认真落实涉疫重点人员的排查、统计、上报工作，对相关人员的信息进行了重点核实和登记，以落实“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”原则，为落实中央对疫情防控工作的部署，做好新冠疫情病毒感染的防控工作，确保广大群众的生命财产安全起到了有效补充。

（二）是应急管理体制的基础

在突发公共危机中，政府是应急管理的主要责任体，在保护人民和减少灾害上发挥了核心作用。其中，由于突发事件的特点，加强社区以及其他各类非正式组织的参与尤为重要，而社区是应对突发事件应急管理的第一道防线，是承受灾害的主体，是密切关系人们群众的基层组织。新冠疫情中，流动人员的管控和追踪是防止疫情扩散的根本手段，疫情的关键时刻必须要充分发挥城市基层社区和农村社区的动员能力，实行地毯式追踪，网格化管理。社区是实施网格化管理的基础，参与危机事件的事前预防、事中救援与事后恢复阶段，社区人员核查能够落实到户到人，实施全面封闭化管理，为实现疫情的防输入、防输出、防蔓延、以及对疫情的有效防控打下了坚实的基础。

（三）社区应急管理的功能与优势

1.发挥社区应急管理信息优势

由于社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁的交往中形成相对紧密的关系，应急管理信息能够充分地在社区范围内传播。新冠疫情中，社区组织充分利用了多种手段，有针对性地开展了病毒感染防控知识宣传，向群众第一时间发布相关信息，并每日及时跟新数据，提高了信息的传播性和扩散性，加强了居民的防范意识和保护意识。

2.是降低行政成本的有效机制

当突发危机来临时，社区的应急处置时间以及社区管理的地域间隔都能有效的缩短，具有较好的人员针对性。同时，社区问题通过本社区解决，避免了一些协调配合上的矛盾和扯皮现象，在解决居民纠纷和本社区的问题上具有较好的回应性，社区的迅速行动优势和应急动员能力，也是一种对地方政府行政成本节约的有效解决途径。

3.社会功能能够充分发挥

社区担负着与当地社会生活相关联的各种社会功能，主要包括：经济生活功能;社会化功能;社会控制功能;社会参与功能;社会保障功能。在这次席卷全国的新冠疫情下，社区全员参与疫情的防控，动员社区志愿者，调动本区的人力物力资源积极服务于群众，处理社区居民生活问题，采取多种形式的手段满足社区成员的基本生活需求，大大降低了社区居民的感染率，为防止疫情的蔓延和扩散作出了积极的贡献。

三、当前我国社区应急管理面临的问题与困境

（一）社区应急管理体制机制缺乏有力支撑

近年来，我国先后颁布了《突发事件应对法》等应急管理法律，各地政府也出台了一些应急标准，应急管理体系有所完善，我国应急管理法制建设不断推进。本次疫情中，我国就针对保障群众生命安全和身体健康，发布了一系列应急预案，针对基层社区的情况推行了《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案》和各地区实施的具体规定。但目前在现实应急救援中，仍缺乏具体的法律的支撑和规范，存在基层应急管理存在操作不够细化，可实施性不强等问题，我国社区应急管理发展仍受到多种因素制约。

（二）社区应急管理能力有待提高

在我国传统以政府为主导的应急管理模式中，政府承担了过于繁重的应急管理任务，社区应急管理工作思想上存在着单纯依赖政府救灾的倾向。疫情的突发性和紧迫性为社区管理带来了许多问题，按照管理政策和规定，当前的防控责任和防疫工作重担都在基层社区;如何做好居民的隔离防控以及有效应对各类突发状况;针对不同工作部门如何配合;怎样理清各部门的职责关系;提高应急管理效率等，这些都对社区应急管理能力提出了一定要求。打赢这场疫情防控战，既要有迎难而上的精神也要有科学合理的管理措施，社区应急管理能力建设在应对突发事件中显得尤为重要。

（三）社区应急资源缺乏保障

我国社区应急工作刚刚步入正轨，政府应急资金的安排很少有经费投入到应急管理工作中，仅凭社区自身筹集资金和财务管理能力十分有限。在新冠疫情初期，社区的任务十分繁重，无论是信息排查、卡点管控、街面巡逻、社区消杀等大部分任务都落在了基层工作人员的肩头上。但由于防疫用品和物资的紧缺和供应不足，一些小区由于物资紧缺，许多基层工作人员基本的防护用品配备严重不足，只能多次重复佩戴，这个过程中工作人员一旦遇到病毒携带者，感染风险将大大提高。尽管疫情后期受到了政府的帮扶和媒体的报道宣传，以及来自社会各方力量的支持，社区应急物资大部分都得到了及时的补充，但都不是一个长效持久的資源保障机制。

（四）社区应急管理队伍不够专业化

疫情之下，广大基层干部群众冲锋在防控一线，为战胜疫情付出了艰苦努力。新冠疫情感染人数众多，人口排查是重中之重，排查工作往往要挨家挨户进行排查，一个小区往往几千人，社区工作人员往往只有十几个，人员配比严重不协调;尽管有社区志愿者的帮助，防疫和检查工作仍十分紧迫，社区工作人员要在短短时间内尽快排查完毕并及时登记，工作任务仍十分繁重。由于缺乏有力的监督和保障机制，有些社区工作者对待工作敷衍了事，工作落实不到位;更甚者为逃避责任以免责罚，对上级瞒报疫情的感染人数，引起了广泛的舆论关注。疫情期间，社区这些的种种问题都对社区的应急队伍和管理能力提出了挑战。

（五）社区居民安全意识和自救能力不强

公民安全意识的培养不是一件一蹴而就的事情，需要点滴培养。日本是一个自然灾害频发的国家，其应急理念主张“自己的生命自己保护、自己的城市和社区自己保护”。本次疫情影响之广、严重性和深刻性使得公民的安全防护意识有所提升，居民的支持和理解对社区工作的顺利进行，以及疫情的防控起到了很大作用。同时各地政府为保障群众的生命和财产安全，稳固落实国家的相关政策，采取了多样的手段来进行普及疫情防护知识。线上主要通过网络视频和社交软件以及媒体的实时报道，使公众能够及时了解疫情信息和动态。线下社区进行宣传疫情防护卫生知识，以提高居民的防护意识。尽管如此，部分地区仍存在一些社区干部和居民对疫情的严重性认识不到位，心存侥幸心理;居民对社区应急工作不重视、不配合、不理解等问题;少数地区居民出门不佩戴口罩或聚众聚会等现象时有发生，这也为社区疫情防控带来了许多困难。

四、提升社区应急管理能力建设的路径

（一）建立健全的社区应急管理体系

突发事件种类繁多，针对不同的地区和部门采取的措施也有所不同，努力使社区应急管理体系走向规范化、制度化的轨道，需要不断整合和协调应急管理体制的各个方面。我国面临这次疫情，防控形势复杂，传统管理措施面临挑战，提升社区应急管理能力，建立与疫情防控相适应的管控措施尤为重要，不仅是统筹好疫情防护的需要，也是新时代发展应急管理的革新需要。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，习主席就提出了“要改革完善疾病预防控制体系，将预防关口前移，加强农村、社区等基层防控能力建设”。通过不断完善基本法，完善应急预案的可实施性和操作性，用法律的形式确保危机状态下权责调试机制的正常运行，尤其是加快实现应急管理工作重心的下移，为社区应急管理机制提供坚实的制度体系支撑，这是一个漫长的过程，仍需许多工作的努力。

（二）推进社区应急管理协同模式发展，协调配置社会资源

面对综合性强的突发事件，我国原有的传统应急模式具有一定的局限性。《突发事件应对法》第十一条规定：公民、法人、和其他组织有义务参与突发事件应对工作，这一过程是一项重要的基础性制度，也是一项复杂的、开放的系统工程。推进应急管理协同模式的发展，完善应急管理主体参与格局，社会管理权力配置格局从政府集中管理转向社会放权，能够推进多元主体协商合作的互动机制，促进社区应急管理模式的协同发展，是打造社会有序参与应急管理的制度平台，健全社区管理体制的应有之义。社区通过与应急管理的各个组织的良性互动，发挥各主体在灾害、救援、医疗救护、灾后重建等方面的重要作用，使社会资源得以充分利用和及时补充。这种协同模式运行机制不仅是管理主体的转变，也是管理方式和管理手段的变革，社区应急管理由原先模糊的机构职责将转为多元治理主体上下联动、协同应对公共问题的的新格局。

（三）完善社区组织结构，提升应急管理人员素质与能力

社区的应急管理离不开专业尽责的应急人员，本地社区人员远比上级政府更加了解居民的需求，了解本社区的地理环境，对待社区突发问题具有充分的信息优势和管理优势。社区对待社区内部管理人员上，要定期组织学习应急知识，进行应急培训和考核，以提高人员应急专业能力。充分的激励和保障机制，能够激发工作人员的积极性和责任感。健全的管理责任机制和长效机制能够增强应急管理人员的紧迫感和应急管理能力，做到对待突发问题早发现、早解决、处置妥当、防止蔓延。此外，应对突发事件下人员不足的情况，社区可以建立起相应的应急机构积极吸纳本社区的志愿人员，组织动员居民，尤其是具有专业素养、可塑造型强的人士增强社区应急力量。通过充分培养和利用已建成的志愿者队伍，进行适当的专业培训，发挥志愿队伍的潜能，为社区应急队伍建设增添辅助力量。

（四）社区应急管理体系信息化、网络化

本次疫情中，政府通过运用大数据手段，精准分析了疫情的实时动态，做到了高效智能的防控;科技手段的有效运用，助力了本次疫情防控工作的有效推进。科技的发展是社会进步的推动剂，从大数据、无人机、人工智能的运用，应急管理思路也要及时创新与转变。利用现代网络与信息技术，超越地域限制进行网上沟通与合作，实现信息有效、快速的传递，各参与主体资源的整合及时调配，将是一种高效而科学的应急管理手段。完善应急管理社会化网络、构建信息资源平台，各部门间建立起畅通的内部信息交换制度，通过各个部门和其他社会组织的利用，形成跨部门网络化协同解决问题的技术保障和社区便民服务的基础。面向未来，应急管理的科学化、网络化能够使社区的应急管理在内容和服务上取得更好的突破。

（五）培养良好的社区应急管理文化和环境

日常生活中，社区的整体应急安全意识十分重要，社区的应急管理文化和环境需要从点滴做起，渗透居民生活的方方面面，往往贯穿社区管理的各个环节：

（1）立足于实践，构建与居民一体的良好合作关系。社区工作人员工作认真负责，日常的人文关怀都能与居民之间形成良好的合力，在面对问题时和谐友爱的关系往往能够增加居民对社区工作的支持与理解，保障应急工作的顺利进行。

（2）加强应急知识宣传教育力度，定期组织演习和训练。扎实的培训与演练能够提高居民的自救能力、安全意识，是居民自助互救的有效途径，能够大大降低灾害发生时的人员伤亡，减少不必要的经济财产损失。

（3）做好应急设备和物资的准备。应急设备是应急管理的基础，定期对社区的物资进行检查和及时更换，确保公共消防设施和其他应急器材能够物资配备齐全、对及时应对各类突发事件起着关键作用。

（4）结合实际定期完善本社区的应急预案。社区根据本社区的实地情况，定期修定应急预案和应急规划，并及时公告，有助于社区居民对社区应急工作的关注和了解，提高居民的应急意识和参与应急管理的能力。

五、结语

建立健全的社区应急管理里体系不仅需要立足于社会现实和精准的管控，又要勇于探索，在实践中创新和发展，发挥社区网格化管理的优势，为有效防范和化解重大风险和危机做好第一道坚固防线。总之，只有在党和政府统一领导下全国人民万众一心，社会各界同舟共济，通过不断的实践与总结，促进我国应急管理法律、法规的健全与完善，社区应急管理能力才能朝着更加高效、科学的方向发展。

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