中英两国社区治理模式的差异性研究

杨婷　杨欢

关键词：社区治理;治理模式;差异性

英国社区治理的历史演变

萌芽阶段：慈善传统的兴起。英国的社区运动实践历史悠久。最早可以追溯到17世纪的慈善传统，1601年颁布的世界上最早的慈善法—《慈善用途法》、1884年创建的世界上第一个社区公社汤恩比馆，皆是针对弱势群体的救助。汤恩比馆中心设在贫民区，号召青年志愿者为贫民服务，目的是为了解决社会发展过程中产生的社会问题，尤其是贫穷问题。汤恩比馆作为贫民区为居民提供社会服务及教育援助的定居点，会定期邀请政治学家、教育学家等进行演讲;定居点的影响逐渐扩大，吸引了许多慈善机构来进行援助，帮助当地的居民参与政治活动、组建社区中心、邻里中心等。这些慈善机构的设立给予了弱势群体在教育、政治、商业、娱乐等方面的帮助，极大地改善了他们的社区条件，为英国的社区治理奠定了基础。

探索阶段：社区运动的萌芽。通过社区发展计划提高社区治理能力是英国社区治理的总体特点。二十世纪英国的社区治理，以社区发展计划实施的地域范围为界限，将社区治理分为本土之内和本土之外两个阶段。第一阶段是二十世纪初，社区发展计划在英属殖民地和海外实施。这一阶段最初的治理是在各殖民地的农村地区进行，主要从教育入手培养居民们尊重、理解他人的意识等教化工作;第二阶段是本土地区社区发展计划的实施，这一阶段是通过发展经济来推动社区治理的发展。二战给英国带来一系列的社会问题成为当时社区治理的重要内容，如失业率、犯罪率上升、贫困人口增加、社会环境恶化等。20世纪60年代，英国政府开展了以“反贫困”为目标的社区发展项目，居民自发、志愿参与社区治理，缓解了政府压力。社区发展项目中，政府主要起到协调作用，社区治理由被动转向主动，一定程度促进了治理的深度。

发展阶段：多方互助合作治理。由于英国社区发展正处于萌芽阶段，社区治理产生的作用和影响都不大，并且该阶段的社区治理缺乏理论基础的支持，治理实践与治理理论失衡，因此，仍会出现一系列问题。例如，在城市社区治理过程中，社会团体组织的治理权力逐渐超越国家范疇，再加上政府工作效率低等，最终导致社会贫困、社区安全等社会问题愈发严重。政府尝试采用市场化来解决这些问题，然而效果甚微。七十年代后期，“社区主义”的回归使得“市民社会”的理念逐渐深入人心，也意味着赋予市民更多的责任和义务。80年代，保守党提出福利多元化的思想，主张社会服务应该由国家、市场、家庭与志愿组织共同提供，人们更多的开始思考社区、政府和公民之间的关系，这一阶段的社区治理水平得到提升，也进一步促进了公民参与社区治理的积极性。

成熟阶段：社区治理多元化。全球信息化的发展潜移默化的影响着世界各国的发展格局。90年代后期，英国政府推出的“第三条道路”认为，要实现社会的包容性发展，必须推动社区和非营利组织的发展，社区重新得到重视，成为政府推进各种政策的工具。社区在解决社会排斥和贫困方面，公共部门、非营利组织、志愿组织及社区联合起来，实现各个领域的互相合作、资源共享。英国政府在社会资源分配和公共服务提供的过程中，极力强调多方合作的重要性，也很大程度上推动了英国社区治理的发展。综上所述，英国的社区治理长时间的发展和经验积累，形成了具有自己特色的社区治理模式，即政府灵活性主导下多元化主体参与、民主化居民参与、多目标化的社区治理模式。二十一世纪以来，在市场化发展的背景下，英国政府将市场化模式应用到社区治理过程中，取得了一定成效，这对社区治理目标的实现有很强的实践意义。

中国社区治理的演变历程

传统时期：内生性的社区治理。我国历史上最早的社区形态可以追溯到部落、氏族等管理单位。国家产生后，这些原始意义上的单位逐渐被制度化、规范化，也逐渐形成了具有一定边界、人口规模的社区。而自始至终，血缘一直都是这些社区内在联系的纽带。虽然随着朝代的更替、社会的不断发展，社区的范围会逐渐扩大，人口也随之增加，一个社区内的组织结构会发生变化，但由于人们家族利益之间的相互联系和依赖，会使得不同血缘关系的家户互相帮助、互相信任，这就会使得社区的管理更加容易，这种内生性的管理是传统社会时期社区管理的依赖特性。传统社会时期的每个氏族、宗族都是一个小的个体，每个宗族都有自己的规章制度、治理条约，他们看起来是一个封闭性的社会团体，其实它内在的管理制度就是一套小的社会秩序，承担整个宗族的自我管理能力和责任。再加上儒家思想对人们的影响，传统社会时期的人们对“忠孝”等伦理道德的重视也使得他们对自我产生一种规束和制约。这种由国家统治下的宗族治理为主线，辅之伦理道德约束的社会治理，为传统社会时期的社会治理提供了一套有效的治理规范，使其呈现较大的自主性。

近现代以来：萌芽时期。十九世纪中期以来，西方列强的入侵唤醒了沉睡着的中华民族，统治阶级逐渐开始了对现代化的艰难探索。进入二十世纪，军事、经济、社会等技术也随着现代化的进程逐渐强化，国家也开始有意识的对社会进行管理和控制。国家开始对社会进行有计划的整合。闭关锁国时的清朝，对县级以下的社会进行乡、都、庄三级或乡、庄二级的行政划分，社会的治理体系逐渐被构建出来。民国初期，孙中山曾提出以县域为单位的地方自治的主张，并积极培养农民的合作意识，重建乡村社会秩序。抗日战争时期，共产党对乡村社会进行大力改造，开展了一系列土地革命，推翻封建地主阶级的统治，在革命根据地形成了区、乡、行政村和自然村四级制，传统村庄社区经过改造后成为新政权的基层社会基础，是革命动员、社会整合的重要组织载体，也是党的组织建设及政治化发展的重要载体。

新中国成立至今：发展时期。每一时期的社区治理状况是随着该时期社会环境和时代状况发生改变的。就管理体制来讲，新中国基层社会的管理体制在不同的社会背景和历史时期具有不同的整合功能和组织形态。新中国成立以来的城市基层治理体制大体经历了“单位制”“街居制”“社区制”等阶段。“单位制”和“街居制”时期的社区治理主要是维持社会环境的稳定，给居民创建安定、舒适、有利的生活环境，构建基础的社会治理体系;改革开放推进了城市化发展，“社区制”在城市化发展的背景下渐成体系。这一时期的社区治理确定了城市居民委员会的性质、地位，1986年政府首次将“社区服务”概念引入治理工作中，也加强对社区治理的理论研究，社区建设也逐渐被纳入国家行政职能范围，全国各地涌现出一批根据不同地域进行社区治理的治理模式，例如“江汉模式”“沈阳模式”“青岛模式”等。

新中国成立以来的农村基层治理大致经历了“公社制”“村组制”以及多样化自治阶段。“公社制”时期通过自上而下的治理方式，将分散的农村社会整合到国家体系中;“村组制”伴随家庭联产承包责任制施行，具有经济、政治、自治等功能，方便基层政府的管理;多样化自治阶段是伴随信息化、市场化、城镇化发展而来的，这一时期的村社不论是成员、功能、类型都有了新的变化，使得国家对基层治理更加有效便利。

中英社区治理的差异性比较

参与主体的差异性。英国社区治理过程中的参与主体具有多样化的特点。参与主体主要有社区工作者、志愿者团体、社区居民。社区工作者除了社区工作人员，还包括社区工作方面的专家，提高了社区治理的专业性;志愿者团体是志愿者自发组织的治理团体，有很强的自主性;社区居民在社区治理过程中的参与性很强，有很高的参与意识。不同的参与主体在社区治理的不同层面都起着重要的作用。我国社区治理的参与主体相对来讲比较单一。我国地域辽阔，人口流动大，无论是城市还是农村，居民对社区治理的参与度都不高，多为选择性参与或利益驱动型参与，因此，如何调动居民的参与意识、提高居民的积极性，是有待解决的主要问题。

治理组织的差异性。社区治理组织是社区治理体系构建的重要角色。英国社区治理通过“多方互助合作”，极大地促进了政府、社区、志愿组织、非营利部门等参与组织之间的合作关系，通过互助合作的方式解决社区治理的问题。第三部门组织以及非政府组织占据了英国社区治理的很大部分，政府通过对第三部门组织进行服务购买，由其提供给社区居民，不仅利于第三部门的发展，而且对居民需要的公共服务供给也得到有效的补充。我国社区治理过程中，由于第三部门的发展还不够成熟，对政府的依赖性较强，在社区治理组织中能够发挥的作用有限，而且政府对第三部门的指导、协调方面的经验也有所不足，第三部门在社区治理领域该如何提供有力的作用，这一问题的解决对社区治理发展是至关重要的。

政府角色的差异性。英国政府在社区治理过程中的主要作用在于掌控社区发展的主要方向、引导社区治理目标的实现、协调社区治理组织间的关系。英国政府将社区治理权下赋予社区，通过制定政策引导居民积极参与到社区治理中，将社区作为推行一切政策的工具，扮演了引导者的角色。“强政府，弱社会”是我国社区治理的明显特征，社区公共事务的协调和解决都是由街道办事处以及社区居委会来负责，我国社区治理对政府依附性较强、自制能力相对较弱，因此，要解决居民对社会资源的多元化需求、提高公共資源的配置效率，就需要政府塑造合理的角色，促进社区治理能力的提高。

治理技术的差异性。社区治理技术包括治理人才的培养及治理理论的研究。英国政府在治理过程中非常注重对社区治理人才的培养，会在当地的大学设立相关课程，培养社区治理的专业人才;还会根据需求的不同来进行有目标的培养，不定期的对社区工作人才进行补充。再加上英国的社区治理历史悠久，经验比较丰富，对治理理论的研究也很有成效。近几年我国的社区服务机构的覆盖率大大提高、社区志愿服务组织也大量增加，但社区治理的专业人才还是极度缺乏;而且对治理理论研究的创新度不高。

探索符合我国国情的社区治理模式

根据实际情况来看，中英两国的社区治理各有各的优势。我国的社区治理虽然在短期内取得了不错的成绩，但是要想在长期内取得更好的成效，就需要有效的借鉴其他国家的可行经验。因此，在借鉴英国社区治理模式过程中，我们要根据自身的不足来取长补短。

准确定位社区功能，创新社区的治理作用。目前在我国的实践中，对社区功能的认识主要有三种：一是将社区比作国家的末端神经;二是将社区比作国家的腿脚;三是将社区看成体积小、数量多且不显眼的细胞，显然一二种说法对社区的功能定位片面，但第三种说法相对来说还是比较形象和符合。因此，我们应该加强对社区功能的创新认识，加强对社区这一平台基础性作用的保护和培养，让社区在社会治理过程中发挥有效且重要的作用。

重视社区治理与第三部门或非政府组织的对接。在英国的社区治理中，非政府组织以及第三部门在社区治理的参与中起到很大的作用，甚至还有发展的比较著名的私人企业，通过提供全方位的社区服务，例如家庭照顾、留守儿童关爱等。英国政府对第三部门组织的购买性服务，不仅有效的为居民提供了一定的公共服务，而且对第三部门组织的发展也起到了推动作用。而我国第三部门在社区治理领域的发展目前来看还处于尝试阶段，政府性购买服务只能用于一些较大的项目中去，而对于社区治理全方位的普及还有待进一步的发展和探索。因此，如何在社区治理领域将第三部门组织的作用发挥起来，在保证第三部门良好发展的前提下，带动社区的有效治理，为社区治理提供更好的服务，还需要我们有效的借鉴他国经验。

加强社区人才的培养。英国之所以对社区实现全面自治，很大的原因在于其专业人才的广泛覆盖。我国的社区治理时间较短，对社区人才的覆盖有限。就目前来看，我国的社区治理人才水平参差不齐，专业性人才缺乏，无法满足现实的需要。但是，好在政府及时的注意到这一问题的不足，及时采取措施，还有一些地方政府也在社区治理的人才引用上采取了一定的措施，像成都村政学院这样的实践。只有不断的创新和探索社区专业人才培养的方式、途径等，社区治理才能得到有效的保障。

加强社区治理理论的研究和运用。无论是解决社区治理的哪一方面的问题，理论研究是不可或缺的环节，通过之前的分析我们，英国社区治理的成熟发展与他们在治理理论方面的探索有很大的关系。坦诚来说，我们国家在社区治理理论方面还是一个薄弱的环节，因此，在提高社区治理理论与社区治理政策上的联系，我们需要加快步伐，尽快扭转这一局面。加强理论研究是创新社区治理的重要基础。我们应该在做好理论研究的同时，注重实践经验的获取，理论与实践相结合，实践中发现理论，理论来指导实践。实践是检验真理的唯一标准，而在这一过程中，政府职能部门应该进行援助，将有效的理论及时转化为有效政策。

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