WTO农业补贴双轨制引发的问题及改革路径

王媛 武辉

摘 要：WTO农业补贴规则是多边贸易体制的核心议题。现有的农业补贴规则采取的是农业和非农业区分的双轨制补贴模式，通过《农业协定》中确立的补贴规则来区分《补贴与反补贴协议》中的一般补贴规则，试图在两者之间寻求相对独立性。然而，双轨制补贴模式引发了WTO规则结构的冲突，“和平条款”更是导致农业补贴监管上的冲突，反而对农业贸易自由化造成了一定障碍。基于此，两类补贴规则的融合是减少结构性和监管冲突的方式，WTO争端解决机构要澄清两类补贴的区分，在此基础上通过基于“灵活性”原则并借鉴《贸易便利化协定》中的做法循序渐进地推进两类补贴规则的融合。

关键词：WTO;农业补贴;《农业协定》;SCM协议

农业补贴是一国农业国内支持体系基本的政策工具，WTO框架下的农业补贴指的是一国政府对农业生产、出口贸易等领域的国内支持。因为农业的弱质性及基础性，农业补贴也就成为各国农业政策的核心要素。在WTO成立之前，农业补贴问题一直远离多边贸易体制。WTO成立之后，农业补贴这一国内支持政策因对生产、市场具备一定的扭曲性，才被纳入到《农业协定》这一多边协议中，构建了一套与《补贴与反补贴协议》不同的特殊规则体系。一直以来，学界对WTO农业补贴制度极为关注。就现有研究成果而言，学者们倾向于对农产品出口补贴及其削减方式的研究，几乎没有学者分析《农业协定》补贴规则与SCM协议补贴规则之间的关系以及适用界限。WTO补贴规则的双轨制对农业补贴规则以及成员方农业国内支持政策产生了重要的影响，正确认知双轨制模式下农业补贴规则存在的问题，是探寻其融合路径的基础。

一、WTO框架下农业补贴规则的演进过程

（一）GATT时期：农业补贴游离于多边贸易体系之外

GATT时代下举行的多轮多边贸易谈判均将农业补贴问题置于其谈判框架下，试图建立包括取消进出口数量限制、规范出口补贴在内的系列规则。但事实上这种构建并不成功。其中，进出口数量限制（配额限制）是市场准入机制的最大障碍。GATT一直将取消成员方的进出口数量限制作为推进自由贸易的根本任务，GATT第11条第1款就将取消配额限制作为缔约各方的一项绝对义务，不附带任何条件。然而在取消农产品进出口数量限制谈判中进展并不顺利，遭到了发达国家和发展中国家的一致反对，最后不得不将其作为第11条第1款的例外规定，即除非是为执行政府规定的特别措施，农产品进出口配额不受第11条第1款的限制。而规范出口补贴谈判进程也不顺利，发达国家与发展中国家分歧较大，最后也不得不在GATT第16条设置了例外规定，即禁止非初级农产品出口补贴，但对于初级农产品的出口补贴，只要不影响其他缔约方在国际出口贸易中的份额就不禁止。这实际上也是为农产品出口补贴打开了缺口。而国内农业支持政策是进出口限制和出口补贴的根源所在。欧共体在肯尼迪回合谈判中要求GATT对各成员方国内支持政策进行约束，但GATT第3条中确立的国民待遇原则认为，成员方对国内生产者提供的专门补贴不应视为是违背国民待遇原则。在后来的东京回合谈判中各方意识到国内支持政策可能会引发农产品国际贸易市场竞争的不公，但只是要求缔约各方尽量降低这种不利影响，并未设定具体的法律义务。由此可见，农业补贴在GATT时代是游离于多边贸易体制约束之外。

（二）WTO时期：双轨制农业补贴规则的确立

长期以来，农业补贴问题在GATT框架下无法得到有效解决，主要是欧美发达国家始终是农业出口市场，禁止农业补贴会降低其农产品的国际竞争力。上世纪90年代初期，在国际粮食安全形势得到缓解后，各国开始意识到农业保护的危害并探索其改革路径。由此乌拉圭回合谈判就将农业政策改革纳入到常规谈判议题，要求缔约各方尽快建立更加有效的来抑制不当市场竞争的农业措施，并将其纳入到多边贸易体制约束之下。

经过艰苦谈判，缔约方终于在1994年达成了《农业协定》并将其作为《WTO协议》附件1的组成部分。《WTO协议》附件1是一揽子货物贸易协定，但只有《农业协定》是以农业命名的，其他的货物贸易协定均采用的是一体化命名模式。由此可见，在WTO体制下，农业在多边贸易体系中的特殊性也并未减弱。具体到农业补贴方面，因为《农业协定》中设计了一套农业补贴规则，这套补贴规则与SCM协议中补贴规则差异较大。换言之，农业补贴适用于《农业协定》中的补贴规则，非农业方面的补贴适用于SCM协议中的补贴规则。表面看起来，两者是特殊与一般的关系，貌似并不冲突，但实际上冲突较大。

二、WTO框架下农业补贴双轨制引发的问题

（一）双轨制补贴加剧了WTO规则体系的结构冲突

1.《农业协定》并不禁止补贴，只是要求缔约各方在推进贸易公平进程中逐步削减補贴以及保持补贴过程的透明性。《农业协定》第1条就指出，建立农业补贴规则的目标就是为了建立公平、市场化的全球农业贸易体制。由此而言，《农业协定》并不禁止补贴，只是要求各国在实施农业补贴的时候要遵守规则，做到普惠性并逐步削减。SCM协议其目标是禁止补贴的，该协议将补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴（已经终止适用）。禁止性补贴不需要争端解决机构认定，SCM协议直接列举，成员方的法律义务就是要撤销禁止性补贴并修改支持该补贴的相关法律法规及政策。可诉性补贴是由争端解决机构认定，该类补贴并不必然禁止，但如果该类补贴对其他的成员方造成贸易损失或不利影响，其他成员方可以通过诉讼或反补贴措施来获取救济。可见，两个协议对补贴的禁止程度是不对称的。

2.《农业协定》将成员方的农业国内支持政策纳入到多边贸易体系的约束范畴，在认定规则上与SCM协议对补贴的认定规则完全不同。根据《农业协定》的规定，成员方的农业国内支持政策按照绿、黄、蓝三箱分类管理，按照不同的方式采取不同的削减方式。绿箱政策对贸易和生产没有扭曲或是扭曲较小，免于削减;蓝箱政策符合限产或环保计划的也可以免于削减;黄箱政策中的微量允许（AMS）和发展支持免于削减，其他的补贴在承诺期内按贸易比例逐步削减。可见，WTO并不禁止农业补贴，只要是符合相关削减方式均可以适用。SCM协议禁止的补贴并不针对成员方的国内政策，其禁止的是对其他贸易伙伴造成了不利影响的各类补贴，立足点是针对贸易而不是国内政策。

3.SCM协议禁止任何形式的出口补贴而《农业协定》并不禁止，只要求其符合削减要求。由此而言，WTO成员方没有法律义务取消农产品出口补贴，只需要在每年内对出口补贴的预算支出和补贴范围水平做出削减承诺，并通报到WTO秘书处即可。

4.SCM协议禁止任何形式的进口替代补贴，《农业协定》并未规定进口替代补贴。SCM协议第3条第1款b项将进口替代补贴视为是禁止性补贴。《农业协定》对于此类补贴并无规定。在巴西诉美国棉花补贴案中，专家组认为《农业协定》中并不存在类似于SCM协议的进口替代补贴。然而上诉机构在裁定书中还是认为美国给予棉花出口商和国内使用者的补贴属于进口替代补贴，按照SCM协议的规定必须予以撤销。可见，在该案中，WTO争端解决机构一方面不认为进口替代补贴是《农业协定》的调整范畴，但同时将农产品进口替代补贴纳入到SCM协议的管辖范围。由此表明，农业补贴并没有完全被SCM协议排除在外。

5.SCM协议允许成员方对禁止性补贴和可诉性补贴采取救济措施，《农业协定》中并不鼓励成员方采取报复性措施。一般而言，违背SCM协议的，成员方可以向WTO争端解决机构提起诉讼，也可以采取反补贴措施，征收反补贴税。但《农业协定》第13条作为“和平条款”并不鼓励采取诉讼或反补贴措施。然而在实践中，农产品贸易之间的诉讼争端及反补贴措施适用也比较普遍。

6.《农业协定》与SCM协议中的特别保障措施适用程序的规定差别较大。对非农产品采取特别保障措施之前必须要经过充分的贸易救济调查，且要求对自身相关行业造成了切实的损害。而对农产品采取特别保障措施无需调查也不需要证明对自身农业造成了相关损害，只需要认定进口量或进口价格超过一定水平即可。从这个可以看到，WTO规则给予农产品有了较大幅度的优惠保障。

（二）“和平条款”引发了WTO补贴规则的监管冲突

“和平条款”规定，对于成员方发放农业补贴违反《农业协定》的行为，包括违约之诉和非违约之诉，不能按照SCM协议的要求提起争端诉讼;当某成员方对其他成员方发起反补贴调查的时候，也要遵循克制原则，避免采取反补贴税等措施。此外，该条款还规定了免于争端诉讼及反补贴调查的具体补贴类型：依绿箱政策和蓝箱政策发放的补贴、依照黄箱政策发放的补贴不能超过1992年的依照贸易量确定的支持水平、列入了减让列表的出口补贴，但未列入列表的出口补贴不能免于争端诉讼和反补贴调查。

由此可见，《农业协定》第13条尽量在澄清农业补贴规则和WTO一般补贴规则适用之间的关系，但客观看，并未全部将农业补贴规则完全排除在SCM协议以及GATT一般补贴规则之外。换言之，并不是所有的农业补贴均会被免于反补贴调查及诉讼。“和平条款”能够在一定程度缓解SCM协议的约束，但并不完全排除SCM协议在农业补贴领域的适用，而两者之间缺乏明确的适用界限，导致监管上的冲突。如在美国、新西兰诉加拿大乳制品案、巴西诉美国棉花案中，专家组和上诉机构均未能澄清两个协议适用之间的界限。

在美国、新西兰诉加拿大乳制品案件中，美、新两国政府认为加拿大政府实施的工业用奶援助计划（下称“援助计划”）同时违反了《农业协定》第3、9条和SCM协议的第1条第1款和第3条第1款。WTO争端解决机构专家组在一审中指出，是否符合《农业协定》第五部分的规定（即出口补贴的规定）是判断该案的关键。换言之，如果加拿大政府的“援助计划”完全符合《农业协定》第五部分之规定（即列入减让列表的出口补贴），則该补贴不属于SCM协议调整的内容;如果加拿大政府的“援助计划”不完全符合《农业协定》第五部分之规定，则属于SCM协议调整的范畴。最后专家组在裁决中认为，加拿大政府的“援助计划”不能完全认定是列入减让列表的出口补贴，出口补贴明显超出了其承诺减让水平，超出部分可以视为是禁止性补贴，应该予以撤销。上诉机构同样维持了专家组一审裁决。在该案中，专家组认可了“和平条款”认定的《农业协定》和SCM之间的关系，但对于这两个协议如何适用于农业补贴的界限未能指出。

在巴西诉美国棉花案件中，巴西政府的指控理由包括美国政府为棉花出口商、使用者、生产者提供的补贴违反了GATT第16条以及《农业协定》、SCM协议的相关规定。具体而言包括：第一，美国联邦政府为棉花生产者提供的合同支付、反周期支付和直接支付本质上属于黄箱政策范畴，且在贸易中对巴西棉花造成了实质性损害，不符合“和平条款”b项的规定;第二，美国对棉花出口商和使用者提供的出口信贷支持等补贴并不符合《农业协定》第五部分关于出口补贴的规定，超出了美国联邦政府的承诺水平，应该视为禁止性补贴。对于巴西政府的指控，美国联邦政府认为其提供的所有补贴及信贷支持均符合《农业协定》的规范，不属于禁止性补贴，是可以免于诉讼的违约之诉。专家组及上诉机构在裁定中均认为美国政府援引“和平条款”寻求管辖豁免不能成立，其提供的补贴违反了SCM协议的规定。但专家组和上诉机构同样回避了这两个协议适用界限如何区分的难题。

由此可见，“和平条款”初衷很好，但无论是在理论还是实践方面均未厘清《农业协定》和SCM协议适用界限的问题，造成了双轨制农业补贴结构混乱且导致救济冲突。根据《农业协定》第13条之规定，“和平条款”的有效期是9年，这就意味着这一条款到2004年就已经到期，而两类补贴规则之间的适用冲突依然没有解决。2014年巴厘岛农业部长会议确立了基于粮食安全保障为目标的新“和平条款”，要求成员方不能因为发展中国家为保障粮食安全提供补贴构成禁止性补贴。但WTO总理事会对哪些补贴属于保障粮食安全未作出解释，导致这两个协议对农业补贴适用界限依然未能得到解决。

三、WTO农业补贴双轨制的改革路径

（一）争端解决机构需要澄清两类补贴内涵之差异

自从双轨制农业补贴规则确立以来，成员方关于补贴的贸易争端均提交给WTO争端解决机构通过诉讼方式解决。令人遗憾的是，专家组和上诉机构在这些众多的案件中并未对《农业协定》和SCM协议中关于补贴的差异性、一致性和适用界限做出澄清。按照WTO争端解决规则，专家组的任务是认定争端事实，并对事实做出客观评估，包括对案件事实以及法律适用性做出评析。上诉机构对于各方提交的争端以及专家组报告中涉及到的法律问题作出法律解释。虽然WTO规则赋予上诉机构可以解释法律，但上诉机构很少造法，特别是对于规则之间的关系几乎不作出判断。基于此，上诉机构应该在以后的司法实践中行使WTO规则赋予的权力，就两个补贴规则之间的关系作出法律解释，或是就两个规则的关系作出法律评估，提请总理事会予以解释，为两套规则融合提供法律基础。

（二）补贴规则融合要避免简单合并

推进两套补贴规则的融合并不是简单地将《农业协定》中补贴规则纳入到SCM协议中，如果简单合并规则条文并不合适，而且会导致整个WTO体系的混乱。一方面，农业是很多欠发达国家的主导产业，如果简单将《农业协定》并入到SCM协议中可能会导致一些国家退出WTO谈判甚至是WTO。因为与SCM协议相比，《农业协定》中的补贴规则更具包容性。如果强制合并，农业补贴规则就可能会过度追求市场化和自由化忽视了其灵活性，这对于发展中国家而言是难以接受的。另一方面，两项补贴规则的监管机制存在较大差异，如果简单将《农业协定》补贴规则并入到SCM协议中，会造成WTO补贴规则更大的混乱。一是《农业协定》中按照贸易扭曲划分补贴规则类型在SCM协议中无法找到对应点;二是SCM协议中的反补贴措施以及相关程序因《农业协定》“和平条款”的存在，也无法找到对应点;三是SCM协议中的可诉性补贴与《农业协定》中的黄箱补贴差异较大，前者有被诉的风险，后者只要是履行削减义务就可以免诉。因此，补贴规则融合是一個长期的过程，需要补贴监管体制的配套改革。

（三）坚持补贴规则融合过程的灵活性

从过往的谈判实践看，农业出口国和进口国在补贴削减立场上分歧甚大。补贴规则融合对出口国有利，但进口国认为融合后会限制其国内支持政策的空间。为了达成更多的共识，在未来的融合过程中应该在考虑WTO规则一致性和各国农业政策灵活性之间寻找平衡，即在融合中，赋予成员方一定的政策调整空间。要实现上述平衡，补贴规则在融合中要基于“灵活性”原则推进，赋予成员方在WTO统一补贴框架下的农业政策自主权。“灵活性”原则推进的目的是要兼顾各方利益，既能够使得成员方能够在农业国内政策调整获得空间，同时还能够保证成员方能够重新回到谈判桌。但在推进“灵活性”原则的时候，不能按照GATT例外规定的做法，仅在文本中用宽松的措施将农业补贴排除在外或是过于宽松的例外规定，只能是导致规则的滥用或冲突。

“灵活性”原则的设计要符合WTO规则的边界，要保证WTO规则的统一，成员方采取灵活政策需要附带一定的条件。巴厘岛部长会议达成的《贸易便利化协定》中的灵活性做法值得借鉴，即区分成员方的经济条件来分期履行法律义务。发达国家在协定生效后立即履行，发展中成员分三种情况履行：一是A类国家，协定生效后立即履行;二是B类国家，过度期满后立即履行;三是C类国家，设定过渡期限，待其具备履行能力后立即履行。所以《贸易便利化协定》设置的这几种灵活性规定，保证了各成员方的遵守，同时也保证了WTO规则的统一。农业补贴规则的融合，也必须要兼顾各方利益需求，借鉴《贸易便利化协定》中的做法，设立过渡期和履行能力时限是一个较好的解决办法。▲

参考文献：

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