高校内部控制环境思考

程志国

[提要] 随着行政事业单位内部控制规范的发布实施，高校内部控制建设取得阶段性成果，内部控制框架体系基本建成。这为规范本单位经济活动、强化对权力运行的制约和监督、防范和化解各种风险奠定了基础。控制环境是内部控制的有机组成部分，是内控机制运行的土壤。控制环境建设的不足，势必影响到内部控制的整体效果。因此，在内部控制建设的同时，也应该把环境优化工作一并开展起来。高校内部控制环境包括教工素质与能力、人力资源政策、大学治理结构、机构设置与权责分配、内部审计和大学文化等方面。本文在分析高校内部控制环境存在问题基础上，从五个方面提出改进建议。

关键词：高校;内部控制;环境

中圖分类号：G647 文献标识码：A

收录日期：2020年6月9日

一、引言

随着行政事业单位内部控制规范的发布实施，在各级财政部门的积极推动下，高校内部控制建设取得了阶段性成果，内部控制框架体系基本建成。这为规范本单位经济活动，强化对权力运行的制约和监督，防范和化解各种风险奠定了基础。但是内部控制能不能达到预期效果，是否科学高效运行，仅靠现有的工作也还是不够的。即便在本次内控建设之前，高校也有内部控制制度，它们之所以在多发的违纪违规行为面前没有发挥出应有的作用，笔者认为主要有两个方面的原因：一是原有内部控制建设水平不高，内控制度存在不健全、不完善的情况;二是缺乏良好的内部控制环境。本文重点对控制环境问题进行了思考，以期就环境优化工作与同仁进行交流。

二、内部控制环境及其作用分析

COSO委员会1992年和2004年两份报告都对内部控制环境有详细的介绍，财政部2012年印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中虽然没有陈述，但在2008年印发的《企业内部控制基本规范》中也有要求。在上述文件的指导下，结合高等教育特点，高校内部控制环境应当包括教工素质与能力、人力资源政策、大学治理结构、机构设置与权责分配、内部审计和大学文化等方面。

在所有六个方面当中，人是决定性的因素，内部控制本就是由最具能动性的人实施的一项管理活动，其建设质量和运行效果取决于人的作用发挥。教工素质与能力方面关联着内控岗位用人标准，而人力资源政策主要解决进人、选人和用人的问题，它们是内部控制建设的关键因素;大学治理结构、机构设置与权责分配解决内部控制落地生效的问题，良好的治理结构、合理的机构设置和清晰的权责分配能有效防止推诿扯皮，提高组织运行效率，最大限度地实现内部控制建设的初衷;内部控制建设是一个持续改进和优化的过程，受学校不断变化的内外部环境影响，谁都不可能做到一劳永逸，内部审计自身具有的“内部控制的控制”地位，将及时为内部控制的持续改进提供咨询和建议;大学文化是一所学校的软实力，健康向上的文化像雨露滋润禾苗一样，对内部控制的各个方面都产生着积极的影响。总之，内部控制环境是高校内部控制的基础，我们如果离开环境搞控制，恐难实现建设目标。

三、高校内部控制环境存在的主要问题

近年来，笔者通过与兄弟院校同行的交流，再结合对高校腐败案例的分析，发现有些学校的控制环境存在问题。主要表现在：领导不重视内部控制，有关工作只是迫于上级推动而处于被动应付的状态;存在管理层凌驾，领导干部表率作用得不到发挥，甚至出现负面导向的情况;个别学校风气不正，工作人员共谋作案时有发生;只把内部控制当作财务、审计、纪检等少数部门或少数人的事，没有全员参与的意识;内控人员工作消极，遇事不敢管、不愿管的情况普遍存在;大学治理体系尚处在变革之中，部门岗位职能交叉重叠，责权不清，影响了治理效果;对大学文化建设的认识没有达到相应的高度，积极向上的校风没有形成，制度建设水平不高，多原则性规定，少有程序性指导，与业务流程脱节，导致制度、业务两张皮等等。

四、高校内部控制环境改进建议

控制环境是内部控制的有机组成部分，是内控机制运行的土壤。控制环境建设的不足，势必影响到内部控制的整体效果，因此，在内部控制建设的同时，也应该把环境优化工作一并开展起来。本文结合高校的实际情况，从以下五个方面提出建议：

（一）设定岗位任职条件，实行更加有效的人力资源政策。人力资源政策的关键是有效，重点抓好选人、用人和转岗等环节，找到合格的人，搭建好的舞台，促使人尽其才。岗位任职条件是入职的门槛，也是人才招聘的标杆。首先明确任职条件，再依据条件选人进人，是实现职业胜任能力的前提和保证。任职条件的制定要有针对性，必须结合每个岗位的特点，既要有基本要求，又要有具体要求，使之与岗位需求相呼应。招聘方式方法的选择一定要有利于招聘符合岗位任职条件的人才。提升素质和能力，一是靠学习;二是靠实践。学校应该建立教工继续教育制度，有计划地进行内控业务培训，培训工作坚持分类实施，内容要有针对性，形式要有灵活性，同时对自学取得资格证书的教工予以奖励，通过学习使他们能够熟知内控制度和业务流程。学校还应出台政策鼓励教工勇于实践和创新，使他们在实践中提升职业胜任能力。当然，对于因各种原因不再具备岗位胜任能力的人员，则要及时予以调整转岗，以便保持在岗人员的活力，堵塞内控环节中的漏洞。

（二）完善大学治理结构，清晰界定部门职能。实践证明，公司制企业由股东会、董事会、监事会和经理层组成的内部治理结构对资源配置是有效的，它形成了决策权、执行权和监督权即相互分离又相互制衡的良性互动机制。我国的大学治理结构已经形成了党委领导下的校长负责制，这为决策权和执行权提供了强有力的组织保障，但就国有高校来说，监督权还是由政府来行使的，分散在教育、财政、审计等部门。为了进一步提高监督效果，可以从以下几个方面改进工作：一是整合监督资源，形成监督合力;二是划清职责权限，压实监督责任，把责任落实到部门、岗位和人员;三是建立协调统一的监督制度，把监督程序、时间安排、方式方法等内容都予以制度化，做到依法依规开展工作。国内高校经过这些年的发展，内部组织机构设置已经比较成熟，但是部门职能尚需进一步理清，关键是切实解决交叉和脱节的问题，为提高学校内部管理效率铺平道路。

（三）明确岗位职责权限，推动业务流程优化。职责是为实现特定目标所承担的任务和责任，我们把它纵向分解到部门、科室和岗位，横向理清边界，再以责定权，责权统一，通过业务流程贯穿始终，形成一个围绕学校战略目标既分工又协作的完整体系。而业务办理流程化是实现工作规范高效的重要途径，我们为每项业务设计清晰的流程，把内控嵌入其中，让风险点在流程中得到有效的控制，再將流程绘制成图，方便师生办事。同时，业务流程是需要不断优化的，关键控制点必须经常进行风险评估，随着内外部环境变化及时调整控制措施。业务流运转速度的快慢主要取决于沟通环节，为此，自上而下与自下而上的沟通渠道必须保障畅通，做到上级命令严格执行，基层信息及时上传。

（四）深化内部审计改革，重视发挥审计咨询作用。随着国家审计体制改革的推进，部分高校开始设立审计委员会，强化党委对审计工作的领导。对于条件不成熟的高校，也可以建立审计工作联席会议，由纪委监察、组织、人事、审计、资产、财务等相关部门组成，领导和协调处理内部审计事务，从而提高审计工作的独立性，为其在更高平台上发挥作用创造条件。内审本就是内部控制系统的重要环节，同时又肩负着内控审计的职责。因此，审计部门更要主动作为，一是加强自身建设，培养出一支复合型适应内控审计需要的队伍。二是建立审计专家库和中介机构库，用好各领域专家和外部审计力量。三是把常规审计与内控审计结合起来，随时掌握内控情况，做到实时监控，必要时开展内控专项审计，查找漏洞与不足，提出意见和建议，为内部控制的持续改进发挥咨询作用。

（五）创新大学文化建设，激发文化的熏陶与引领作用。基于内控需要的大学文化主要涉及道德文化与制度文化两个方面。大学文化建设不是全新的工作，而是对多年文化积淀的传承、创新与发展。道德文化建设首先应从本校历史文化中提取精华，然后与培育和践行社会主义核心价值观结合起来，再借鉴兄弟院校的先进经验，博采众长为我所用，进而形成自己的特色。制度文化建设的关键在质量，内控制度不在多在有效，为此需要着力做好以下三点工作：一是对现行制度进行梳理，按照合理保证战略目标实现，促进办学效率提高的原则进行取舍;二是基于传承和高效目的，及时把内控过程中的经验做法以制度的形式固定下来;三是在内控制度中增加和完善程序性规定条款。法有实体法和程序法之分，内控制度也是如此，完整的程序性规定是制度得以执行的保证。要有意识地发挥带头人的表率和示范作用，重点做好领导干部和知名教授这两个群体的工作，通过他们引领师生参与进来，在学校形成全员内控、积极向上的文化氛围。

五、结语

控制环境和内控机制是一个整体，我们需要在两者之间统筹兼顾，协调推进，遵循帕累托效率法则，不断优化内控资源配置。控制与激励都是解决代理问题的手段，大学是人才聚集的地方，高层次人才的个人信息更加不易观察，因此，我们宜采用激励优先，控制为辅的原则，充分调动广大师生的积极性，为早日实现办学目标出力献策。

主要参考文献：

[1]彭志国，刘琳.企业内部控制与全面风险管理[M].中国时代经济出版社，2008.

[2]李立国.大学治理的基本框架分析——兼论大学制度和大学治理的关系[J].大学教育科学，2018（3）.

[3]财政部，证监会，审计署，银监会，保监会.企业内部控制基本规范[Z].2008.5.