社区公共卫生应急协同网络体系及其建构

曹海军 陈宇奇

〔摘要〕 社区是国家治理体系的基础单元，社区的应急管理能力是基层治理的重要议题，提升基层应对突发性公共卫生事件的治理能力，推进基层治理现代化，需要搭建广泛协同的治理平台、形成即时共享的互动关系、遵循集中统一的领导模式，以社区为核心，建构社区与政府、医疗机构、社会力量、居民以及社区之间的多元协同网络治理体系。通过信息网络、决策网络、服务网络的顺序，将多元主体连接起来，依据信息网络双向互联、决策网络自上而下、服务网络两两互连末端指向的动力机制与网络间的结构关系，最终形成社区公共卫生应急协同网络体系。社区公共卫生应急协同网络体系的建构将“中国之治”的制度优势转化为公共卫生的治理优势，回应了我国城市社会治理体系中权力与责任下放、基层治理重心下移及资源与服务下沉的总体趋势，推动了国家治理体系和治理能力的现代化进程。

〔关键词〕 社区，公共卫生，应急管理，协同网络

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）05-0091-08

党的十九届四中全会明确指出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大以来，“中国之治”呈现出权力与责任下放、基层治理重心下移、资源与服务下沉的总体趋势。在这一背景下，社区成为国家治理的根基，推进治理体系和治理能力现代化必须首先夯实社区基础。在整个治理体系中，基层社区公共卫生应急治理体系的建构事关国家安全与人民安康，提升基层社区应对突发性公共卫生事件的应急响应能力、建构现代化的基层公共卫生应急响应体系成为新时代治理体系中的重要议题。2019年末新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情从武汉迅速蔓延至全国，各省市自治区迅速启动重大突发公共卫生事件一级响应，城市社区面临应对突发性公共卫生事件的“大考”。

习近平指出：“要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。” 〔1 〕基层社区在抗击新冠肺炎疫情中发挥了重要作用。基层社区的治理实践表明，社区的职能不仅限于连接基层的枢纽作用，以此为基础，基层社区协同多方主体形成的公共卫生应急协同网络，让居民、政府、医疗机构以及社会力量凝聚成抗疫共同体，成为抗击新冠肺炎疫情的中坚力量。然而，在应对疫情初期，社区单一主体的应急响应能力十分有限，在应急响应过程中仍然体现出较为明显的短板，如资源和服务下沉不足、信息不对称、政策难以统一有效执行等。如何补齐社区应急管理的短板、提升社区应对突发性公共卫生事件的治理能力，是当前需要解决的核心课题。显然，诸多应急管理措施的落实都需要跨部门跨辖区和跨层级的行为主体之间的有效协同，而这种有效协同又需经由特定的网络结构方可发挥治理效能。以往的公共卫生应急管理实践研究表明，协同网络能够有效整合政府机构、非营利组织和营利组织的公共服务供给，提升协同效率和服务供给能力。厘清社区公共卫生应急协同网络中主体间的协作关系及协同逻辑，依据抗疫经验建构公共卫生应急协同网络体系，是有效提升基层治理能力、建构常态化基层社区公共卫生应急体系的重要议题。

一、社区公共卫生应急协同网络的建构要求

体系架构是理论与实践的循证过程，社区公共卫生应急协同网络体系的建构同样需要遵循来自理论与实践的原则垂范与价值塑造。重大突发性公共卫生事件具有感染范围广、传播速度快、防控难度高的特点，在这种背景下，应急管理、基层治理以及协同网络治理都对基层公共卫生应急体系的建构提出了要求和标准。综合理论指导与治理实践的要求，笔者认为，建构完善的社区公共卫生应急协同网络体系，需要搭建广泛协同的治理平台，形成即时共享的互动关系，遵循集中统一的领导模式。

（一）搭建广泛协同的治理平台

基层社区公共卫生应急实践提出了协同的需求，而协同网络理论提供了广泛协同的理论框架。20世纪90年代以来，协同网络被越来越多的学者所关注。协同网络理论认为，政策的有效执行及资源的合理配置通常需要跨部门、跨层级、跨区域的协同合作 〔2 〕。特别是在公共应急管理中，协同的效率与效果直接影响到公共部门对公共危机的控制，协同网络能够更快地将需求、决策以及服务衔接在一起 〔3 〕。因此，需要搭建广泛协同的治理平台。协同网络建构的初衷旨在解决单一主体无法提供或无法完全提供公共服务的问题，协同能力的强弱直接关系到公共部门应急治理的效果 〔4 〕，将部门协作置于网络框架内能够更好地发挥协同网络在应对突发性公共危机时的网络张力。在协同网络中，各部门能够快速灵活地整合社会资源，同时充分发挥部门的专业性 〔5 〕。随着协同网络治理实践以及相关数据的逐渐丰富，大量研究表明，协同网络在不同制度国家公共卫生应急管理中具有普遍适用性，网络连接进一步理清了部门间协同的过程与先后逻辑，能够更快更精确地回应突发性公共卫生的紧急状态，形成应急响应体系 〔6 〕。我国应急管理的实践表明，多方协同联动的应急网络治理体系已成为应对突发性公共危机时必要的治理工具。其中，央地协同、私营部门协同、社会工作者协同、志愿者协同等协同网络在国家应对突发性公共危机时发挥着巨大作用。

搭建广泛协同的治理平台，不仅强调社区公共卫生应急协同网络体系建构过程中协同主体的多样性，同时也强调协同内容的广泛性和协同形式的多样性。社区公共卫生应急协同网络体系的建构，要求在保障公共卫生安全的总体目标下，积极建构多元主体参与的网络协同体系。根据社区突发公共卫生事件应急的不同内容，以社区为中心展开不同形式的多种网络组合，社区与医疗机构、社会力量、居民、政府等部门可以形成广泛的协同网络。在内容上，协同网络的广泛性要求应急协同网络体系能够处理多种任务和内容，使協同网络不仅仅应用于社区信息协同，在决策执行和服务供给上同样也具有可拓展的协同泛用性。广泛的协同形式允许协同网络在正式网络架构下形成基于应急响应总体任务目标的非正式网络，可以是组织也可以是个人，从而使应急网络协同的场域更具有延展性。

（二）形成即时共享的互动关系

在国家视角下，重大突发性公共卫生事件应急防治的成功经验让公共卫生预防应急体系逐渐成熟，无论是从应急管理、公共卫生还是从社会治理角度来看，即时共享信息与资源都是应对公共危机过程中的核心话题。在大数据的时代背景下，多维信息路径与渠道使得信息不再为个别部门所垄断，在打破应急信息不对称的同时，政府需要即时、精准、全面地展开应急响应。然而，在面对大规模的突发性公共卫生事件时，单靠政府的力量难以应对紧急、多发、严重的公共卫生突发状况，物资、人员、救治、交通、决策等诸多矛盾集中于基层社区，资源挤兑严重，信息与资源共享迫在眉睫。

由此可知，在社区公共卫生应急协同网络的建构中必须坚持即时共享互动关系。这种互动关系从应急速率、动态更新以及资源禀赋三个维度对公共卫生应急协同网络的建构提出了明确要求。就应急速率而言，公共卫生应急协同网络侧重于回应基层社区应对突发性公共卫生事件的响应速率。突发性是公共危机事件的典型特征，有别于常态化的建构过程。紧急状态下公共卫生应急协同网络应突出即时应急的特征，应急系统的快速建构需要临时性与特殊性的系统环境作为保障，依据主次要矛盾和逻辑先后顺序逐步完成对应急协同网络的建构;动态更新强调社区公共卫生应急协同网络需要依据不同的突发状况调整组织网络间的结构与任务。无论是从时间序列还是从空间维度抑或是从内容进度来看，社区公共卫生应急协同网络都不是一成不变的，相反，网络内容以及协同形式都会随着应急治理情况的变化发生变化，主体间、网络间还会产生相互影响。从资源禀赋的维度看，保证组织间资源的共享是协同网络建构的前提。突发性公共卫生事件让协同中的多元主体利益基本趋同，这就容易使部门之间通过协同网络形成合力，而资源共享则是影响合力形成的重要影响因素。特别是在应急协同网络中，较高绩效的应急协同网络要求多元主体能够在危机面前共享信息与资源。事实上，资源共享不仅仅是协同网络建构的具体措施，更是营造协同网络的默认契约。相反，信息隐瞒与资源垄断会严重损害多方主体的协作信任，使应急政策出现偏差进而让服务难以落实，最终导致社区应急协同网络的破裂。

（三）遵循集中统一的领导模式

网络治理组态并不固定，但领导型网络组态在应对突发性公共卫生事件中具有更高的绩效。集中统一的领导模式将我国的制度优势内嵌于社区公共卫生应急协同网络体系中，形成具有中国特色的“中国之治”。领导型协作网络能够克服共享型网络的低效率，增强整体系统的决策力和执行力，常常被应用到国家级的应急管理中 〔7 〕，有效回应突发性公共卫生事件的应急需求。集中统一的领导模式对社区公共卫生应急协同网络提出了两方面的建构要求：其一，在突发性公共卫生事件的背景下，应急决策权力应当高度集中于决策部门，统一指挥;其二，决策的执行路径需要畅通，决策制定后能够迅速有效落实。集中力量、统一指挥的制度优势在历次应对突发性公共卫生事件中发挥了重要作用。总体应急、全民协同、迅速决策的治理实践，从侧面反映出突发性公共卫生事件的应急响应呈现影响范围广、协同要求高、应急决策急迫的特点。尽管参与主体众多，但在中央的统一调度与指挥下，应急政策能够迅速落实和执行，尽最大可能缓解协同网络中的部门冲突与矛盾，保证突发性公共卫生事件响应中政策执行的问题导向和执行力。

集中统一的领导模式具有二重性，在决策权力的刚性要求之外，兼具柔性要求，即统一领导的引领效应。尽管这种要求很难体现在有机的网络建构中，但却根植于网络环境中，推动并鼓励多元主体开展合作，特别是基层社区中的党建引领作用，在很大程度上推动着以社区为核心的多元协同。党建引领催化了部门间的协同，下沉干部中大量的党员响应党组织的号召与要求，从居民的实际需求出发，以志愿者的身份投身到基层公共卫生应急的工作中，充分发挥了社区基层党组织在政治引领、制度引领、能力引领以及机制引领上的优势。

二、社区公共卫生应急协同网络的主体协同

在抗击新冠肺炎疫情的过程中，国家迅速启动了从中央到地方，协同医疗、卫生、交通、财政等多部门的联防联控机制，实现了在短时间内高效、迅速控制疫情的目标。联防联控的实质是多元协同，强调不同层级政府和跨部门、组织之间的沟通、协调、资源共享及领导 〔8 〕。我国应急管理的实践也证明，跨部门跨辖区跨层级协同在应对公共卫生突发事件时发挥着不可替代的作用 〔9 〕，以社区为属地管理的协同中心，政府、医疗机构、各类社会力量以及居民形成了多元主体联防联控的社区公共卫生应急协同架构。

（一）社区与政府协同

社区与政府的协同是整个公共卫生应急体系的核心环节，同时也是该体系中最为频繁的协同环节。在纵向维度上，突发性公共卫生事件爆发后，政府部门的下沉干部及社区工作人员进驻各个社区，将“街乡吹哨，部门报到”的基层社会治理工作机制内嵌于协同防控体系中，在确保社会治理重心下移的同时做到资源和服务下沉。在横向维度上，社区与政府的协同系统更多体现在以社区为属地管理中心建构的部门协同应急联动机制中。重大突发性公共卫生事件的影响范围并不仅仅局限于医疗卫生领域的社区居民健康，其影响范围往往会波及社区居民的日常生产生活。有鉴于此，社区与横向部门间的协同就显得极为重要。以社区居民基本生活服务保障为例，疫情期间居民基本物资由多部门协同供给，各地领导工作小组协同商务部门保证物资的供应充足，交通部门保证运输途径的顺畅，市场监管局保证特殊时期市场价格的平稳有序。

（二）社区与医疗机构协同

在公共卫生应急协同治理体系中，社区位于防控系统的后端，医疗机构位于系统的前端，二者前后呼应，相互协同。突发性公共卫生事件爆发后，社区与医疗机构的协同在不同时期各有侧重。对社区而言，新冠肺炎疫情爆发前期是最为困难的时期，医疗资源紧张特别是床位相对紧缺，在人力资源与突发性公共卫生应急工作极度不平衡的情况下，社区工作既要兼顾监管防控，同时也要保证服务供给和医疗渠道的畅通。在疫情爆发中期，组织系统与应急措施逐渐成熟，社区工作开始进入攻坚阶段，社区的应急任务在于协同医院与政府的收治工作，协同政府保证确诊病患接送过程的有序引导和高效對接。除此之外，对于社区内患有慢性疾病等需赴医疗机构诊疗的居民，社区需要协调交通部门及医院，保证居民的医疗服务供给。在疫情暴发后期，社区医务人员协同的重点工作是关注大量治愈患者的社区康复治疗并保持信息跟踪与康复观察，及时与医院对接治愈患者康复期状况。

（三）社区与社会力量协同

社会力量在突发性公共卫生事件应对中的作用不容忽视。随着志愿意识和服务精神的普及，志愿服务的模式已经为社会大众所认同，特别是在重大突发性公共卫生事件的背景下，普通大众能够在资源、服务以及信息端给予应急系统必要的辅助与支持。在非常时期，以志愿者为代表的社会力量能够在物资、人员、交通运输、后勤保障等方面弥补正式组织无法触及的“最后一公里”，特别是在基层社区，社会力量的介入有效缓解了突发性公共卫生事件暴发期间服务资源供不应求的状况，在以社区为核心的公共卫生应急协同治理体系中发挥了重要作用。当突发性公共卫生事件暴发导致城市处于半停滞状态时，社会力量能够弥补社区中特殊群体基本公共服务供给的不足。多渠道的社会参与在抗击新冠肺炎疫情中作用显著。从国家治理角度来看，社会力量与社区的协同效益不仅仅体现在对基层公共服务的有效补充，在引导积极的社会舆情、营造乐观的社区治理氛围方面作用显著，有助于帮助公民树立起广泛参与、共治共享的正确价值观。

（四）社区与居民协同

相较于其他协同伙伴而言，社区与居民的应急协同结合更为紧密，作为对接居民需求的重要枢纽，社区与所辖区居民协同程度的高低直接关系到居民在突发性公共卫生事件中的生命安全。社区居民的协同内容主要分为三类，即信息协同、管理协同与服务协同。其一，信息协同是三类协同中最重要的环节。具体来说，社区在与居民协同中充分利用网络智能平台，建构渠道丰富的信息收集路径，保证在应急管理中能够准确全面迅速地掌握居民信息。其二，管理协同要求居民协同社区工作人员做好社区监管工作，注重工作方式，落实突发公共卫生事件暴发期间的宣传与心理疏导工作。其三，服务协同是社区与居民协同的落脚点，协同治理绩效水平的高低很大程度上由服务满意度决定。在应急管理期间，社区需要保证居民的基本医疗、安全、生活服务需求，同时不能忽视社区困难群体和慢病患者等特殊群体的多元需求。服务协同能够保证集中服务与多元服务的有机结合，对接多部门，形成社区与居民良性互动的共建共治共享环境。在“全周期管理”背景下，社区与居民协同将会长期共存，新冠肺炎疫情的二次暴发、疫情区流动人口的跨区管理等问题将会成为常态化疫情防控下协同治理的主要内容。

（五）社区与社区协同

社区与社区之间的协同可以缓解单个社区在突发性公共卫生应急过程中的“超载过劳”与资源服务配置单一问题，促进社区应急响应期间资源、信息以及服务的共享。突发性公共卫生事件的暴发对于社区应急工作的最大考验是资源端的供不应求，特别是人力资源、社区日常生活品、公共服务资源与居民需求的不对称。在特殊时期，社区间的联防联控模式能够有效整合基层网格和专业力量，社区之间统一组建如“农贸市场应急队”“生活必需品团购群”“医疗药品配发小组”等组团服务模式直接对接农户、超市、药店等多个机构，对多个社区的生活必需品进行集中调配与供给，在不影响突发性公共卫生事件应急响应的同时，尽最大可能满足非常时期居民多样化需求，保证突发性公共卫生事件暴发后社区的安全和稳定。

三、社区公共卫生应急协同网络的结构与关系

从行动逻辑上看，协同是社区公共卫生应急响应的必要手段，它是在特定的网络结构中实现的，不同的网络结构产生的协同效果是不同的。协同是建构应急有机系统的“血液”，网络则是连接各部门的“脉络”，动力机制则是“血液”在“脉络”中运行的“心脏”。

在重大突发性公共卫生应急过程中，信息、决策以及服务是社区公共卫生应急协同体系建构的逻辑基点，这一点已为部分学者所认可。社区公共卫生应急协同体系正是基于信息流、决策流以及服务流建构的信息网络、决策网络和服务网络，将社区、政府、医疗机构、社会力量和居民五方主体连接起来，形成多种组合架构的公共卫生应急协同网络结构。

应急协同网络通常采用领导型网络结构整合多元主体在网络中的位置 〔7 〕。社区公共卫生应急协同体系结构为分层式的扁平结构，社区为社会网络中的结构洞①即各方主体相互衔接的桥梁，信息、政策、服务汇集于此又从此流向各方。尽管其在结构上呈现扁平状态，但是在扁平结构中仍然有层级分异。依据各单元的分布与位置，社区公共卫生应急协同体系以社区为中心形成上中下三层网络体系，上层为政府，中层为医疗机构、社区以及社会力量，下层为居民（参见图1）。社区公共卫生应急协同网络结构的层级分异体现了协同主体的不同职能，上层侧重政策引领，中层策侧重服务供给，下层则侧重信息反馈。

图1 社区公共卫生应急协同网络

社区公共卫生应急协同网络体系中三类网络共生共存，缺一不可。

其一，信息网络的建构遵循即时共享原则。在三大网络中，信息网络是决策网络的形成要件，决策流形成的先决条件需要保证信息流的畅通，使体系内部多部门间实现信息的共享与对称，最终形成即时科学的应急决策。因此，当重大突发性公共卫生事件暴发时，政府可以将信息权下放到社区，同时社区应当承担其相应的责任，保证事关居民生命的信息及时、全面、客观地传递给决策部门，形成应急决策。信息网络的流向遵循信息共享的原则，协同主体间的信息网络具有双向互联的特点，要求信息共享公开，便于进行统一的协同与调度。主体间信息网络传递内容因部门职能差异各有不同。以社区居民信息互动流为例，突发性公共卫生事件暴发后，社区要向居民传达政策信息、服务信息以及本社区的公共卫生应急信息，居民需要依照政策要求向社区及时汇报健康信息、流动信息以及日常生活需求信息，形成双方的信息互动和共享。从时序角度来看，在应急响应的前、中、后期，社区信息网络的主要流向及信息重心各有不同。在突发性公共卫生事件暴发前期，信息流向主要由下层中层向上层汇集，信息重心偏向于上层;在暴发中期，信息流的主要方向和内容在整個网络中呈现基本均衡的状态;在暴发后期，信息流主要由上层、中层向下层汇集，信息重心集中在下层。

在协同框架下，多元协同在多个维度上同时发生，在社区环节中，信息、决策与服务往往形成拥堵与共享，但基层实践案例证实协同网络形成的逻辑基点以居民信息的共享为前提，决策以及具体服务过程的起点都需要以信息为起点，建构居民、社区、医疗机构以及社会力量的网络协同与联系。由此可见，优先建构协同主体间的信息网络可以有效缓解基层社区在应对新冠肺炎疫情暴发初期的协同短板问题。相对于其他网络，信息网络的建构具备更多便利的外部环境。大数据以及信息技术的普及拓宽了信息网络建构的渠道，在使广泛信息协同成为可能的同时，也将协同网络的场域延展到虚拟空间。大量的信息网络建构方式由传统意义上的人工统计转为线上协同，基层社区可以通过微信群、地方健康服务平台等线上渠道建构信息协同网络，自媒体以及信息技术的发展让居民能够更加方便地加入网络，完成信息网络上中下三层的有效对接，以提升应急响应的协同速率和精准度。杭州、武汉、上海等多个城市已经建构起覆盖整个市域范围的公共卫生应急信息协同网络管控平台，对城市范围内多个社区进行智能化的监管，部分社区通过大数据信息平台能够将居民需求、社区应急响应情况、政策信息等信息整合协同，实现公共卫生应急治理信息网络的线上化。随着新冠肺炎疫情进入常态化防控阶段，以健康码为代表的统一化的信息协同框架有效缓解了疫情防控的信息压力，在减少沟通成本的同时，为决策与服务网络运行提供了更多的操作空间。

其二，决策网络的建构体现了统一领导原则。决策网络的形成依赖信息网络，重大公共卫生事件应急响应要求在保证科学有效的同时尽快形成决策网络并向下传达决策。在三大网络中，决策网络的建构更难。对于政府而言，科学的决策必须遵循循证路径 〔10 〕，而社区在公共卫生应急决策制定前可以借助信息网络提供基于社区居民的政策参考，在保证循证客观科学的前提下，政策网络才能将制度优势转化成治理效能。社区在网络内部并不是仅仅完成对政策流的简单传递，相反，在政策网络中作为结构洞的社区需要在传递政策的同时制定基于上级政策的相应执行办法。决策网络流向具有单向性，由上至下，除政府为决策单元外，其余各单元均为执行单元，体现了由政府到基层的统一调度与集中指挥，使公共卫生应急决策迅速到位，形成部门机构的快速响应。在传递内容上，依照顶层设计政策流程，由上层决策端到中层服务端再到下层需求端，决策内容逐级具体和细化。从时序特征上看，在整个公共卫生应急过程中，决策网络的内容重心始终在网络的上端，随着事件逐步得到控制，决策网络流量逐渐减少。基层决策网络的形成不仅仅依靠基层派出机构的行政命令，以社区党组织为中心的党员群体也会充分发挥基层党组织的引领作用，促进社区基层决策网络的形成。在重大公共卫生突发事件暴发期间，基层社区的下沉干部是建构部门协同的关键纽带。社区党员和下沉干部的责任感与使命感促使其成为部门破冰的重要群体，组织间党员干部的认同感有助于消除主体间的摩擦，从而打破部门间的协同壁垒。在封闭管理、物资配给、组织间任务分配等矛盾多发问题上，党员干部的调解工作能够让居民以及服务组织达成相互理解与认同，提高公共卫生应急响应期间的工作效率，以党建引领推动社区协同决策网络建构。

其三，服务网络以信息网络和政策网络为建构依据，其建构遵循广泛协同原则。从公共卫生应急实践的角度看，在基层应急治理体系中服务网络的建构更为复杂。突发性公共卫生事件暴发后，服务内容和服务渠道严重受限，服务需要下沉至居民，这就要求社区的应急治理服务网络广泛连接除居民外的多个部门，通过多部门协同供给，满足居民有限服务下的多样选择。在事件发展过程中，服务网络具有多变性，服务的具体内容会随着突发性公共卫生事件的发展状况不断变化，部分网络连接，如社区与社会力量、社区与医院的协同在不同阶段侧重有所不同，例如在事件得到有效控制后，医疗服务重心逐渐由医疗机构转向社区，作为确诊病患康复的重要场所，社区需要协同医院做好对康复患者的康复服务。服务网络的特点是部分指向性，即末端指向，其余各主体只存在服务连接而不存在服务流向。

服务网络的传递内容分为三类，即政策服务、部门服务、保障服务。具体来说，政府部门向下输出政策服务提供政策保障;医疗机构、社区以及社会力量展开广泛协同，将具体的部门服务下沉至居民;以志愿者为代表的社会力量为居民提供必要的保障性服务。就时间序列而言，随着协同机制的逐渐完善及服务协同的频率不断增加，使基层服务内容趋向多元。在事件暴发初期，协同力量并未形成，随着事件逐步得到控制，协同体系逐步完善，下沉干部、社区工作人员、志愿者以及医护工作者以居民为核心开展属地管理、生活服务、医疗救治等多种协同服务。对于基层服务协同网络而言，居民端服务协同网络的建构通常是局部的小型网络，自下而上的居民需求对局部服务协同网络的建构提出了精准化的需求，局部服务网络的建构需要多种网络的协同联动。

社区公共卫生应急协同网络体系的建构是一个动态的过程，其动态特性不仅仅在单一网络的建构过程中有所体现，网络间的动态变化关系也会影响整个体系的建构。

信息网络在内容和流量上的变化会直接影响到决策网络及服务网络的流量变化，应急决策的制定与部署再次为服务协同网络的建构提供政策环境，进而影响协同网络的结构。信息变化是突发性公共卫生事件发展的晴雨表。在事件暴发初期，信息呈现爆发式增长，防控信息涉及医疗、应急救援、公共卫生、网络舆情等多方面内容，多样化、爆发性的信息在居民端汇集，这使得居民同社区、医疗机构以及社会力量间的协同网络建构以信息网络为主，在下层与中层的网络连接中信息网络的密度与使用频率更大;大数据以及信息技术的普及拓宽了公共部门的治理边界，应对多样化的信息网络，政府决策网络需要就多方信息展开跨部门跨辖区跨层级多方协同。在上层与中层网络的连接中，决策网络的密度更大，决策传达相对频繁;中层服务主体是服务网络建构的主要力量，在满足下层信息网络服务需求的同时，还要保证应急管理相关政策的有效执行，这主要是因为服务网络重点强调对于信息网络的“反馈”和对于决策网络的“执行”。信息网络与决策网络的双向要求使服务网络的中层建构属于连接协同而非指向命令，社区、医疗机构以及社会力量的多元服務组合使中层的网络侧重服务网络的建构。相对于其他网络而言，服务网络的协同互动更为频繁。

可见，网络间的作用关系使社区公共卫生应急协同网络的建构结构在上中下三层呈现不同的密度分异：上层重决策，中层重服务，下层重信息。因此，社区公共卫生应急协同网络体系的建构应当充分结合协同网络的结构特征，在建构过程中有所侧重，以回应动态化的建构要求。

四、总结与思考

习近平强调：“要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。” 〔11 〕随着新冠肺炎疫情得到有效控制，各地区的生产生活秩序逐渐恢复，距离全面打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战近在咫尺。全周期的常态化防疫实践表明，社区公共卫生应急协同网络体系在后疫情时期应对地区性突发性新冠肺炎疫情过程中仍旧重要，成熟常备的网络组织系统能够在短时间内完成“吹哨报到”的架构运行。此外，制度化的协作网络体系产生了积极的外部效应，体系营造的常态化、“全周期的管理”应急防疫观念逐渐深入人心，有效保证了后疫情时期人民的生命安全。

协同网络作为完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代过程中的重要治理工具，在社区基层治理中发挥着重要的作用。网络是结构，协同是过程，尽管从治理工具的角度来看二者并不是政府治理“箭袋” 〔12 〕7中的新工具，但必须承认的是，从基层治理实践看，社区基层治理需要充分借助协同网络动力，增强协同默契，防止治理体系与治理能力相脱节。

从治理体系现代化的角度看，社区公共卫生应急协同治理体系中三大网络与城市社会治理呈现出的“三下”趋势相对应：信息网络的即时性与真实性直接体现了权利与责任的“下放”，社区在享有信息权的同时也应对信息真实性负责;决策网络的统一性体现了基层治理重心的“下移”，网络扁平化结构的上中下分层，体现了突发性公共卫生应急治理中中央政府对各部门的统一领导，将国家制度优势转化为治理效能;服务网络的全面性则对应了资源与服务的“下沉”，通过多元协同服务网络，形成由社区、医疗机构以及社会力量指向居民的服务流，使资源与服务通过多渠道下沉到居民身边。

协同网络是社区公共卫生应急协同治理系统内的协同动力与纽带，可以使多元主体形成以社区为中心的多种组合模式，同时通过系统内主体间、网络间的动力影响推动以社区为中心的多方向多主体跨部门跨辖区跨层级公共卫生应急协同治理体系的形成。协同网络内部的动力循环是协同治理系统的催化剂，最大限度地提升了协同体系中协同治理的治理效能。

社区公共卫生应急协同治理体系是典型的现代治理工具与我国社会治理生态相结合的产物，不仅能体现协商与沟通，更能发挥国家治理制度的优势。基于协同网络建构起的社区公共卫生应急协同网络体系，不仅是我国多年公共卫生应急治理实践的重要成果，同时也是我们在治理过程中对问题与教训的宝贵经验总结。作为城市基层应急管理治理体系的重要一环，协同网络的治理模式不单单是非常时期政府应急治理体系的一个特例，更适用于众多社区的常态化治理。它根植于基层，套嵌于国家治理体系现代化的治理生态中，并伴随我国治理生态的变化不断发展演进。随着我国社区公共卫生应急网络协同体系逐渐成熟，进一步完善后疫情时期“全周期的协同网络治理体系”将成为未来基层社区治理聚焦的又一重要课题。

抗击新冠肺炎疫情中形成的社区公共卫生应急协同网络体系是共治共建共享的制度化成果。从国家治理现代化的角度看，它就是广泛意义上全国各界、各部门在党的领导下，基于系统网络开展广泛协同的成果。在人类命运共同体的背景下，中国的治理模式将为全球公共卫生应急管理提供值得借鉴的经验样本。

注 释：

①如果两者之间缺少直接的联系，而必须通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占居了一个结构洞。

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责任编辑 周 荣