基于文本分析的煤炭行业政策变化及趋势研究

张俊芝，谷杉杉

(中国矿业大学(北京)管理学院，北京 100083)

作为我国基础且重要的能源行业，煤炭行业的发展直接影响着钢铁、电力、化工和建材等下游产业，而煤炭行业政策对煤炭行业的发展具有重大影响。行业政策是国家宏观调控的重要手段，不同发展阶段政策的侧重点也有所不同。对煤炭行业政策的研究，不仅能深入剖析煤炭行业发展历程，获得经验，更能掌握行业政策变化趋势，使企业未雨绸缪，为更好地落实政策、抓住发展机遇提供建议。

文本分析是大数据背景下文本挖掘和信息索取的基本渠道。以往的政策研究多聚焦在政策的某一条款，验证政策条款的影响或政策执行效果，而文本分析是基于定性研究的定量研究方法，通过对政策文本的分析，推测文本制定者的立场、观点、价值和利益，整体上反应政策制定者的意图和目的[1]。

1 煤炭行业发展阶段简介

我国煤炭行业发展阶段大致分为五个阶段[2]见表1。第一阶段为1949～1978年，煤炭政策主要倾向于提升煤炭行业产量；第二阶段为1978～1985年，国家对重点煤矿企业实行计划经济管理，集体办矿与私人办矿竞相发展；第三阶段为1986～2001年，我国放开了除电煤之外的商品煤价格，逐渐探索市场经济；第四阶段为2002～2012年，煤炭行业进入空前快速发展阶段，煤炭行业“黄金十年”由此开启，同时超常规生产导致煤矿安全事故频发，煤矿安全生产受到重视；第五阶段为2013～2017年，煤炭工业调整产业结构，由量的增长向质的转变，煤炭行业进入产能调整、安全生产、创新高效、绿色发展新阶段。

表1 煤炭行业发展阶段及政策特点Table 1 Development stage and policy characteristicsof coal industry

2 煤炭行业政策分析

2.1 煤炭行业政策维度的确定

2016年12月22日，国家发展和改革委员会、国家能源局印发《煤炭工业发展“十三五”规划》，提出建设集约、安全、高效、绿色的现代煤炭工业体系。据此，将煤炭行业政策分为产能调整、安全生产、创新高效、绿色发展四个维度。通过文本分析中的词频分析量化维度取值，为避免统计结果不准确，将每个维度关键词控制为7个，其中的定义及确定的文本分析关键词见表2。

表2 煤炭行业政策维度、定义及关键词Table 2 Policy dimensions,definitions and key wordsof coal industry

2.2 煤炭行业政策文本的选择和分析

本文选择第五阶段以来(即2013～2018年)国务院、国家发展和改革委员会、原国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家能源局、原环境保护部、国务院国有资产监督管理委员会7个部门发布的，和煤炭行业有关的政策文本(共63篇文本，38.69万字)，运用ROST-CM6文本分析软件对其每年的政策文本从产能调整、安全生产、创新高效、绿色发展4方面进行词频分析，分析政策变化过程，预测政策变化趋势，为煤炭行业更好地落实政策、抓住发展机遇提供建议，为不同政策下治理结构的选择提供参考依据。通过ROST-CM6软件计算的部分年度政策文本高频词见表3，可视化呈现如图1所示。

根据文本分析结果，选取2013～2018年间每年前50个高频词，采用Gephi.0.8.1beta软件对其网络关系进行分析，得到图2。

2.3 煤炭行业政策文本分析

根据煤炭行业政策关键词文本分析结果可知，2013～2018年煤炭行业政策的侧重点有所变化，主要表现在以下几方面。

表3 2013～2018年煤炭行业政策高频词Table 3 High frequency words of coal industry policies from 2013 to 2018

图1 部分年度政策文本高频词可视化呈现Fig.1 Part of the annual policy text high-frequency words visualization

图2 2013～2018年煤炭行业政策高频词关系网络图Fig.2 Relationship network diagram of high-frequency words in coal industry policies from 2013 to 2018

2.3.1 煤炭战略从总量性去产能，转向结构性去产能

2013年国务院办公厅颁发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，提出化解煤炭产能过剩，科学调控煤炭总量。从政策关键词中分析，2013年高频名词分别为煤矿、安全、能源，动词为加强、发展、建设，可见2013年煤炭行业产能控制仍处于初级阶段，虽然煤炭价格受到抑制，但是总量减少具有一定的滞后性。2016年煤炭行业供给侧结构性改革启动，化解产能过剩方案逐一出台，产能也作为高频词出现在当年政策文本中(No.31);2018年煤炭行业去产能政策取得阶段性进展，煤炭企业兼并重组、煤电一体化建设也有序进行，电力、建设等词语出现频率明显增加。与此同时，2018年高频词中，机制、保障、交易、市场、合同等词语频数较高，煤炭行业从总量性去产能转向结构性去产能，在严格执行淘汰落后产能的同时，优化产能结构，鼓励煤炭中长期合同的签订，促进煤炭行业供需动态平衡，稳定煤炭产运需，保障相关行业平稳健康发展。

2.3.2 科技创新从高效开采转向清洁利用

2013年化解产能过剩政策提出后，煤炭行业研发重点逐渐从高效开采转为如何科学合理地利用现有资源;2014年国家能源局发布《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》，明确提出应提升煤炭开发利用水平;随后2015年印发《煤炭清洁高效利用行动计划(2015～2020年)》，将煤炭清洁、高效利用作为主要任务，同时向社会征集煤炭安全绿色开发和清洁高效利用先进技术与装备;2016年国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，大力推进煤炭清洁化利用，为贯彻落实有关政策，煤炭行业逐渐着眼于清洁高效利用煤炭资源方面的技术创新与装备投入。根据文本分析结果，2013年与技术密切相关的关键词为发展、建设和能源;2015年变为煤炭、发展和利用;2017年利用、开发等词语频繁出现在政策文本中;2018年在完善鼓励煤炭清洁利用技术创新的同时，机制、优化、保障等词语频率升高，说明在落实技术创新的同时，完善和优化创新机制也是确保技术创新持续发展的必要条件。

2.3.3 发展模式由传统粗放发展转向绿色可持续发展

2013年控制产能以来，煤炭行业发展模式由传统粗放发展逐渐转向绿色可持续发展;2014年国务院办公厅印发《2014～2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》，明确提出加强节能减排，实现低碳发展，是生态文明建设的重要内容，是促进经济提质增效升级的必由之路；2016年《“十三五”生态环境保护规划》中在大力推进煤炭清洁化利用的同时，将对煤碳排放的控制提前，增加清洁能源的供给和使用；2017～2018年，一系列政策的落实切实推进了煤炭安全绿色开采和清洁高效利用的发展模式，为经济社会发展提供经济可靠的能源保障。从政策文本分析，2014年开始政策文本中环境、保护、环保、发展等词语出现频率明显增加;2015年生态、环境等词语频率排名上升到前10位;2016～2018年环境、生态等词语也一直居于前列，我国煤炭行业发展模式由传统模式有序转向绿色可持续发展。

2.3.4 管理重点始终以安全为主

从2013年开始，国家安全生产监督管理总局先后颁布了《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》《有限空间安全作业五条规定》《企业安全生产风险公告六条规定》《强化煤矿瓦斯防治十条规定》和《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等规定和办法，尽管由于没有具体监管措施和罚则而被废止或修改，但煤矿的安全生产始终是煤炭行业政策的重中之重。2017年，国家安全生产监督管理总局审议通过了新的《煤矿安全培训规定》，对煤矿企业从业人员安全培训、考核、发证及监督管理进行规定，从2013年完善实施安全现代化装备、全面实现采煤、掘进机械化的操作规定，到2017年培养安全意识、安全理念，加强安全文化建设，安全管理一直是煤炭行业的管理重点。 政策文本分析中也可以看出，安全一词出现的频率始终排在前十位。

3 煤炭行业政策发展趋势及建议

针对2013～2018年政策分析及2019年重要会议，对已出台行业政策进行文本关键词分析如图1所示，并根据2019年煤炭行业现存政策趋势分析，对煤炭行业上市公司生产经营提出以下建议。

3.1 安全生产管理是煤炭行业发展基础

煤炭行业生产安全一直是煤炭行业管理重点，也是行业政策中出现频率最高的词语，对2019年已出台政策文本分析，安全、责任制、隐患、监管等词语频率出现较高，7月6日，国家煤矿安全监察局印发《关于煤矿企业安全生产主体责任监管监察的指导意见》的通知，审查各级煤矿安全主体责任落实情况，提升企业安全管理能力和水平。2019年煤炭行业整体效益回升，企业营运能力略有好转，但实现长期脱困仍需要一段时间，安全生产是企业长期运营的基础，只有企业安全管理严密有效，企业持续经营才得以保障，企业营运能力才能进一步提升。

3.2 产业结构调整保证高质量是煤炭行业发展途径

煤炭行业产能调整已经从总量控制转向结构性调整，面对新能源、可再生能源的快速发展，煤炭行业上市公司面临着同行业竞争效应和替代能源替代效应的双重压力，2019年9月23日，山西省发布能源革命综合改革试点15项重大举措，为煤炭行业上市公司改革提供参考方向，煤炭行业应该以改革促转型，调整产业结构，彻底淘汰落后产能，尽快改造限制类项目，重点鼓励先进技术、先进装备的发展，加快企业兼并重组，建立大型现代化煤矿，提高能源供给体系质量效益，保证行业高质量发展。2019年9月26日，国务院召开常务会议决定2020年1月1日起取消煤电价格联动机制，对煤炭行业而言既是机会也是挑战。煤炭行业上市公司可以借此契机，通过先进技术、装备提升煤炭质量和生产效率，通过置换产能获得生产机会，在电煤交易市场获取优势，抓住机会，提升企业营运能力。在2019年文本分析中，燃煤、电力、电价等高频词语验证了未来一段时间，电力将对煤炭行业具有很大影响。

3.3 创新高效仍是煤炭行业发展动力

2018～2019年政策高频词中均包含市场化、交易、上网、技术等词语，体现了目前煤炭行业发展新形式。煤矿机械化、自动化、智能化建设，促进了煤矿安全便利生产，成为煤炭工业高质量发展的核心技术支撑。物联网、大数据、区块链的推广改变了煤炭行业运营模式，煤炭行业运营网络化、信息化、集成化成为煤炭行业科技创新的主要方向。2019年7月9日，我国第一家国家级煤炭交易中心成立，为建设煤炭交易市场体系、提升煤炭行业及上下游企业运行效率提供平台，从发展煤炭产业逐渐转向发展煤炭经济。煤炭行业科技创新重点也将在生产管理的基础上，增加煤炭产业链的协调高效运行。对于企业本身而言，除了提升生产效益外，还需要提高自身治理和决策效率，构筑核心竞争力，与平台顺利对接，并充分运用平台提升自身营运能力。

3.4 绿色环保是煤炭行业发展目标

随着中国煤炭绿色生态发展总构想的提出，矿区生态环境治理和大气污染防治成为各煤矿生态文明建设的主要目标，治理、建设、生态、环境保护等词语频繁出现在今年政策文本中，企业在保证安全绿色开采、清洁高效利用的基础上，也在探寻环境友好新模式，如神东煤炭集团红石圈小流域生态示范区的尝试，为绿色矿山提供新思路。公司良好的绿色发展模式也是公司社会责任的一部分，社会责任感强的公司会为企业带来正经济外部性，首先，企业强烈的社会责任感能向客户传达积极信号，使客户更愿意与之合作；其次，企业将环境治理提前至污染防治，降低了治理成本； 最后，优质的工作环境也提高

了企业员工的工作效率，最终从多方面促进企业营运能力的提升。