还地于河计划：荷兰新治水理念的发展与启示

王江波，陈 敏，苟爱萍

(1.南京工业大学建筑学院，南京 211816；2.上海应用技术大学生态技术与工程学院，上海 201418)

0 引 言

荷兰作为低洼之国，具有丰富的治水经验，在治水理念和治水技术上的成就一直处于世界领先地位[1,2]。几个世纪以来，荷兰一直主张“与水争地”的发展理念，著名的须德海计划和三角洲计划就是荷兰与水对抗最强有力的证明，早在20世纪末，荷兰就拥有了世界上最完善的防洪体系，以及千年一遇标准的防洪堤坝[1,2]。然而，近年来 ，随着全球气候异常，强降雨导致内河频繁泛滥，水位日益上升，无论是拦海大堤还是河流沿岸的水坝都面临着极大的威胁，荷兰专家开始意识到一味地增高堤坝来抵御洪水的治水理念已经不再适用。1993-1995年间，荷兰西南地区持续爆发特大洪涝灾害，河水水位上升到史前最高，下游堤坝溃决频发。为此，荷兰当局紧急成立调查团，对荷兰境内所有水利设施和河水水位进行监测，得出结论----留出洪水来临时，河流泛滥的空间，恢复其原本的蓄水和泄洪能力。新治水观最早出现在1987年，白鹤计划首次提出的“还地于河”概念[3]。1997年，“还地于河”概念正式纳入国家层面的治水政策[3]。自此“还地于河”作为21世纪荷兰新治水理念开始发展。2006年，荷兰当局制定还地于河计划作为新理念实践的首个工程尝试；2011年，还地于河计划正式纳入荷兰《三角洲项目》与国家空间规划统筹实施[4]。计划覆盖荷兰境内，整个莱茵河流域的所有河流空间，通过一系列的工程与生态措施恢复河流原本的内涵结构，同时提升河流沿岸自然环境，最大程度兼顾空间品质和工程安全。本文通过对还地于河计划的工程背景、政策推进、工程措施进行简述，总结理念付诸实践的具体过程。通过典型的案例分析，对项目本身和还地于河计划整体的实践影响和启示进行总结，为我国以及国际上的治水理念发展、治水工程措施应用、设计思想等提供经验和指导。与此同时，由于自然环境以及水利基础条件的差异，对包括我国在内发展中国家，在借鉴国外先进治水理念时，如何因地制宜展开思考。

1 计划背景

1.1 实施原因及目的

荷兰的城市发展与水治理进程关系密切，千年来的与水为邻，与水争地的经历让荷兰在世界治水史上声名大噪。19到20世纪，由于大规模水利工程建设和城镇化过程，荷兰治水工作变得更加复杂。世界级的堤坝体系在杜绝了海洋风暴潮侵袭的同时，衍化了更复杂的河水问题；人类活动加剧导致的环境问题，也不断在水资源层面显现。1993-1995年间，荷兰境内艾瑟尔河、马斯河、莱克河、瓦尔河沿岸地区频繁遭受洪水侵袭，河水水位一再刷新已有记录，为降低河流高水位困境，改善河流沿岸的生态环境，还地于河计划孕育而生。作为国家主导的治水计划，其每项工程目标都对应有明确的原因背景，具体总结如下：

(1)降低河流高水位，扩大河流洪泛空间，预防洪涝灾害发生。河流空间包括河流水域和河流沿岸的洪泛区。其工程背景包括两个方面：

其一，20世纪末，须德海计划和三角洲计划完成了荷兰史上最坚固的防洪堤坝体系，彻底杜绝了来自北海的风暴潮威胁。然而，1993-1995年间，由于气候异常，强降雨频发，致使荷兰境内，河流水位迅速上升，下莱茵河部分地区一度超过史前最高水位记录，下游堤坝不堪压力，受损、溃决事故频发[5,6]。河流沿岸的围垦地区，农业用地淹没，人口迁移、财产损失严重。工业革命以后，荷兰乃至全球的经济高速发展，人类活动产生巨大热量，最终导致全球变暖，冰川融化，海平面日益高涨。荷兰引以为傲的拦海大堤也随之面临前所未有的危机。“内忧外患”下，降低河流水位迫在眉睫。

其二，1997年三角洲计划竣工前，荷兰河流、湖泊地区的围垦活动已经屡见不鲜。二战后，荷兰经济蓬勃发展，城市建设用地短缺，洪泛区的建设活动逐渐增多，如农业用地的开垦，居住及工业用房的建设都占据了大量的河流空间[5,6]。同时，大型水利工程的设施建设也夺走了河流水域和洪泛区的大量空间，如20世纪，大规模的机械水泵、水闸以及堤坝等的建设。

(2)改善河流本身及沿岸地区的生态环境，优化空间品质，提高沿岸居民生活质量。19到20世纪，大规模水利设施建设、人造湖泊、围海造陆等人类活动严重干预自然，导致河流区域生态系统紊乱，水体净化能力减弱，污染严重。城镇地区的运河，由于人口集中，生产生活产生的污水不合理排放，导致饮用水资源短缺。洪泛区的人类活动，更是造成河流沿岸的动植物种类、数量锐减，区域生物多样性降低，土壤退化，生态空间品质降低[5,6]。

(3)满足日益扩大的航运需求，进一步促进水运的物流贸易发展。荷兰又被称为水上王国，国土范围内，河网纵横交错，水上贸易是荷兰重要的经济来源[5,6]。19世纪，机械水泵出现造成河流区域的过度围垦，最终导致部分河段干涸，航运路线日益复杂，河流之间的连通性大不如前。大量水闸，堤坝的建设阻碍了船只的穿行，航运受阻，水上贸易遭受重大冲击。气候异常导致河水泛滥，留存的河流空间变得难以预测，航运风险加大。

1.2 政策演变及推动

理念要付诸实践，必须是政策先行，还地于河计划是在“还地于河”概念纳入国家治水政策后才开始开展具体的工作。无论是计划形成之前，工程实践中，还是项目竣工后，都伴随着一系列的政策推进。还地于河计划施行前后，国家治水政策的变化如下。

1.2.1 工程设施和水文的重新测评

1996年，荷兰国会通过了新的《防洪法案》[7]，主张对全国的防洪设施和莱茵河、马斯河两条荷兰的历史悠久的水文进行重新勘测，调查结果给出了一个新的水利工程建议：还地于河，即给河流创造更多的空间，自此荷兰的治水理念发生转变。

1.2.2 “水环境评估”纳入空间规划

(1)2001年荷兰政府颁布了“空间规划中水环境评估”政策[7]。荷兰的空间规划即通过调整，整合和参与的方式对国土资源进行合理的分配和开发利用。政策指出，在进行城市用地分配和开发时，需要提前考虑地块中的水资源特点，包括水网的连通性、水系与其他用地的关系等。预留重要水利工程设施的用地、避免阻断大面积水体流动的破坏性建设。

(2)2003年水环境评估成为荷兰空间规划、自治市区划和开发项目制定与审批的法定流程。同时水环境评估补充了环境影响评估和战略性环境评估的内容[7]。

(3)2011年新版“水环境评估”政策要求加强水务部门和空间规划部门的合作密度，提高水务部门在空间规划编制初始阶段的前置性干预强度，并建立水环境评估的补偿制度[7]。

1.2.3 还地于河计划

2001-2015年间荷兰政府主导了以空间规划协调提升区域空间品质为核心目标的河流空间拓展项目即还地于河计划。通过河流及沿岸土地利用，融合农业生产、生态平衡、自然景观、休闲娱乐、人文历史等多种功能，通过修护、适应、更新来增加空间多样性、提升滨水空间开放性、促进主要水道的航运功能[8]。

2008年三角洲委员会成立，还地于河计划开始于莱茵河流域执行[3]。

1.2.4 工程计划与政策规划的衔接

(1)2011《国家基础设施与空间规划战略草案》拟定，此后，国家治水战略不断强调基于气候变化自适应和良好城乡景观的水治理的重要性，并通过结构规划在省级和市级层面进行土地利用和项目建设的落[3]。

(2)2011年，荷兰出台《三角洲项目》，通过三角洲委员会、“三角洲基金”统筹落实项目目标和汇报项目进展。《项目》在全国囊括了9个工程计划，还地于河计划也被纳入其中[3]。

(3)2015年荷兰新版《水规划(2016-2021)》基于《三角洲项目》的实践经验进行的更新调整，确定了雨洪安全、淡水供给、水质提升等规划内容；制定了针对特定流域、海口和地区的空间策略以及对可再生能源、航运、区域协作的指引[9]。

2 建设内容及影响

2.1 工程项目概况

还地于河计划选址在莱茵河流域，包括艾瑟尔河、下莱茵河、瓦尔河以马斯河的所有水域空间以及洪泛平原。计划由34个子项目构成，规划范围辐射4个省，涉及人口约400万。主要工程措施概括为9大类。还地于河作为国家层面的水利工程计划，要求结合城市总体规划中其他建设内容综合设计，建设期限综合考虑项目大小、建设需求以及工程难度分期、错开或同步进行，最后一个竣工项目为IJsseldelta(艾瑟尔三角洲)还地于河一期工程(2015-2019)。计划总投资约200亿，工程负责单位为Rijkswaterstaat(荷兰政府水利部门单位)。项目具体工程措施分布如图1。

图1 还地于河计划项目工程措施分布图(来源于rijkswaterstaat,有修改)Fig.1 The location map to engineering measures of room for the river (Source :from rijkswaterstaat, some have been modified)

2.2 主要工程措施

还地于河计划的总体目标是为了保护荷兰河流流域的市镇、乡村免受洪水威胁，优化空间结构，协调带动地区整体发展。由于项目区位，改造规模、现状基础均存在不同程度差异，因而在总体实践过程中，为最大程度契合长远发展目标，在城市建设层面，项目出发点和设计细节各有特点，尤其是建成区的拆除、新安置区的选址，公共服务设施的及用地性质的调整方面。但是，属于还地于河计划的工程部分，最基础的还是河流空间的拓展，其主要的工程措施及项目应用如下(表1、表2)。

表1 还地于河计划主要工程措施Tab.1 Major engineering measures of room for the river

表2 涉及项目及对应措施Tab.2 Projects involved and corresponding measures

续表2 涉及项目及对应措施

2.3 实施效果

还地于河计划是继须德海计划和三角洲计划之后，荷兰又一个国家层面的水利工程项目，是荷兰新治水观的首个工程实践，标志着荷兰治水新时代的到来。计划整治对象是荷兰境内的莱茵河流域的所有河流空间，故而对河流区域的直接影响最大。主要涉及以下4个方面：

(1)在原有的基础上，降低了河流的高水位。有效预防了洪水泛滥时，溢出河床的可能性；减小了对下游堤坝的压力，降低了堤坝溃决、损坏的风险；保障了河流沿岸居民的生命和财产安全。

(2)恢复甚至扩大了河流空间。增强了河流原有的泄洪和蓄水能力，有效保障了强降雨时期，河流的泛滥空间，减弱了洪水泛滥带来的破坏力。

(3)加强了河流水体的自我调节能力，改善了河流沿岸生态环境。有效净化河流的水体污染；对重新夺回的洪泛区，采取了一系列的生态措施，丰富了功能用途，将原本的洪泛区改造为滨水公园，生态湿地等，最大限度兼顾了工程安全和空间品质。

(4)梳理了运河航线，加强了河网之间的联通性，减小了航运中的事故率，进一步促进了水上贸易发展。

3 代表案例分析

还地于河计划涉及大小30多个项目，根据项目区位和改造目标，其工程难度和建设影响不尽相同。为此选择项目中最具示范意义的两个点进行分析即奈梅亨瓦尔河还地于河工程和Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造工程(见图2)。二者均赢得了水治理方面的相关奖项，并在荷兰及国际范围引起了巨大的关注，对国际上的防洪和滨水景观设计工作具有深刻的借鉴意义。

3.1 瓦尔河还地于河工程

3.1.1 工程背景

荷兰奈梅亨市和lent(莱特)小镇之间，瓦尔河在此转了个大弯，河水常年镶嵌在狭窄的冬季河床中(荷兰属于温带海洋性气候，冬季较夏季多雨，堤坝系统也是冬堤高于夏堤)，极端高水位下，河水泛滥的可能性很大，1993年和1995年的极端洪水深刻地证实了这点。为限制河流水位上涨，增强河流泄洪能力和航运规模，奈梅亨地区，瓦尔河河流空间拓展项目成功纳入还地于河计划(图3),建设历时2012-2016年。该项目是瓦尔河沿线的诸多整治项目之一，其共同目标之一是为了确保了更多的支流水系可以通过瓦尔河流入大海[10,11]。而奈梅亨地区的瓦尔河改造项目不只单纯从河流空间的整治出发，还融合了区域的城市发展规划，市政当局抓住了这次机会，利用必要的水安全改善措施进行了广泛的区域开发，最终促使奈梅亨市的面貌在未来发生了根本的变化(图4、图5)。

3.1.2 建设内容

3.1.2.1 前期工作

新河道挖掘工作：为对瓦尔河泛滥时期进行分流，在洪泛区开挖了一条二级河道，挖掘工作提前开展，于2012年12月至2015年秋季期间完成[10]。

爆炸物研究：奈梅亨历史上是一个动荡的地区,市场花园于1944在此运营,整个地区改造之前，仍然可以勘测到战争的遗迹，包括爆炸物。因此，在挖掘工作之前进行了广泛的爆炸物研究[10]。

生态工作计划：调查了项目区内是否存在受保护的植物和动物，由承包商制定生态工作计划，对工程实施中地区的受保护性进行描述，即属于什么属性的保护区[10]。

3.1.2.2 建设内容

瓦尔河还地于河项目不仅解决了河流高水位问题，还形成了新的城市景观，改变了新城发展的格局[10]。主要实践内容如下(图6、图7)。

图2 项目区位(来源于rijkswaterstaat，部分有修改)Fig.2 Project location(Source :from rijkswaterstaat,some have been modified)

图3 奈梅亨市镇与瓦尔河的空间关系(来源于谷歌地图)Fig.3 Spatial relationship between the Vaal river and the town of Nijmegen (Source: from Google Maps)

图4 改造前风貌(2005)(来源于谷歌地图)Fig.4 Before the transformation (2005) (Source: from Google Maps)

图5 改造后风貌(2018)(来源于谷歌地图)Fig.5 After the transformation (2018) (Source: from Google Maps)

(1)将瓦尔河北部的堤防向内陆移动350 m，扩大了洪泛平原，在北部建设新的堤防系统和码头，改善其空间环境。

(2)在新的洪泛平原上挖了一条二级河道，通道长3 km，深5 m。正常情况下，可进行水上游船等娱乐活动；洪水来袭时，可以起到分流作用，保护内堤区域免受洪水泛滥的风险，极端洪水下，可降低瓦尔河水位约35 cm。

(3)在瓦尔河与二级河道之间形成了一个河中岛屿，与桥梁通道一起构成了一个独特的河流公园，为娱乐和新城发展提供了机会。岛上用地空间包括：南部的河滩、贯穿岛屿的慢行体系、度假屋以及绿化空间。

(4)进行基础设施建设，包括三座城市桥梁即新公路桥、铁路桥、瓦尔河旧公路桥，两座岛屿桥与一处溢流堤。通过这种方式，在岛上建立了新的城市发展空间。

图6 平面示意----现状建设成果(来源于Rijkswaterstaat)Fig.6 A plane view - the current status of construction results (Source : from Rijkswaterstaat)

图7 鸟瞰图----新城建设(来源于Rijkswaterstaat)Fig 7 A bird's eye view - New Town Construction (Source : from Rijkswaterstaat)

(5)进行奈梅亨北部的城堡中心区域的开发；将奈梅亨西部的工业区域改造为瓦尔河滨水住宅区；进行瓦尔河码头和周围环境的整修。此外，为致力于洪水风险管理和城市发展，在河北岸开发了一个瓦尔河跨越新区[10]。

建设之初，为了促进区域协调发展，奈梅亨地区，瓦尔河河道改造设计与城市建设规划是同步考虑的，项目整体属于《三角洲项目》，但是涉及旧城复兴和新区建设部分不属于还地于河计划，目前有关还地于河计划的建设部分均已竣工，而城市建设的步伐由于经济、社会等各方因素的制约相对落后。

3.1.3 设计特色及影响

2011年，瓦尔河还地于河项目荣获得纽约滨水中心奖，吸引了国内外诸多代表团的来访、报道和学习。评委会指出：瓦尔河改造项目将自然环境品质塑造与水利工程安全保障巧妙融合，是水利工程项目设计中的典范，在治水经验中具有宝贵的借鉴价值。其设计特点如下：

(1)设计中兼顾了地区空间品质和防洪的双重需求。创新地植入了一个防洪和分流的河中洲岛。洲岛作为防汛设施在洪水时期对奈梅根起到了堤防作用，在大多数非洪涝时期作为奈梅根市民一个共享的滨河休闲公园。

(2)将水利工程项目融入城市基础设施建设的专项规划和城市总体发展规划。从区域视野和格局综合考虑设计方向，将河流空间拓展工程结合新城的建设与更新改造活动，带动区域整体发展。

(3)科学地运用了现代知识和工程技术手段。洲岛的设计根据河流的运动力学模式，构筑了有利于排洪的河道结构，既保护了河岸又提高了河道的过水能力；洲岛的高程低于洪峰水位，洪水尖峰时期，河两边深度不同的河道形成的联合排洪系统，其泄洪量较日常提高一倍。

3.2 Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造工程

3.2.1 历史背景

Overdiepse圩田是荷兰瓦斯皮克地区一处历史悠久的圩田[12]，最初由沼泽和泥炭组成，圩田北侧东西向流淌着贝赫马斯河，南侧为贝赫马斯河的支流Oude Maasje(旧马斯河)[见图8(a)]。一直以来，每逢冬季，Overdiepse 圩田总是逃脱不了被淹没的命运。公元1421年，圣伊丽莎白洪水就曾导致该地区完全被淹没，直到二战后，当地水利部门在Oude Maasje(旧马斯河)建造了一个水闸，这才确保了圩田第一次变得无水，第一批农民在20世纪70年代定居[12]。

图8 Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造前后对比图(来源于谷歌地图，有修改) Fig.8 Comparison of Overdiepse Polder before and after transformation(Source: from Google Maps, with modifications)

3.2.2 建设内容

20世纪末，由于气候异常，河流泛滥的情况变得更加不可测，1993年和1995年的洪水清楚地表明，贝赫马斯河没有足够的空间排放大量的水，为了给这条河更多的空间，保护河流周边腹地的安全， Overdiepse 圩田改造项目被纳入还地于河计划，建设时间2013-2015年[12][见图8(b)]主要工程实践如下：

(1)降低Overdiepse圩田北侧的堤坝(见图9)，拆除圩田上的原住房和障碍物，允许河水在涨潮时流经该地区，扩大河流泛滥空间。

图9 土墩上的居民住房(来源于网络)Fig.9 Residential buildings on mounds (Source:from the network)

(2)在Oude Maasje河的北侧新建冬季堤防(见图10)，阻止洪水进入腹地。

图10 新建的冬季堤防(来源于网络)Fig.10 New winter embankment (Source:from the network)

(3)在考虑用地条件和村民意愿条件下，于冬季堤坝处结合地势特点建造了8个土墩，由留下8户农家成立了Overdiepse(欧沃迪普斯)农业利益集团，继续进行生产生活等相关活动。

(4)建造土墩和新堤坝开采了约50 万m3的沙土，形成了一个约5.5 hm2的生态景观池塘，成为除河流和农业空间外，额外的自然和娱乐空间。

按照以往的规律，Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田平均每25年会迎来一次淹没。但是，由于当代气候的异常，这种威胁随时会爆发(见图11、图12) 。

图11 Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造后，洪水来袭时的情景模拟(来源于网络)Fig.11 Scenario simulation of floods after the Overdiepse Polder transformation (Source:from the network)

图12 Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造后，洪水来袭时剖面示意(来源于网络，有修改)Fig.12 After the Overdiepse Polder transformation, the profile of the flood is indicated (Source:from the network, some are been modified)

3.2.3 设计特色及影响

2012年，土墩计划在利益组织和私人倡议层面获得水利创新奖。其改造开发的方式也引起了国际上的广泛关注[12]。项目清晰地表明:古老理念是可以被创新应用的，良好的公民参会带来更意想不到的建设成果。还地于河计划与土墩计划结合的结果：

(1)最大程度保持了基地原有风貌，减少了空间干预。工程主要措施为堤坝降低和障碍 物拆除，保证了极端洪水下，贝赫马斯河的河流水位下降27 cm，达到了良好的防洪效果，而用地布局几乎无变化。

(2)最大程度尊重了公民意愿，重视公众参与。Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造项目是还地于河计划与土墩计划的结合的产物。新的冬季堤防杜绝了洪水的威胁，在政府的帮助和鼓励下，村民积极参与建设发展，最终由自愿留下来的原住民成立了新的Overdiepse Polder圩田农业联合利益团体。

(3)人居环境提升的同时，延续了文化传承。在以往河流空间的拓展项目中，新洪泛区更多彻底改变了用地性质，由生产生活用地变更为公园绿地或其他生态保护用地。而Overdiepse(欧沃迪普斯)圩田改造项目，将原本的农作物种植地改为畜牧养殖场，选择留下来的居民在新建的土墩上安了家，建设牲畜棚，开启了新的生活篇章。

3.3 改造前后对比

还地于河计划涉及的建设项目众多，工程难度参差不齐，如堤防改善、丁坝减少、河滩降低等措施对原有环境的干预较少，在解决了防洪需求后，空间环境基本保持不变。为直观地反映计划实施中践行的“还地于河”设计理念，特意选取了除典型案例以外，其他4个整治前后的空间变化较为明显的项目，以便更好地理解(表3)。

4 启 示

4.1 治水理念由“争”到“让”

我国幅员辽阔，依托江流湖泊发展起来的城镇众多，水带来发展机遇的同时，也隐藏着巨大的危险。荷兰还地于河理念提出前，其主要的治水措施与我国传统的防洪措施如出一辙，主要包括“避、挡、排，蓄”[13,14]。其中“避洪”指小到居民住房、大到城市选址，一般择高而居；“挡洪”指通过建设堤坝将建设用地和水域隔开，阻止洪水侵犯；“排水”包括早期的沟渠挖掘，疏导水流方向以及后来的风车、水泵抽水。当今社会，全球气候变化莫测，极端天气频发，荷兰作为水上王国，有着令世界惊叹的堤坝体系和排水设施[15]。但是，随着时间推移，这些严重干预自然的防洪工程的弊端也日渐暴露，如不断高涨的河水，恶化的滨水空间，破裂的航运路线等。我国目前也进入了发展的黄金阶段，与水争地的现象时有发生，在治水理念上应以荷兰为鉴，尽量避免过度干预自然，破坏自然的防洪措施的实施，立足长远发展的观念，源头解决水安全问题。21世纪荷兰还地于河计划则是我国乃至世界其他发展中国家水安全治理的优秀经验，计划涉及30多个子项目，为减小对现状空间的过渡干预，因地制宜地进行方案设计：如用以分流泄洪的高位洪水通道的挖掘、河流洪泛区的湿地公园设计、河中洲岛的构建等。这些新概念的实践很好地促进了城镇用地与自然用地的协调，缓解了人与水争地的困境，体现了人与自然和谐相处的价值观[16]。

表3 还地于河计划部分项目改造前后对比Tab.3 Contrast before and after the renovation of some projects in“room for the river”

4.2 治水策略由“宏观”到“微观”

我国流域防洪策略多从微观层面考虑，具体到某一河段的整治，某一防洪设施的建设，很少系统地勘察区域之间水网的联系，水利工程建设对城镇整体发展的影响；策略制定与落实也更多依靠政府力量，甚少的公众参与。这些后果均是建设之初，未系统考虑经济，生态与水安全等多重目标之间的关系导致。反观荷兰还地于河计划，实施至今成效显著，不仅流域洪涝灾害明显减少，水体环境和人居空间环境以及航运都得到极大提升。我国防洪规划体系建设滞后，市镇层面极少编制防洪专项规划，要实现防洪与其他相关规划的衔接更是艰难。防洪规划体系建设落后，与相关规划之间协调不足，是我国实现还地于河治水理念的首要难点。此外，我国是发展中国家，城乡差距体现方方面面，在防洪规划中，更注重滨水城镇的工程建设，对乡村需求关注较少。我国还地于河理念要想成功实践，尤其要重视流域的弱势群体的利益诉求，健全灾害补偿制度，整体改善人居环境，实现防洪层面的城乡一体化发展[17,18]。

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