基层行政执法差序格局的生成机制与法治化解

陈荣昌

（湖南大学法学院 湖南 长沙410082）

一、问题的提出

近年来，随着政府职能转变和简政放权的逐步深入，行政执法权力重心逐渐下移到基层，这虽然有助于提高行政执法成效，但由于各种因素的存在，一些基层行政执法部门和人员存在有选择地执行法律政策，造成诸如选择性执法、差序执法、执法不公等问题。不少学者对此进行了研究，他们有的从“成本—收益”视角认为选择性执法的出现是收益大于全面执法成本而产生的[1]；有的从资源依赖的理论视角分析对外在资源的依赖会造成保护性执法行为，继而衍生执法不严[2]；有的从街头官僚视角认为造成执法不严的原因在于街头官僚的自由裁量权不受管控[3]；有的认为基层行政执法部门奉行“不出事”的逻辑造成了执法中的消极和不作为[4]。综观以上研究从不同视角对基层行政执法展开的研究，这些分析对解释基层行政执法脱离规范轨道的原因进行了比较合理的说明，但在基层行政执法问题出现的内部规律和生成机制上并没有充分全面的阐释，需要从其他视角进一步分析基层行政执法不公的生成机理。

一般而言，所谓“差序格局”，是费孝通先生以西方的社会结构为对比，用来描述中国传统社会结构的经典概念。“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”[5]。这一概念对当前研究基层行政执法中存在的问题具有较好的借鉴性和阐释性，已有学者从社会学的结构功能主义视角将“差序格局”这一社会学概念引入到对基层行政执法研究中来，并提出了基层行政执法差序格局的概念[6]。但由于其是基于城管执法的个案研究，在所揭示的塑造机理和发生机制中缺乏对多种因素的全面考量，同时也没有提出系统完整的改进建议。虽然学界对基层存在的根据执法对象的不同而有选择地决定执法方式和力度等行为有诸如选择性执法、策略性执法、弹性执法等不同的表述，但这些表述相对较少地对基层乡土社会特质进行考量，也没有将基层乡土社会特质与行政系统本身和治理现代化视阈下的依法行政等新话语综合分析。此外，费孝通提出的差序格局概念是基于传统中国社会结构的考察而形成的，改革开放以来的中国，社会结构发生了剧烈的变动，网络化、多元化等构成了社会结构的新特征，差序格局也就有了更新的内涵，须放到社会变迁的历史进程中来检视[7]。本文谨在借鉴其视角合理性的基础上，通过综合分析影响基层行政执法的多方面因素，认为现阶段基层行政执法的差序格局不再仅仅是纯乡土意义上的差序格局，之前强调关系亲疏远近的差序格局糅合了更多来自于行政系统内部和社会执法环境方面的因素，具有新的特点。

通过借鉴诸多学者的研究，并充分考虑现实行政语境，笔者认为基层行政执法差序格局是行政执法主体在执法官员、执法对象、行政组织、执法依据、执法工具和社会压力多重因素综合影响下而做出严格执法、折扣执法和一线弃权等不同行为选择的动态性执法过程。基层行政执法差序格局继承了传统社会差序格局的基本特点，也具有自身的特征，其生成机制的路径来源多元，给全面依法治国背景下的法治建设带来了一系列法治困境，需要从整体治理视角下以法治化手段系统化解。

二、基层行政执法差序格局的生成机制

随着经济社会的发展，建构于传统社会结构之上的差序格局概念在新的形势下出现了新的特点，本文依据影响基层政府行政执法的多种要素，从执法官员、执法对象、行政组织、执法依据、执法工具和社会压力六个路径来探讨基层行政执法差序格局的生成机制（如图1）。

图1基层行政执法差序格局的生成机制

（一）执法官员路径

任何一项法律政策的执行都要依靠具体的执法官员落实和贯彻，执法官员作为具体的生物个体，他们的关系网络、利益诉求、价值观和能力构成了行政执法工作开展的方式、强度和宽度选择的重要方面，也是基层行政执法差序格局生成的个体促发机制。一是基层作为一个具有较为浓厚的乡土气息的社会结构，是一个典型的熟人社会，执法官员与他人的血缘、亲缘、学缘和业缘关系深刻影响他们开展执法工作的行为选择，而执法官员的公共权力主体角色要求其按法律要求公正履行执法职责，一旦基层行政执法官员的公共角色与其个人在关系网络中扮演的私人角色出现冲突，在没有强有力手段制约的情况下，基层行政执法官员会自然地遵循个人情感关系逻辑，依照其与执法对象关系的亲疏远近而选择性执法，最终促成了以执法官员关系为导向的基层行政执法差序格局。二是执法官员自身的利益诉求构成了基层行政执法差序格局生成的基本动力。如果执法官员个人的利益诉求突破法律许可的底线，就容易导致贪污腐败、利益交换等权力寻租的行为，自然也会造成执法官员对与其有特殊利益关联的执法对象折扣性执法，加之基层行政执法官员本身面临着工资福利低、升迁难等问题，别有用心的执法对象极易以此为突破口与执法官员形成利益联盟，使执法之剑另指他方。三是执法官员不良价值观取向也是造成基层行政执法差序格局生成的思想路径。一些基层行政执法官员思想素质低下，缺乏积极担当、公正严明、主动作为的精神，最终也会导致差异化执法。四是执法官员工作能力和法治能力也是影响其执法行为的重要因素。基层处在行政系统的低层端，一些执法官员能力不足而不能公正严格执法构成了基层行政执法差序格局生成的官员能力缺失路径。

（二）执法对象路径

行政执法并不是单向的活动，需要行政执法主体与执法对象双向互动才能达成良好预期成效的目的。在基层政府语境下，基层处在连接上级与群众沟通的桥梁位置，是国家行政系统面向人民群众的重要窗口，现阶段基层行政执法差序格局的形成离不开执法对象的作用。一是基层社会生态复杂、利益多元，执法对象的现实处境往往会影响基层行政执法的力度。以城管执法活动为例，基层社会经常有不少失业人群、年老群体在街道各个路口流动摆摊，在一定程度上影响着基层社会秩序，虽然政府部门严厉要求禁止流动摆摊的行为，但执法官员在具体执法时有不少会基于同情心对相关弱势群体的摆摊行为软性执法，甚或是视而不见，在一定程度上构成了基层政府差序格局的生成路径来源。二是执法对象对基层行政执法行为的反应程度也造就了基层行政执法的差序格局。一方面，如果执法对象反应在执法主体可控范围内，基层行政执法主体会更多或更严格地面向这类群体执法；另一方面，由于维护社会稳定是官员政绩考核的重要指标，基于“不出事逻辑”需要对执法对象的强烈度抵抗政策实施的行为采取克制、容忍和妥协，以防出现群体性事件。“恃强凌弱”的执法主体往往会将对“强者”的克制性情绪转嫁到弱势群体之中，造成了基层行政执法差序格局的生成。

（三）行政组织路径

行政组织是行政执法活动开展的重要载体，但科层制的官僚特征也在一定程度上促生了基层行政执法差序格局。一是由科层制而产生的信息上传下达，在一定程度上确实会造成信息失真、信息传递低效等增加信息传递成本的负面作用。基层社会，信息就是优势，只要收益大于违规成本，部分基层行政执法部门就会铤而走险、罔顾群众利益，根据掌握的信息不对称优势做出有利于自身利益最大化的行为选择，并最终强化基层行政执法格局差序化。二是部门权责利划分不明晰也是促生行政执法差序格局的帮手。现阶段权力清单和责任清单虽然已经制定，但也存在不够完善的地方，一些基层政府具有行政执法权力的部门之间的权责利关系划分不明确，出于部门利益最大化的考量，对同一件事都具有监管职责的部门间也会博弈，出现不利部门的事就“踢皮球”式地推诿塞责，在涉及部门利益时就“你争我抢”地差序化执行政策。三是行政文化建设滞后。平等、公正等现代法治观念没有深入基层政府官员尤其是行政执法官员骨髓之中，一些执法官员存在官本位、讲人情等与现代法治提倡的价值理念不符的畸形价值观。四是行政组织绩效考核体系不完善也是促生基层行政执法差序格局的推力。一些部门的绩效考核过度强调维稳而忽视利益诉求机制建设，再加之基层行政执法的绩效评估存在定量化困难，使得基层行政执法主体趋利避害地选择有利于彰显个人和部门绩效的行政执法领域，而对其他难以出现显性效果又存在易激发社会冲突风险的执法领域和对象采取了无视性策略，无形之中促生了行政执法差序格局。

（四）执法依据路径

执法依据一般表现为法律法规、制度政策等形式，执法依据科学合理、明确具体有利于行政执法的规范化，使之在既定法治轨道运行，但现阶段基层行政执法开展的执法依据存在的问题深刻影响着基层行政执法活动开展的成效，是造成基层行政执法差序格局的重要方面。一是法律制度供给与基层现实存在张力。一些制度规定和政策文件的制定脱离基层实际，完全按政策执法存在无法克服的困难，为完成上级任务和应付上级考核，行政执法主体只好有针对性地差别执法。二是一些法律制度规定原则性强而缺乏具体性准则。一些行政执法法律法规的内容过于抽象，对行政执法主体、程序、原则等规定不具体，使得基层行政执法官员开展执法工作时无所适从。三是不同法律制度之间的冲突。对于同一执法行为，不同法律制度规定的内容、形式和程序存在冲突，造成了基层行政执法适用法律法规存在选择性空间，易造成行政执法依据混乱。四是法律制度供给不足。现代社会发展日新月异，新事物层出不穷，由此带来利益关系格局的变动，法律约束存在空白化问题。由于法律法规所特有的稳定性，一方面，旧的法律法规没有及时进行内容更新，不能满足基层治理的现实需要；另一方面，新的法律法规还未出台，一项法律制度的出台与实施并非朝夕之功，在未出台系统完善的法律规定之前，一些基层行政执法部门可能就会根据现有法律、工作经验或利益抉择而做出不同的回应。五是法律制度供给碎片化。约束和规范基层行政执法的法律制度体系化程度欠缺，不同制度间协同配套程度低，存在部门间相互推诿进行利益博弈的空间。

（五）执法工具路径

在基层财力不足无法及时更新配置先进执法工具的情况下出现的行政执法工具的不足与滞后，而使行政执法主体不得不选择性执法，是基层行政执法差序格局生成的易被忽视的路径。一方面，执法工具的不足，使得基层行政执法人员在面对执法工作的时候“有心无力”地选择折扣执法或一线弃权。以基层环境监测监察执法为例，相当一部分基层政府的监测、监察机构的必要仪器设备配备并未满足实际需求，执法工具的不足必然造成执法效果的大打折扣，即使执法主体愿意严格执法也会囿于工具缺失而不能从严执法。另一方面，由于基层政府财力有限，且面临的经济发展等任务较为繁重，一些执法部门的车辆、执法记录仪、检查检测仪器、数据分析系统等执法过程中必需的工具无法根据基层行政执法的现实需要而及时更新，导致基层行政执法在面对专业性、技术性强的执法任务时只能“望洋兴叹”。执法工具的不足和滞后，在相当程度上限制了基层治理能力现代化的提升，也促发了基层行政执法的差序格局。

（六）社会压力路径

行政执法作为行政系统内部活动的一部分，其开展不仅与行政系统密切相关，也受到社会压力的影响。一是法律系统难以容纳社会价值诉求的多元表达，而“市场经济条件下，总体趋势是社会结构的阶层化和利益关系的市场化”[8]。在社会利益诉求整合和协调机制不完善情况下造成的利益表达压力会通过执法对象个体的反应放大为群体性话语施压而影响基层行政执法的开展，造成执法差序格局。二是社会法治文化的缺失带来的“重情重理轻法”氛围在市民社会的持续蔓延是触发基层行政执法差序格局的基本生长域，也是其生成的重要社会文化基础。中国传统社会基于血缘、地缘而构建的伦理价值与基层乡土社会本色的结合，深刻影响法治文化在基层社会的培育，在这种“轻法治”文化氛围中进行的行政执法不仅执法官员容易走向价值迷失，外在群体也会通过亚文化渠道影响基层行政执法工作具体开展。三是社会监督体系日益完善，在推动民主政治深入发展的同时，也给基层行政执法主体的执法工作带来了压力。以公民和新闻舆论为主体的社会监督体系逐渐发力，通过营造氛围、主导话语方式“干涉”基层行政执法过程，往往容易使基层行政执法主体面临来自舆论的巨大压力而出现“民意绑架法律”而不得不在执法中更多关注民意。虽然注重民意表达是现代民主政治的基本要义，但民意不一定绝对正确，也可能会妨碍严格执法。

三、基层行政执法差序格局带来的法治困境

（一）冲击法治价值和伦理

基层执法差序格局所遵循的价值和伦理指向私人关系与利益，其实质是私伦理。以己为中心、强调情本位和关系本位，这些被其所奉为圭臬的价值理念构成了差序格局场域下基层执法主体行为选择所遵循的基本模式，易造成行政人员的自私性与行政责任公共性冲突[9]。与基层执法差序格局所奉行的私伦理相反，现代法治则强调公共性伦理价值的建构，强调以普遍性规范约束基层执法过程中所涉及的各类主体和行为，而非以特殊主义处理社会冲突、人际关系和利益纠纷等相关问题。现代法治追求公共、公正、平等、理性的精神，这些精神内涵与由基层执法差序格局所建构出来的社会文化结构具有着不可调和的矛盾。因此，基层执法差序格局会极大冲击现代法治的价值理念和倡导的公共伦理道德，不利于实质法治化的实现。

（二）消减法制效力与权威

法制化是法治化的基本前提，一旦法制缺乏效力和权威，必然会降低法治水平。一方面，在基层执法差序格局中，行政执法具有一定的“相机选择性”[10]，执法活动一旦脱离法治轨道，执法主体极易从自利的相对主义理性出发将私情凌驾于公法之上，将私利凌驾于公共利益之上，罔顾法制理性，做出无视法制、曲解法制、抵制法制的行为选择。另一方面，基层执法差序格局对法治的破坏还体现在其所形塑的社会和文化结构上。基层执法差序格局中所造就的文化氛围和环境，在很大程度上污染了现代法治文化生长土壤，使得基层执法遵循差序格局所形成的非正式制度逻辑，忽视乃至漠视法律制度等正式制度在解决社会问题中的作用，降低了法律制度的权威性和公信力。法制权威不立，则法治难彰；法治难彰，易使基层执法差序格局日益固化，由此形成封闭的恶性内循环，形式法治化的权威构筑也就沦为空谈。

（三）阻碍法治政府建设

基层执法差序格局的存在在相当大的程度上阻碍了法治政府的建设。一是使权力寻租现象滋生。基层执法过程中差序格局是一种以“己”为中心，按照关系、利益逻辑向外扩展的行政执法规则和原则，行政执法官员或部门在利益诱惑下私欲极易膨胀，最终造成公私不分。在这种差序格局影响下进行的资源配置难免滋生权力寻租并最终导致私利侵吞公义。二是造成行政伦理困境，阻滞行政文化建设。基层执法差序格局“易导致行政行为主体的公德与私德不分，公利与私利界限模糊，从而滋生公共意识弱化、利益关系圈子化、差别待遇与特权文化等行政伦理困境，不利于行政文化建设”[11]。三是提高了政府的政治成本，损害政府公信。基层执法主体的选择性执法会导致执法不公的问题，其间存在的腐败空间会提高政府的政治成本，降低政府行政权威和损害政府公信力。

四、基层行政执法差序格局的法治化解

（一）完善行政执法法律制度体系

一是要优化行政执法相关法律制度设计，筑牢基层公正执法法制防线。在现阶段基层行政执法语境中，有的法律制度规定的内容与基层实际脱节，与基层现实存在张力；有的法律制度内容过于原则化和抽象化，缺乏具体实施细则和标准；有的法律制度之间存在冲突，执法弹性空间大；有的法律制度供给不足，不能满足基层行政执法需要；有的法律制度缺乏配合衔接，碎片化严重。因此，要推进行政执法相关法律制度“立改删废”步伐，加大法律解释力度，统一基层行政执法话语选择，不断优化基层行政执法相关法律制度体系，实现基层行政执法依据科学化、具体化、整体化和高效化。二是要强化法律制度协同配套，破解基层行政执法法律制度供给碎片化难题。法律制度供给的碎片化使得基层行政执法依据来源广，多口径的法律制度供给往往容易形成差序化执法空间。因此，要统筹法律制度建设，强化不同法律制度间系统配套，形成规则立体、执行高效、系统联动、协同配套、完整集成的基层行政执法法制体系。三是要切实提升法律制度执行力，严防基层行政执法主体以关系亲疏和自我私利进行的差序化执法。法律制度是开展基层行政执法活动的基本依据，不仅设计要科学协同，也要通过问责、考核等机制强化对法律制度的执行，切实增强法律制度权威，严格惩治执行不力、违法执行等问题，以法律制度执行力的普遍提高破解基层行政执法中的差序格局。

（二）深化综合行政执法体制改革

一是要构建权责清晰、协同配合的基层行政执法体系。实现依法行政，就必须正确行使自由裁量权[12]。要通过明确行政执法部门责权利边界和健全基层行政执法部门协同配合机制，构建权责清晰、协同配合的基层行政执法体系，从执法体系上破解可能出现部门权责不清而引发利益博弈继而造成行政执法混乱的差序格局。二是要加强基层行政执法队伍建设，提高行政执法主体法治能力。要以培育法治行政文化为契机，加大对基层行政执法官员的培训和教育力度，通过多种形式和渠道提升基层行政执法官员的法治意识和思维，引导行政执法官员特别是领导干部摆正心态，正确处理角色冲突。基层行政执法机构主管部门要不断完善基层行政执法官员的招聘、选拔任用和考核机制，以文明执法、规范执法理念引导基层行政执法官员不断提升法治能力，打造让人民群众满意的行政执法队伍。通过提高行政执法主体法治思维和能力，从执法队伍层面破解基层行政执法中的差序格局。三是要加大基层行政执法工具保障和投入力度，以执法工具技术强制力破解差序化执法格局。行政执法工具是开展行政执法工作的基本物质保障，基层社会面临着复杂的治理形势，其治理难度并不亚于高层次政府的治理活动，但由于基层末端性的存在导致行政资源投入力度的不足。因此，要破解由执法工具缺失和滞后所带来的选择性执法格局，就必须加大对基层行政执法的财政投入力度，积极引进先进技术设备，充分发挥先进工具的“技术强制力”摒弃基层行政执法过程中官员人格因素的干扰。

（三）构建科学行政执法运行机制

一是要推动行政执法公开透明，以公开透明破解基层行政执法差序格局。阳光是最好的消毒剂，在基层行政执法活动中，不仅要公开与行政执法相关的行政法律法规文件，也要公开行政执法全过程，更要公开行政执法结果，以“三个公开”推进透明执法，消除基层行政执法主体从私利出发差序化执法的滋生土壤。二是要完善基层行政执法监督体系。坚持行政系统内部监督与行政系统外部监督并举共建，构建全方位、宽口径、多层面的行政执法监督体系，以强大的监督力量威慑和遏制基层行政执法主体的差序化执法行为。三是要建立健全基层行政执法评议机制。建立和完善基层行政执法评议机制务必要强调行政执法评议的主体多元性，既要有基层行政执法机关的主管领导参与，也要有行政系统外部的人大代表、政协委员、新闻媒体、社会组织、专家和公民等多元主体的参与，并将评议结果与部门和干部考核挂钩，通过对基层行政执法结果的评议，增强行政执法主体公正执法、文明执法的动力。四是要在完善执法官员绩效考核机制前提下强化基层行政执法责任追究。要不断完善科学合理的行政执法绩效评估标准体系，摒弃不合理考核标准和方法，将行政执法效果纳入公务员绩效考核体系。要在科学厘清行政执法责任的同时，完善行政执法追责机制，既鼓励担当作为的积极执法行为，又要强化对消极、差序执法行为的追责力度，促进行政执法人员公正执法、科学执法和文明执法。

（四）加快推进法治社会建设

一是要重塑社会结构，以现代文明法治精神内嵌共促公民社会建设。基层行政执法差序格局“其根基是公共空间的私域化、社会关系私人化、社会行动情感化、社会规则个性化、社会信任特殊化、纠纷解决情景化等”[13]。一元化的社会结构使国与家紧密相连、公域与私域缺乏明确界分，现代法治的普遍性要求难以深入公私交杂的社会结构，是形成基层行政执法差序格局根基的重要原因。因此，必须重塑社会结构，实现社会结构的二元分化、公私域界线分明，以现代文明法治精神内嵌共促公民社会建设才是破解基层社会结构对行政执法的消极影响。二是要大力培育社会法治文化，构建良好行政执法环境。“公民生成普遍性的法治信仰是中国社会法治化进程的思想意识基础和根本保障”[14]。要在基层社会加大法治宣传教育力度，在落实执法主体普法责任制基础上健全法治宣传教育成效考核机制，多方发力共同培育基层法治文化，实现基层社会的自由、平等、公正、法治，构筑良好基层行政执法环境生态。三是要积极推动公民参与法治化，以公民参与基层行政执法的法治化压缩差序执法空间。要以法治确认公民参与权利，通过法治完善公民参与渠道、激励参与意愿、提高参与能力、规范参与秩序，要积极拓宽公民参与行政执法决策、监督和评估等过程的渠道，改进公民参与机制，使民意表达在科学法治的轨道上平稳运行，助力实现基层行政执法的公开透明，破解基层行政执法中的差序格局。