日本的海洋环境保护

■文、图 / 染野宪治（日）

一、海洋基本法与环境基本法

日本于2007年4月通过的《海洋基本法》中，提出了作为基本政策措施之一的海洋环境保护。同时，依据该法律设置了综合海洋政策本部，由内阁总理大臣担任本部长，内阁官房长官及海洋政策担当大臣（此前由国土交通大臣或内阁府特命担当大臣兼任）担任副本部长，环境大臣等其他所有国务大臣为本部成员。2008年3月，日本依据该法第30条的规定制定了第一期海洋基本计划，大约每五年修订一次，2018年5月制定了第三期海洋基本计划。

第三期海洋基本计划对海洋环境的维持与保护做出了规定，提出：

1.运用可持续发展目标（SDGs）等国际框架推进海洋环境的保护（设定合理的海洋保护区、减少微塑料在内的海洋垃圾排放、保护珊瑚礁等）。

2.积极活用可维持高生产率与生物多样性的“里海（Satoumi，通过人类的适度干预使得自然环境和生产率得到进一步提升的近海沿岸地区）”的经验，开展沿岸地区的综合管理。

3.为了使濑户内海等成为“美丽富饶的海洋”，推动综合性措施的开展并加速调查研究等工作的进度。

在环保领域，日本已经有1993年11月颁布的《环境基本法》。根据该法第15条的规定，日本于1994年12月制定了第一个环境基本计划，与海洋基本计划一样，日本环境基本计划也是每五年修订一次，最新的第五个环境基本计划于2018年4月制定。

第五个环境基本计划中提出的海洋环境保护方面的内容包括：“为保护海洋环境并推动可持续的利用，运用SDGs等国际框架，推进一系列综合措施的实施，包括设定海洋保护区并充实其管理，保护以珊瑚礁为首的脆弱生态系统，采取措施防止海洋酸化，减少包括微塑料在内的海洋垃圾的排放，防止海洋污染，对沿岸区域实施综合管理，促进海洋开发利用与环境保护的协调发展，开展监测与调查研究等可切实保护海洋环境的基础工作等”。

两个计划几乎在同一时期获得日本内阁会议批准（全体阁僚一致通过），文件等级方面不存在高低之分，分别从海洋和环境的角度规定了政策措施的方向，内容也大致上一致。

二、日本环境省的举措

海洋环境保护涉及领域众多，如陆域的水质净化与恰当的废弃物处理，以及作为自然环境保护对象的海洋保护等。日本环境省内多个部门的业务与此相关，包括水和大气环境局的封闭性海域对策室与海洋环境室负责的海洋环境保护业务。

日本封闭性海域对策室负责的业务正如其部门名称，主要包括内湾、内海等封闭性海域的水环境保护。氮、磷等营养盐类的流入，会使封闭性海域呈现富营养状态，浮游生物大量繁殖，会导致赤潮等现象发生。此外，大量繁殖的浮游生物的尸体和有机污染物等在分解过程中会消耗水中的氧，形成缺氧水团。这些都会造成渔业生产损失，引发各类问题。

对此，该室依据 《水质污染防治法》的规定，对排水口进行了浓度控制，并实施总量控制措施，对流入东京湾、伊势湾、濑户内海等封闭性海域的总负荷量加以控制。特别是在濑户内海，依据濑户内海环境保护特别措施法，采取限制一定的设施设置、实施自然海滨保护、对填埋等加以特别注意等措施。此外，对于赤潮、缺氧水团多发等导致环境恶化、渔业产量明显下降的九州有明海和八代海，协调各相关部门，根据有明海和八代海再生特别措施法的规定开展水质保护措施。

日本海洋环境室则负责从环境保护的角度制定海洋污染防治相关的标准等。具体业务包括根据海洋污染及海上灾害防治法的规定，对船舶、海洋设施向海洋倾倒泥沙、污泥等的海洋倾倒处理，海洋设施废弃的相关限制，事故等造成的石油污染对策，微塑料在内的海洋垃圾对策等。

水质总量削减制度

关于日本的海洋废塑料对策，曾在本刊2019年第6期以《日本的海洋塑料污染对策》为题着重介绍过，在此不再赘述，仅介绍最新动态。根据2019年5月制定的“塑料资源循环战略”，商家一律取消提供免费购物袋，采取积极措施变革消费者的意识。经济产业省及环境省的审议会经过多次研究，在征求公众意见后，日本于2019年12月修订了容器包装回收利用法的相关省令。为了制度顺利实施，日本公布了“塑料购物袋收费指南”，规定自2020年7月起，日本所有零售店在提供塑料购物袋时一律收取相应的费用。

本文开头也提到，从自然环境保护的角度来看，海洋是非常重要的区域。2010年在日本举办的生物多样性公约第十次缔约方大会（COP10），制定了全世界生物多样性的“爱知目标”，其中的目标11提出要保护10%的海岸与海洋，各国均在加速设定海洋保护区。日本于2019年4月修订了自然环境保护法，创建了近海海底自然环境保护区制度。法律修订后，日本在陆域、沿岸直至近海区域采取综合的生物多样性保护措施。

三、东京湾的环境保护

目前，中国提出了粤港澳大湾区构想，大湾区的海洋环境保护是需要解决的课题之一。2018年，中国的研究机构曾向笔者咨询过东京湾的环保经验，日本国际协力机构（JICA）帮助他们安排了赴日交流的行程。

前文提到的日本综合海洋政策本部的成员由全体阁僚构成，由此可见海洋事务涉及众多政府机构，这一点从东京湾的环境保护上也可见一斑。东京湾建设由日本国土交通省负责，水产资源保护由日本农林水产省负责，海洋环境保护由日本环境省负责。此外，环东京湾的东京都、神奈川县、千叶县以及虽然不临海、但境内有河流注入东京湾的埼玉县等地方政府，都与东京湾的环境保护有着千丝万缕的关系。

2002年2月，东京湾成立了致力于推进“海洋再生”的“东京湾再生推进会议”，其委员包括中央政府层面的内阁府、国土交通省（包括海上保安厅）、农林水产省（包括林野厅、水产厅）、环境省，以及地方政府层面的东京都、神奈川县及该县的横滨市和川崎市、千叶县及该县的千叶市、埼玉县及该县的埼玉市。

会议于2003年3月汇总了“东京湾再生行动计划”，明确了之后十年应实施的东京湾水环境改善措施，各部门将“恢复过去那种人们可以戏水亲水，众多生物可在其中生息的舒适优美的‘大海’，创建与首都圈形象相符的‘东京湾’”作为努力的目标。具体活动包括三部分：

表1 实现“东京湾再生行动计划”目标的主要措施

1.通过下水道的建设及功能改善，降低包括未来产生的污染负荷的“陆域的污染负荷减排方针对策”。

2.通过滩涂和浅滩等的保护与再生以及污泥的去除等，让已被污染的大海重回美丽的“海域环境改善对策”。

3.为掌握水环境质量、评估水质改善措施实施效果的“东京湾环境监测”。

此外，这些环境信息以浅显易懂的形式提供给市民，提高他们的环保意识，促进他们主动开展自主性保护措施。

东京湾于2007年和2010年分别开展了行动计划的中期评估，2013年实施了期末评估。评估结果显示，通过径流污染负荷的削减及滩涂和浅滩的改造等，生物的物种及个体数量有所增加，但东京湾内底层的溶解氧（DO）未见明显的改善迹象，虽然取得了一些成果，但问题依然存在，于是在2013年5月，日本又制定了未来十年的第二期行动计划。第二期行动计划追加了一项目标，即能带来丰富的“江户前”（在整个东京湾能捕到的新鲜的鱼虾贝类）恩惠的大海。希望不久的将来能在东京的寿司店吃到使用物美价廉的“江户前”食材制作的寿司。