关于“十四五”海洋生态环境保护的几点思考

■文 / 张晓丽 姚瑞华 严冬

海洋和陆地是一个生命共同体，海洋是陆地生态系统维持平衡和稳定的生态屏障，陆地是海洋开发和保护的重要依托。中国既是陆地大国，也是海洋大国。海洋生态环境保护涉及众多领域和部门，“十四五”时期，中国海洋生态环境保护要坚持在陆海统筹、全面系统谋划的基础上，加强流域和海域联动协同治理，形成保护海洋生态环境的有效合力。

一、基本情况

1.近岸海域水质基本情况

2019年，中国近岸海域水质总体稳中向好，水质级别为一般，主要污染指标为无机氮和活性磷酸盐。优良（一、二类）水质海域面积比例为76.6%，同比上升5.3个百分点；劣四类为11.7%，同比下降1.8个百分点。面积大于100平方千米的44个海湾中，辽东湾、杭州湾、象山港（湾）等13个海湾春、夏、秋季均出现劣四类水质，主要超标指标为无机氮和活性磷酸盐。

2.入海河流和直排海污染源状况

中国入海河流水质状况总体为轻度污染，190个入海河流国控断面中，无Ⅰ类水质断面，同比持平；劣V类水质断面8个，比例为4.2%，同比下降10.7个百分点。484个直排海污染源污水排放总量约为801089万吨，总磷出现超标现象的排口较多，超标率在5%以上。四大海区中，受纳污水排放量最多的是东海，其次是南海和黄海，渤海最少。

3.海洋生态系统状况

近岸海域生态环境退化问题总体上得到改善，但河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态系统多数呈亚健康状态：监测的河口生态系统全部呈亚健康状态；监测的海湾生态系统多数呈亚健康状态，杭州湾生态系统呈不健康状态；苏北浅滩滩涂湿地生态系统呈亚健康状态；广西北海和西沙珊瑚礁生态系统均呈健康状态；广西北海红树林生态系统呈健康状态；海南东海岸海草床生态系统呈亚健康状态。辽河口、渤海湾、黄河口、胶州湾、苏北浅滩、长江口、杭州湾、闽东沿岸、闽江口、大亚湾、珠江口、广西北海、北部湾、海南东海岸等14个监测区域滨海湿地面积较5年前减少336平方千米。

二、问题和挑战

1.陆源总氮超标问题日益凸显，缺乏行之有效的管控手段

地表水总氮污染问题日益凸显，导致海水无机氮超标问题严重。近年来，中国总氮平均浓度上升趋势明显，上升比例达到13.8%。2018年中国入海河流总氮平均浓度超过全国平均浓度71.9%，沿海省份中辽宁、山东和海南入海河流总氮年均浓度同比上升20个百分点以上。长期以来，总氮污染物由于存在环境统计基础薄弱、统计范围不全、排放量底数不清等原因，特别是在排放量大的农业面源方面，缺乏可统计、可评估和可考核的技术方法，使得总氮一直没有有效的控制措施和技术手段，进而导致海水无机氮超标问题突出。

2.陆海联动的管理体系尚未建立，河口区还存在管理体系不清晰等问题

河口区地理环境复杂，并且陆海联动的管理体系尚未建立，使得河口区缺乏行之有效的划分和评价体系。河口区是流域的终点和海洋的起点，频繁受流域和海洋的交互和叠加影响，是陆海关系最为密切的区域之一。在中国长达3.2万千米的大陆与岛屿海岸线上，分布着大小河口1800多个，仅河流长度在100千米以上的河口就有60多个。由于中国长期的陆海二元分割体制，陆地与海洋领域的规划与管理机制缺乏统筹协调，并且，几十年来，对河口的评价和管理备受争议。此外，流域、河口、海湾划分边界不清晰，河口区作为连接流域和海洋的过渡区域，存在管理体系混乱等问题，从而衍生出环境功能类别交错混乱、评价指标及限值不统一等问题。

3.海湾长期受陆海交互影响，缺乏集海湾海域及其流域区域为一体的整体保护

高强度的人类开发建设活动改变了海湾岸线的自然属性，导致海湾面积、纳潮量和自然岸线减少、泥沙严重淤积、环境恶化以及生态系统失衡。在中国绵延的海岸线地带，分布着150多个面积在10km2以上的海湾，面积在100km2以上的海湾有50多个。海湾最突出的自然属性就是环境条件相对封闭，风浪较小，水交换周期长。由于海湾地处海陆结合部，非常容易受人类活动的影响，导致海湾生态环境恶化，空间面积减少，泥沙淤积严重，给沿海地区经济和社会的可持续发展带来严峻挑战。

4.围填海等涉海工程导致生物栖息地丧失，部分海洋生态系统服务功能受损

围海造地、粗放式海水增养殖等造成部分海洋生态系统服务功能受损。近岸及近海是中国陆海生态系统关联最密切、保护与开发矛盾最突出的区域，据统计，2002-2018年，全国实际填海造地面积约为27.5万公顷，围海养殖面积约74.8万公顷。大规模填海造成潮滩湿地面积减少，近岸海域生态功能严重退化，红树林、海草床等重要生态系统以及重要经济生物的产卵场、索饵场、育幼场和洄游通道被侵占和破坏。此外，全国大陆自然岸线保有率不足40%，17%以上的岸段遭受侵蚀，重点监测的典型海洋生态系统有80%左右处于亚健康和不健康状态，约42%海岸带区域的资源环境超载，滩涂空间和浅海生物资源日趋减少，近海大部分经济鱼类已不能形成渔汛。

5.近岸海域及近海陆域环境风险源空间上接近，环境风险防范形势严峻

湾区管理单元示意图

钢铁、石化、重化工等产业近海布局，海上油气开采规模持续扩大，生产、储运等环节易发生突发事故，产业重构及高环境风险叠加的态势短时间内难以消除。按照中国国家石化产业发展规划，中国将形成20个千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地，都集中在渤海、黄海、东海、南海等海区沿线。沿海地区多数港湾排污口设置不合理，造成环境污染严重，环境容量压力增大；海洋与海岸工程使港湾地形地貌演变加速，水动力条件发生变化，水域面积减少，滩涂湿地萎缩。据统计，近50年来油类污染已经使1000多种海洋生物灭绝，海洋生物量减少了40%。近年来，先后发生了蓬莱“19-3”油田溢油以及青岛东黄输油管线爆燃等事故，造成了局部海域的环境污染和生态破坏。

三、有关建议

1.加大入海河流管控力度，推进入海口总氮总磷排放浓度控制

入海河流是海洋氮磷污染的最主要来源，“十四五”期间，建议实施入海河流“总氮削峰”行动，重点推进总氮年均浓度较高河流的总氮治理，编制入海河流总氮控制方案，大幅削减入海总氮污染总量，改善入海河口及近岸海域水质。以原油加工及石油制品制造、木竹浆制造、机制纸及纸板制造等三个行业为重点，推进直排海污染源的重点治理。

2.统一河口区评价管理标准，构建流域海域协同共治管控单元

河口一定程度上是流域的终点和海洋的起点。建议合理划分流域和海洋管理边界，将河口区域作为流域海洋协同共治的管控单元，通过入海断面交接机制等实现陆海管理的衔接。基于不同河口的自然地理特征，温度、盐度以及潮流规律等，合理进行河口区分类，并建立配套的规划、标准和评估等管理制度和政策。

3.发挥湾区陆海纽带作用，构建流域和海域联动的综合治理格局

湾区在地理空间上不仅在于海湾本身的管理，还包括与其关联的流域和区域。参照湖泊保护“一湖三圈”的管理模式，探索构建“一湾三圈”的保护格局，沿海地市核心圈保护策略是严格管控和强化治理，入海河流控制圈保护策略是协同治理和联防联控，沿海省级行政区影响圈保护策略是统筹推进和综合调控，多层级、立体化推进陆海统筹污染防治格局的建设。湾区管理单元内实现湾长制和河长制管理体系衔接，探索建立区域间统一、陆海间统筹的生态环境保护制度、标准和规范，明确管控范围、管控标准和管控措施，流域区域海域协同加强流域海域的综合治理和保护。

4.优化陆海生态空间布局，完善海洋生态环境区划管理体系

充分发挥海岸带陆海空间耦合载体的作用，以国土空间规划为依据，以海岸线为轴，统筹海岸线两侧资源配置、经济布局、环境整治和灾害防治等功能和需求，研究建立陆海统筹的海洋生态环境区划管理体系。鼓励有条件的地区通过受损海域海岛修复、港口空间资源整合等方式，将部分建设用海空间转化为海洋生态空间，并进一步推动包括围填海、产业布局等在内的空间布局和生产生活方式的转变，推动海洋资源利用和海洋生态空间格局优化。

5.重点开展沿海地市保护，强化海洋生态屏障的保护和建设

沿海地市是海洋生态环境保护最重要的利益相关方，是受陆地和海洋共同影响的叠加区域，是最重要的生态过渡带，也是保护海洋生态环境最重要的生态屏障。建议以近岸海域水质极差的地市为重点，深度开展直排海污染、入海排污口以及入海河流排查和整治等工作。同时，借鉴江苏省化工产业安全环保整治提升的做法，大幅压减环境敏感区域、城镇人口密集区、化工园区外和规模以下化工生产企业，依法关闭安全和环保不达标、风险隐患突出的化工生产企业，限期取缔和关闭列入国家淘汰目录内的工艺技术落后的化工企业或生产装置等，从根本上全力防范和遏制突发环境事件发生。