行政立法中的公众参与机制研究

杨银学

摘要：扩大行政诉讼的受案范围，降低行政诉讼的门槛是新时期解决新问题的现实需要，在充分保护相对人合法权利的前提下，如果诉的行政行为对利害关系人产生了实际影响，也应该具体问题具体分析，相应的肯定行政相对人的诉讼资格。本文在法条的基础上，探究归纳出受案范围的法理标准，解决法条列举以外的行政案件受理问题。

关键词：行政诉讼;受案范围;合法权益;实际影响

行政诉讼程序的启动必须以公民、法人或者其他组织的起诉为前提，以法院的受理行为为必要，而明确受案范围对前者的起诉行为和法院的立案活动都意义非凡，从法律上看，我国目前的行政诉讼受案范围由对受案范围的总体规划;行政诉讼受案范围的正面列举;对不可诉行为的排除三部分构成，我们看到，法条采用肯定加否定列举的范围是有限的也是具有的局限性和模糊性。

一、存在需要行政诉讼法保护的合法权益

从法条的正面列举看：行诉法第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”说明行政诉讼法保护的是公民、法人或者相关组织的“合法权益”， 这是提起行政诉讼的前提条件。

行政诉讼法第十一条概括规定的人身权、财产权以及其他法律法规明确规定的权利属于行政诉讼法保护的权益。这一规定曾使理论和司法实务界一致认为只有具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织的人身权或财产权时，才可以起诉。但是，行政行为还可能给《宪法》和其他法律所规定的其他权利造成侵害，行政诉讼法如果对此不加以救济，不符合“有权利必有救济”的法理，也不符合行政诉讼法的立法目的。判定合法权益时，不能局限于《行政诉讼法》法条明确列举的范围。也要综合考虑社会公众的一般观念和行政诉讼法立法目的把握“合法权益”既不可局限法条也不可过度扩张方合行政诉讼法的立法宗旨。

二、行政行为需对利害关系人权利义务产生实际影响

《行政诉讼法若干解释》第1条第2款规定了不可诉行为的排除情况，总结这些不可诉行为的特点，核心是没有对相对人权利义务产生實际影响，从层次上分为两项：第一，对谁产生影响，谁才有资格作为原告;第二，产生了实际影响，该行为才有可诉性。

第一，对于确定原告资格的意义。同样一个行政行为，有时相对人可以诉，利害关系人也可以诉，因为这个行为同时对相对任何第三人的权益带来了实际影响;有时相对人不能诉，只有利害关系人可以诉，因为行政行为并只对第三人带来了影响;再有一种情况，就是同样的行政行为既给甲的这种权益带来实际影响又给乙的那种权益带来了实际影响，而甲并不能以行政行为给乙的权益带来影响而提起诉讼，因为乙的权益受影响并没有给甲带来和乙一样的效果。

第二，对于确定可诉行为的意义。虽然法条规定“不具有行政强制力的行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围”，而实践中行政指导被诉的现象并不少见，原因是有些子那个政治到行为行为实质上是“假指导真强制”，会给相对人带来实际影响，所以属于行政诉讼的受案范围。同理，内部行政行为由于只针对内部人员而不会对相对人产生实际影响，重复处理的行为由于不会对相对人产生新的权利义务上的影响所以不具有可诉性，从而都被排除在受案范围之外，除非对相对人的带来实际影响。

三、法院不予受理的情形

虽然我们在前面论证了采用前两项标准可以扩大法条所划定的行政诉讼受案范围，但是所有的权利保护都是有界限的，行政诉讼法也不能例外，正如翁岳生所言“各国行政诉讼制度允许具诉权着起诉之广狭，考虑到确保行政之灵活、法的安全性、避免滥诉所生之诉讼过量样机司法之功能”。且我们之前提出的两条标准如果缺少其中任何一种，当然不能属于行政诉讼受案范围，但有时有些特殊的行为即使两条标准都是符合，也不属于受案范围，这里需要我们举例特别说明。

首先，权益合法但违背立法宗旨的不予受理。例：不予受理请求撤销离婚证。行政诉讼法的宗旨是解决权力的保护问题，当公民、法人或者其他组织的权利义务遭到行政职务行为侵犯时，就需要通过诉讼获得救济。在离婚诉讼中，要考虑到人身关系不同于财产关系，应当考虑到其稳定性和严肃性，且申请撤销离婚证会带来很多社会不安因素，其任意性后果不符合社会公众的一般观念也不符合《行政诉讼法》的立法目的。所以对此类诉讼请求不予受理是符合法理的。

其次，行政机关实施的民事行为不予受理。行政主体兼具行政和民事双重身份和双重职能，如果行政机关在参与民事活动时给对方当事人的合法权益带来实际损害，其与对方当事人之间形成的是民事法律关系，应受到民事法律规范的调整，自然不属于行政诉讼受案范围。

再次，刑事司法行为不予受理。 《行政诉讼法》将行使司法行为的监督权授予了检察机关，根据我国目前的法律体制，刑事侦查行为在习惯上并不作为一般行政行为来对待。例如：扣押行为应定性为刑事侦查措施，即使事后发现不是刑事案件，但这也是在对案件进行了侦查之后才发现的，这并不能改变公安机关在此前作出扣押行为时刑事侦查行为的性质，所以并不是行政行为，所以该案不属于行政诉讼受案范围，法院不予受理。

本文中列出了法院不予受理的情况也很有限，并不能穷尽所有可能的情况，但是本文的目的也并非要穷尽所有，而是举一些典型来说明即使我们扩大现有的行政诉讼所受案范围，也仍然有些行为是无法受到行政法保护的，这个看似矛盾的现象其实也证明了受案范围存在的合理性，促使我们在接受它的同时不断完善它。