美国退出中的国际原油定价机制变化及其地缘影响＊

许勤华，李坤泽

( 中国人民大学国际关系学院）

1 问题的提出

机制是为实现某一功能，发挥某种作用，事物或系统内部的各要素相互作用、协调运行的原理、方式和过程[1]。机制的运行规则都是人为设定的，例如竞争机制、市场机制、激励机制等。鲁杰（Ruggie J.G.）把国际机制定义为“一群国家接受的一系列相互的预期、规则、规章、计划、组织以及资金的承诺”[2]。原油作为最重要的大宗商品之一，其定价问题一直广受关注。能源宪章组织（Energy Charter）对国际原油定价机制做出定义，认为国际原油定价机制是“关于贸易、交换和市场（包括准入）的组织，以及价格谈判与沟通的方式”[3]。除此以外，不同时期的学者与机构在国际原油定价机制的讨论中，普遍认同“市场化定价机制是国际原油定价机制的核心”[4-7]。

本文认为，国际原油定价机制是“被与原油生产、技术、消费、金融与运输相关的国家、国际组织等不同行为体共同接受的，涉及原油贸易、市场、价格等要素的一套原则与规则”。国际原油定价机制的组成要素包括：货币即石油美元，国际组织即石油输出国组织（欧佩克，OPEC）和国际能源署（IEA），国家即欧佩克和国际能源署内部的生产国和消费国、非欧佩克成员的生产国和非国际能源署成员的消费国，商品交易市场即交易西得克萨斯轻质原油（WTI）的纽约商业交易所（NYMEX）、交易北海布伦特原油（Brent）的洲际交易所等。这些要素形成了以原油供需基本面为市场基础，以金融为主导因素，欧佩克、国际能源署等国际组织以及相关生产国、消费国和途经国之间相互作用的运行基本框架，各自发挥着维持国际原油市场的功能。

在现行国际原油定价机制中，美国有着极其特殊的地位。美国拥有石油美元，是最大的原油消费国，也是世界上多个主要产油国和消费国的主要盟友。美国石油企业在油气上中下游全产业链各领域都最具全球竞争力，美国同时具有保障运输的军事实力。美国市场形成的WTI价格，对国际石油交易有着支配性的影响。一直以来，美国在国际原油定价机制中发挥着主导作用，通过与欧佩克核心国家沙特阿拉伯的“铁盟关系”，控制欧佩克产量以影响原油市场价格；协调国际能源署各消费国原油储备，以备不时之需，释放库存以稳定市场；把控中东地区地缘政治走向，保障自身及其盟国在该地区的油气资源利益。

2020年3月底开始，国际原油价格出现断崖式下跌。2020年4月20日，WTI原油5月期货价格暴跌305.97%，结算价报每桶－37.63美元，WTI首次出现负油价。接下来几个月，油价一直盘桓在低位，国际能源署预测，国际原油需求至少还需要两年时间才能恢复到新冠肺炎疫情前水平[8]。众所周知，本轮油价暴跌的直接原因是由新冠肺炎疫情引发的世界经济萧条，这导致全球原油消费需求剧减，但也反映出国际原油定价机制一定程度的失灵，也说明美国正在改变参与国际原油定价机制的策略。

美国因在全球能源格局中的角色变化而有了与以往不同的国家能源利益。本文通过观察美国在此次国际原油价格剧烈波动中采取的政策立场及其动因，判断特朗普政府对现有国际原油定价机制正在采取“退出政策”①“退出政策”来源于“退出外交”，指美国对于全球治理多边机制做出的退出表态与行动，以退出或威胁退出为手段，实现一定的政治经济目标。出自任琳：《“退出外交”与全球治理秩序——一种制度现实主义的分析》，载《国际政治科学》2019年第1期。，尝试回答以下四个问题。

2 美国在全球能源格局中的角色变化

按照霍尔斯蒂（K.J.Holsti）的理论，国家对外政策和行为由该国决策者的“国家角色观念”所主导[9]。“国家角色观念”是指决策者对于“适用于本国的决策、承诺、行为的自我确定”，由国内因素和国际因素决定[9]。国际因素包括国际体系结构、普世价值、公认的原则以及世界舆论和条约等。国内因素指一国的地理位置、地形特征、自然、经济和科技资源，以及政治传统、社会和经济要求、政党、大众运动和利益集团的要求，国家价值、信念和意识形态[9]。总的来说，国际国内因素都通过“国家角色”的变化导致的国家利益变化来影响“国家角色观念”这一变量间接作用于“对外政策角色表演”，进而影响对外政策决策。

国家可以有三种能源角色，即生产国、消费国和途径国。现代石油工业起步于美国，美国长期是世界主要的原油生产国。美国工业化的飞速发展使美国原油需求量激增，逐渐由石油出口国转为原油进口国。随着页岩革命的成功，原油产量的提升，美国已能满足本国能源需求且有余力出口（见图1），使美国重返原油出口国地位，特朗普政府鼓励能源生产与出口的政策则加快了这一进程。2017年美国重新成为世界最大原油生产国，2019年原油产量高达1224万桶/日，较特朗普上台前的2016年增加了38%[10]，2019年9月首次成为原油月度净出口国。原油产量的激增带来国家角色变化，也让美国对国家能源利益的判断，从维护能源供应安全转向扩大能源出口，树立“能源优势”。美国在能源领域的国家角色观念，从维护国际合作的“调解者”向维护自身利益的“独立者”转换，美国国内外能源政策发生巨大转变。

图1 2000－2019年美国原油出口量

3 特朗普政府选择“退出政策”的表现

这种国家角色观念的转变，直接反映在美国对国际原油定价机制的政策转变中。虽然美国曾深度参与现行国际原油定价机制构建，但美国依据原油消费国身份设计的以维护国际原油市场稳定，特别是原油供应稳定为目标的现有国际原油定价机制规则，与它追求的新的利益取向及角色定位不符。在这套机制中，重要因素欧佩克及其衍生的“欧佩克+”限制了美国。“欧佩克+”是现今最重要的产油国间机制，也是国际原油定价机制中的重要组成部分，还是主要产油国对原油贸易、市场、价格等制定规则、协调立场的主要平台。美国作为非“欧佩克+”产油国，同样受到占据较大市场份额的“欧佩克+”产量调节与政策协调的影响。在“独立者”的角色观念指导下，特朗普政府采取了从现有国际原油定价机制特别是生产国制定的产量调节协议等规则中脱身的“退出政策”。美国对国际原油定价机制，特别是产油国产量调节机制的态度从合作转向冷淡，拒绝扮演过去“调解者”的角色。同时，美国要影响国际原油定价机制，使之向有利于实现美国“能源优势”的方向发展，美国的“退出政策”主要体现在以下两方面。

一方面，在特朗普上台后的油价下降动荡时期，美国没有加入“欧佩克+”减产协议，反而采取鼓励增产的政策，并多次公开指责欧佩克“操纵油价”。2016－2020年，包括23个主要产油国在内的“欧佩克+”先后达成3次减产协议以减少市场供应，希望提升国际油价。在前两次减产协议执行期间，美国的原油产量不降反升，成为事实上的搅局者，致使“欧佩克+”减产协议效果不佳。2020年，美国虽然表示支持“欧佩克+”的减产协议，却并未与“欧佩克+”进行减产协调，只从本国能源利益出发，实行了有限的减产。

另一方面，美国逐渐放弃在已有国际原油定价机制规则中，通过合作解决分歧的模式，转而寻求从机制外介入，影响国际原油定价机制，特别是至关重要的产油国协调机制。作为全球最大产油国，美国不可能脱离国际原油市场，但美国选择退出产油国协调机制内的谈判与协调，转而通过威胁批准“禁止石油生产和出口卡特尔法案”（NOPEC法案）、要求沙特阿拉伯停止原油价格战、联合非“欧佩克+”产油国形成独立的产油国集团等方式，从外部干预“欧佩克+”决策。在2020年油价剧烈波动期间，特朗普借助美国独立于“欧佩克+”和最大产油国的地位，与“欧佩克+”主导国沙特阿拉伯和俄罗斯展开元首外交促成减产协议。

但美国的“退出”并非全面退出，而是选择性地退出一部分机制中被认为有损本国能源利益的原则和规则。美国没有放弃维护石油美元，也未退出国际能源署。这种局部退出也是美国总体“退出外交”中的一部分。在国际原油定价机制中，美国旨在重启恢复非中性收益的谈判[11]，通过阻止“欧佩克+”和其他产油国扩大收益来降低溢出效应，通过摆脱国际机制对于减产、低碳等方面的制度约束，减少为维护产油国协调机制有效性而产生的消耗效应。迄今，美国的“退出政策”取得了明显的效果：美国在国际原油生产中的份额快速上升，“能源优势”初步建立，对“欧佩克+”的决策保持了较强的影响力，政策自主性也得到保障。

4 国际原油定价机制的变化

尽管石油的金融属性在国际原油市场中发挥着重要作用，原油作为一种大宗商品，长期来看价格仍然由供需关系决定[12]。在2020年油价剧烈波动中，“欧佩克+”受到的冲击最大，也采取了最直接的减产措施。“欧佩克+”没有直接确定油价的权力，但作为国际原油定价机制中产油国集团的主要组织，可以通过主要产油国协同调节产量，对油价施加较强影响。

虽然美国从未加入欧佩克，但美国在能源角色转变之前，曾长期通过与沙特阿拉伯的“铁盟关系”来影响欧佩克的政策目标和具体的产量调节方案，调解欧佩克国家的冲突，推动有利于美国及其主要盟国的决定通过。在美国发生能源角色转变后，美国为实现“能源优势”采取“退出政策”，使“欧佩克+”减产机制在油价剧烈波动中出现失灵，国际原油市场减产决议反响平淡，油价继续下滑。美国退出后给国际原油定价机制特别是“欧佩克+”，带来三个方面的变化。

4.1 国际原油定价机制失去重要的调解者

美国曾在国际原油定价机制中发挥重要的调解作用。美国通过与沙特阿拉伯的关系来影响欧佩克的政策，作为重要的调停方，以担保、协调等方式促成欧佩克达成相关协议；利用美国军事政治力量打击反美国家，稳定沙特阿拉伯等国在组织内的主导地位。美国的“调解者”身份观念源于消费国的角色认知，并有强烈的意愿维护以沙特阿拉伯为核心的产油国集团合作，保证本国能源安全。随着美国角色的转变，美国对欧佩克的态度发生了变化，一个松散虚弱的产油国集团有利于强化美国“能源优势”。美国放弃“调解者”角色，让国际机制出现失灵或部分失灵的情况。例如本次疫情中，在美国退出和供需矛盾空前加大的双重影响下，沙特阿拉伯既难以说服俄罗斯等国接受约束，促成减产协议的达成，也无力如过去一样通过额外减产实现目标，导致2020年3月“欧佩克+”会议失败，油价战爆发。2020年4月最终协议的达成，仍然离不开美国的协调与担保。

尽管缺少“调解者”的“欧佩克+”正处在较为虚弱的时期，在特朗普政府逐渐退出国际原油定价机制的同时，“欧佩克+”的成员国特别是“两强”沙特阿拉伯和俄罗斯，为维护产油国集团共同利益，开启了主动担当责任，协调各国立场，达成并督促执行协议的“调解者”工作。包括但不限于停止油价战，率先展开两国谈判；协调说服其他成员国参与减产协议，继续承担更多的减产份额；为他国提供补偿等不同于美国的做法。沙特阿拉伯在几轮减产特别是2020年的减产中做出了重大妥协，可以看出，其有继续维护国际原油定价机制稳定的决心。“欧佩克+”逐渐形成新的俄罗斯和沙特阿拉伯“双核”治理模式，取代过去欧佩克以“美国－沙特阿拉伯”联盟为基础的治理模式。

4.2 国际原油定价机制中参与者的自助行为明显提升

欧佩克部分成员国在减产协议达成和执行的过程中，长期存在不合作行为[13]，这种情况在美国开始退出后更为显著，这种行为源于“欧佩克+”国家高度依赖原油出口的经济结构。在新冠肺炎疫情造成的供需严重失衡背景下，低油价和减产都会重创本国经济，不合作的自助行为可以短期内维护本国经济。由于失去了美国的调解支持，“欧佩克+”国家遵守国际机制所产生的共同利益有限，惩罚措施又不足以约束部分产油国，本轮减产协议生效后，安哥拉、尼日利亚、伊拉克等国均未有效执行减产协议。

从2020年6月6日召开的第11次欧佩克及非欧佩克成员国部长级会议可以看出，“欧佩克+”在应对油价剧烈波动时，沙特阿拉伯为了说服成员国放弃自助行为，只得自行增加减产数额并提供相应“补偿”，利用本国原油优势威胁低履约国家，提高这些国家遵守减产协议的收益，降低自助行为的收益，换取这些国家支持减产协议并承认沙特阿拉伯的主导地位。由于缺乏美国的调解支持，减产协议效果预期大打折扣，沙特阿拉伯等国只能以妥协的方式来影响参与国的政策取向，维护机制的有效性。成员国的自助行为盛行和维持国际原油市场权力目标这一对矛盾，可能促使欧佩克迎来继2004－2006年配额制松动和放弃“价格带”政策后，又一次原油政策的重大调整。

4.3 国际原油定价机制更加依赖机制外的力量实现目标

欧佩克的衰弱是一个长期的过程，这也是“欧佩克+”形成的原因之一，通过把俄罗斯等其他产油国纳入机制内，将过去临时的协商机制正式化，借助欧佩克以外的力量实现欧佩克的目标，并在2016－2019年取得了一定的成功。但在2020年的油价剧烈波动中，即使是“欧佩克+”也无力独自完成油价调节的目标，以美国为代表的非“欧佩克+”产油国却发挥了关键作用。例如，美国、加拿大和巴西的联合减产声明，挪威等国的减产承诺等，扩大了减产范围，一定程度上降低了“欧佩克+”国家对减产效果的疑虑，提升了减产协议的可信度，让各国更愿意让渡部分经济利益换取减产协议的达成，来维护产油国的共同利益。特别是美国的加入，也让本次减产更受市场信任。但随之而来的二十国集团（G20）能源部长峰会并未达成协议，使沙特阿拉伯等国所期待的共计减产2000万桶/日的目标无法达成，油价持续下跌。直到2020年5月减产协议全面执行后，油价才出现回升迹象。

作为国际原油定价机制中的重要一环，“欧佩克+”因美国的退出而难以发挥调节原油产量、影响国际油价的功能，不得不接受外部不合作国家特别是美国的影响。“欧佩克+”的依赖性让美国有了影响“欧佩克+”决策的更强能力，有利于美国从外部施加影响力，改变国际原油定价机制。

5 国际原油定价机制变化的地缘影响

原油是每一个现代国家必不可少的战略资源，国际原油定价机制的变化也会传导到地缘领域，带来巨大的地缘影响。美国的“退出政策”造成了波斯湾国家与美国和俄罗斯两大主要原油生产国关系的转变[14]，也影响到了其他消费国的原油供应安全。

5.1 美国与波斯湾国家关系疏远

作为主要原油进口国，发展与产油国特别是沙特阿拉伯等波斯湾产油国的关系，一直是美国外交的重点，特朗普上任后首访目的地即为沙特阿拉伯。随着美国能源身份的转变，美国与波斯湾国家旧有的基于原油供需的合作失去基础，从互补的原油伙伴，变为双重意义上的竞争者：既是全球原油市场份额的竞争者，页岩革命也让美国与沙特阿拉伯成为油气资源品类的竞争者。新身份为美国带来争夺市场份额、打压中东产油国影响力、重构国际原油定价机制的利益强烈诉求，直接与沙特阿拉伯等国竞争。因此，在与波斯湾国家的关系中，美国的“同盟者”和“地区保护者”角色蜕变，呈现“独立者”的新特点。美国在中东转向“克制战略”，即不再认为对产油国提供安全保障维护能源安全是有必要的[15]，美国对中东事务的参与度远低于过去。

美国的转变造成“被保护者”波斯湾国家面临重大政策调整，使得波斯湾国家在政治和经济上面临双重困境：在地缘经济上，不仅需要继续面对伊朗、俄罗斯等传统产油国的竞争，还需要承受美国能源政策的压力，以原油出口为核心的经济利益受到严重威胁；在地缘政治上，与美国的联盟关系松动导致安全能力削弱，使波斯湾国家在中东的本轮地缘竞争中处于相对劣势，激起其他国家特别是中东地区大国在中东提升权力的动机。美国战略收缩和波斯湾国家安全能力下滑带来的中东权力真空，被伊朗、土耳其等区域大国和俄罗斯等域外大国填补，各国围绕中东权力分配的竞合关系凸显。

5.2 波斯湾国家与俄罗斯关系复杂化

沙特阿拉伯与俄罗斯存在长期的地缘经济与政治矛盾。经济上的市场份额、能源政策等议题和政治上的伊朗问题等都是双方关系的顽疾。但在美国能源身份转变及其衍生的“退出政策”影响下，沙特阿拉伯与俄罗斯以能源利益关系接近为契机，实现了领导人互访，中东的对抗态势明显缓和，并建立了“欧佩克+”。俄罗斯等国的加入壮大了欧佩克产油国集团的力量，提升了欧佩克国家在国际原油定价机制中的地位，相对缓解了美国退出带来的不利影响，也让波斯湾国家与俄罗斯的关系复杂化。

波斯湾国家与俄罗斯的关系虽然出现缓和，但双方的纠纷并未解决。在伊朗、叙利亚等问题上，双方立场仍然不同，互信程度较低。两者还面临石油政策观点差异，以及“欧佩克+”内部主导权的竞争问题。俄罗斯作为一个有较高的政策自主性和广泛全球利益的大国，并不接受由沙特阿拉伯主导的“欧佩克+”权力结构，以及沙特阿拉伯等国主张的提升“欧佩克+”对各国石油政策干预的观点。2020年3月的油价战，就是沙特阿拉伯与俄罗斯两大主导国在“欧佩克+”的首次严重冲突。虽然受制于严峻的超低油价形势，两国最终达成减产协议，但两国合作基础仍不牢固，2020年7月初俄罗斯重提放宽减产的计划[16]。

沙特阿拉伯等海合会国家与俄罗斯的关系已经从对立转向合作与竞争共存，政治经济上的合作与纠纷同在，双方“区域－次系统合作者”的角色观念初步建立。这种共存虽然降低了冲突的可能性和范围，提升了双方合作空间，却也加大了不同领域问题相互渗透影响的风险，合作基础也尚不稳固。

5.3 地缘变化影响消费国的原油供应稳定

美国的“退出政策”极大改变了国际原油供应格局，造成产油国的新一轮分化。这既为中国为代表的消费国带来低油价的实惠，也因其地缘影响外溢，削弱了消费国的能源供应稳定性。

美国等非“欧佩克+”国家与“欧佩克+”国家、“欧佩克+”内部各国之间的分歧扩大，协调能力下降。在总体供大于求的原油市场格局中，产油国达成协调共同行动的可能性降低，有助于维持低油价。同时，为了争夺市场份额，原油出口国也会通过提供优惠等方式来吸引消费国。例如，2020年3月，沙特阿拉伯通过向欧洲和东亚消费国提供优惠价格，提升市场份额，打击俄罗斯原油出口。由于产油国之间的矛盾，国际原油市场中能源需求权凸显，甚至会取代能源供应权②“能源需求权”指“能源需求国因巨大的能源消费量而具有的强大市场权力”，“能源供应权”指“国家因拥有能源资源，在世界能源市场中具有资源供应的绝对权力”。出自许勤华：《中国全球能源战略：从能源实力到能源权力》，载《人民论坛·学术前沿》2017年第5期。[17]而占据主导地位。美国的能源角色转变，也为主要消费国与美国的能源合作提供了物质基础，消费国发展对美能源关系有利于提升能源进口多元化。

但国际原油定价机制的衰弱也放大了各主要产油国未来能源政策的不确定性，特别是兼有产量和技术优势的美国，难以判断其未来能源政策走向。如果美国2020年大选发生党派更迭，其能源政策可能出现较大转向。沙特阿拉伯、俄罗斯等“欧佩克+”国家为了适应能源格局与产油国合作的机制新变化，在本轮油价剧烈波动后也可能迎来较大的政策调整。一方面，产油国合作的下降同样降低了国际原油市场的稳定性，未来再次出现油价剧烈波动的可能性增大，产油国发生自利与违约行为的可能性增大，影响主要消费国获得稳定可持续的原油供应。另一方面，产油国之间在能源和地缘层面矛盾的相互渗透可能性加大，能源问题政治化的程度会进一步提升，对消费国与产油国的合作造成不利影响。

6 结论

特朗普上台以来，美国能源政策发生重大变化的根本原因在于，美国的能源角色从原油消费国向原油出口国的转变。这种转变改变了美国的能源利益诉求，让美国在国际原油定价机制中的角色观念从“调解者”转向“独立者”，催生了特朗普政府的“退出政策”。美国以提升本国“能源优势”为目标的“退出政策”，拒绝与国际原油定价机制合作并试图从外部进行修正，极大地影响了国际原油定价机制特别是“欧佩克+”的功能。虚弱的“欧佩克+”在油价剧烈波动中，由于美国退出而出现缺乏调停者、自助行为上升和依赖外部力量的新变化，发生机制失灵。美国的“退出政策”也传导产生了深刻的地缘影响，造成美国、俄罗斯、波斯湾国家全球三大原油供应方关系的变动，也影响到消费国的能源安全。

国际原油定价机制正处于新一轮调整变化期，国际原油市场的不确定性加剧，直接威胁到中国的能源安全特别是原油供应安全。中国作为世界最大的能源消费国和原油进口国，2019年原油对外依存度高达70.8%。国际油价剧烈波动虽然会带来一段时间的低油价，有利于中国购买廉价原油，提升战略储备。但长期来看，这种不确定性不利于中国获取稳定的原油供应，影响中国与产油国的上游投资合作规划；也不利于制定稳健的能源经济政策，规划国内经济活动。特别是在调整期，可能会引发地缘政治动荡，直接损害中国的原油供应安全。因此，中国应格外关注国际原油定价机制的变化动向，重视潜在的原油供应安全风险，做好充足准备，应对国际原油市场不确定性引发的问题。同时，要坚持发展新能源及可再生能源，缓解对进口原油的过度依赖，维护国家能源安全。