欧佩克：由盛到衰或将走向终结？

罗继雨，刘朝全，石卫

( 中国石油集团经济技术研究院）

欧佩克（OPEC）是石油输出国组织的简称，它创立于1960年9月，宗旨是协调和统一成员国石油政策，维持国际石油市场价格稳定，确保石油生产国获得稳定收入。60年来，伴随着石油时代的发展，国际油价经历数次大起大落，欧佩克作为一个主导全球石油产量和石油价格的组织，不断发展演化。特别是进入21世纪以来，国际石油市场格局发生深刻变化，能源革命如火如荼，欧佩克对国际石油市场的影响力不断减弱，发展面临前所未有的危机。预计到21世纪中叶，随着越来越多的地区逐步实施零碳排放，传统意义上的欧佩克或将走向终结。

1 1960-1972年：觉醒中的崛起

欧佩克伴随世界能源步入石油时代而成立。第二次世界大战后，中东石油新发现使得世界石油产量和消费量快速增加，石油在世界能源构成中迅速追赶煤炭，世界迈入石油时代。大批国际石油公司涌入中东地区，为争夺优质资源加大投资力度，带来了全球石油产能过剩，虽暂时被一系列地缘政治事件掩盖，但供过于求的问题最终还是暴露出来，导致国际石油公司之间降价竞争。1959年2月和1960年8月，国际石油公司在未与产油国商量、未取得产油国同意的情况下，两次单方面分别下调石油标价9%和7.5%，令产油国恼火。在第二次石油标价下调一个月后，1960年9月14日，在伊拉克的邀请下，伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉5个世界重要石油出口国代表，在伊拉克签署第一届欧佩克会议决议，欧佩克正式成立[1]。成立之初，欧佩克并没有引起国际石油公司的重视，因而获得了宝贵的发展空间和时间，相继吸纳卡塔尔（1961年）、利比亚（1962年）、印度尼西亚（1962年）、阿联酋（1967年）、阿尔及利亚（1969年）和尼日利亚（1971年）等石油生产国加入组织，成员国在国际石油市场的份额不断扩大，石油产量超过世界一半。

欧佩克成立后，立即投入到维护石油标价稳定、提高石油收入的斗争，并取得了显著的成果。一是与国际石油公司达成矿区开采税经费化的协议，1964－1966年，中东产油国的石油收入增加了4亿美元。二是采用配额生产制，使60年代的石油标价保持在1960年8月的水平，粉碎了国际石油公司利用产能过剩向产油国施压，以分裂和破坏欧佩克的图谋。三是建立国家石油公司，开展石油国有化运动，维护产油国的石油资源权益。四是将油价斗争的重点转到统一和提高石油标价，并重新夺回标价权。

其中，最卓著的成就是同国际石油公司围绕提高石油标价展开的博弈。1969年，利比亚开启了提高石油标价斗争的先河[2]91。当时，西欧石油进口量的1/4来自利比亚，利比亚政府利用这一条件，要求与石油公司谈判石油标价和税收问题，遭到石油公司故意拖延。利比亚政府采取逐个击破的策略，选择了一家完全依赖利比亚石油的西方公司为突破口，因为没有利比亚的石油，这家公司会失掉欧洲市场，面临倒闭。经过艰苦的谈判，1970年9月，该公司同意了利比亚的要求，其他外国石油公司随后也接受了利比亚政府的要求，将每桶原油标价提高0.03美元（达到2.53美元）、石油税金提高近5%。

利比亚的胜利极大地鼓舞了其他产油国，提高石油标价的斗争开始向其他成员国蔓延，伊拉克、科威特、伊朗、委内瑞拉也都相继成功提高了石油标价。1970年12月，在第21届欧佩克部长级会议上，欧佩克作为一个整体开展斗争，以石油禁运为威胁，取得了夺回石油标价权的阶段性胜利：5年内将中东国家的原油销售税率从50%提高到55%，原油标价每桶提高35～40美分，标价以外另加5美分作为通货膨胀补贴；从1971年6月1日起，原油标价提高2.5%，1973－1975年的每年1月1日再分别提价2.5%；取消由产油国付给石油公司的销售回扣[2]91-92。1971年2月，地中海委员会成员国（利比亚、阿尔及利亚、沙特阿拉伯和伊拉克）又以石油禁运为威胁，取得了与15家国际石油公司争夺石油标价权的胜利，至此全部成员国夺回了石油标价权[2]92-98。

2 1973－1980年：威望如日中天

20世纪70年代是欧佩克发展的鼎盛时期，它取代了石油巨头们在国际石油市场的地位，一举一动都牵动着国际市场的神经。在欧佩克巨大的影响力吸引下，厄瓜多尔（1973年）和加蓬（1975年）加入该组织，欧佩克成员国的原油出口总量达到世界的2/3。

在这一时期，欧佩克先后两次减产导致国际油价飙升，西方国家两次爆发石油危机并由此引发经济衰退。1973年，第四次中东战争爆发，欧佩克减产并对美国及其盟友实施石油禁运，市场供应量减少500万桶/日，国际油价从3美元/桶上涨到13美元/桶，引发了第一次石油危机。1978年底，世界第二大石油出口国伊朗发生“伊斯兰革命”，推翻了巴列维国王的统治，伊朗石油出口全面停止，市场供应量减少360万桶/日，国际油价从每桶13美元/桶猛升至34美元/桶，引发了第二次石油危机[2]。

两次危机令西方经济遭到沉重打击。第一次石油危机导致西方经济出现二战后的首次衰退，其中美国经济增长率由1973年的5.8%下降到1974－1975年的负增长。第二次石油危机更是导致世界性的经济衰退，世界经济增速由1979年的4.2%下降到1980年的1.85%，1982年进一步下降到0.4%。第一次石油危机发生后，消费国为对抗产油国断供所造成的影响，以美国为首的经合组织（OECD）成立国际能源署（IEA），并着手建立战略石油储备（Strategic Petroleum Reserve）体系，形成了石油消费国和生产国对峙的格局。同时，美国调整中东政策，注重稳定与阿拉伯国家的关系。第二次石油危机发生后，石油消费国开始大力实施替代能源政策，西方与产油国的非对称性依赖关系弱化。

3 1981－2014年：内忧外患显颓势

进入20世纪80年代，在高油价和经济衰退的影响下，世界石油需求下降，进而引起石油价格大幅下跌。需求方的地位提升和策略变化打乱了欧佩克阵脚，欧佩克的市场调控能力开始下降。

3.1 市场控制能力下降

1980年以后，主要石油消费国难以承受高价石油带来的一系列经济压力，一方面大力推行节约，压缩石油消费，另一方面加强本国油气生产，加快发展替代能源，世界石油供需结构发生重大变化。进入21世纪，影响国际油价的因素更趋多元，特别是以中国为首的亚太发展中国家经济快速崛起，带动石油需求显著增长，叠加中东地缘政治紧张等因素，推动国际油价大幅上涨。此时，欧佩克已经不能单独主导国际石油市场，虽多次调整产量以期控制油价，但收效甚微。直到2008年，美国金融危机暴发，国际油价大幅下挫。此后，欧佩克实施“减产保价”策略，叠加多个国家的量化宽松政策（见图1），才使国际油价得以回升。

战略石油储备主要用于应付武装冲突、金融危机、突发自然灾害等严重影响石油供需和价格的紧急事件，但美国历史上多次在非紧急情况下大规模释放战略石油储备，对国际油价走势产生了显著影响。非紧急动用主要发生在克林顿任期内，共出现4次，集中在1996年和2000年两个大选年。1996年1、4、9月，美国3次共释放2810万桶战略石油储备。1996年2月底，油价处于19.3美元/桶谷底，此后油价波动上升，4月下旬政府再次动用战略石油储备，油价在一个月内从24美元/桶降至19.77美元/桶，但以后又波动上升，10月下旬升至约26美元/桶。2000年，美国大选前再次面临油价上升的局面，而且油价升势比1996年更猛。为了平抑油价，政府在9月22日下令，通过原油置换方式，在一个月内释放3000万桶战略石油储备，油价在一周内从37美元/桶降至30美元/桶，但10月中旬油价又冲高至36.1美元/桶。大选后，油价逐步回落，年底至26美元/桶左右[3]。美国动用战略石油储备，从最初的保障供应，到平抑国际油价，作用得到充分体现。

图1 1973－2019年国际油价走势和主控因素

3.2 成员国之间存在严重的结构性矛盾

欧佩克是由拥有不同利益的国家组成的联盟，成员国之间存在着严重的宗教和民族等结构性矛盾，各国财政状况和政治局势各异，市场战略也各不相同。这一切决定了该组织的凝聚力不强，各成员国时而联合对外，时而互相拆台，大大削弱了欧佩克的市场影响力。

首先，欧佩克主要成员国沙特阿拉伯（逊尼派）和伊朗（什叶派）存在着深刻的教派矛盾、阿拉伯民族与波斯民族的民族矛盾，以及争夺地区主导权的地缘政治矛盾等，这使该组织难以形成统一意志。

其次，经济和政治利益导致成员国在政策的制定和执行上存在分歧。对于大多数欧佩克成员国来说，石油是国家经济命脉，但各自资源基础和经济发展水平不同，因而在政策选择上存在巨大差异。“鸽派”国家经济发展较好，资源相对富足，对石油产量的调节空间较大。这些国家往往基于长远考虑，对政治利益更为关切，倾向于制订稳妥的石油政策，态度较温和，例如沙特阿拉伯、阿联酋、科威特等。“鹰派”国家大多经济发展落后，由于种种原因产量难以大幅提高，这类国家往往追求高油价以实现短期利益最大化，倾向于选择激进的政策，例如伊拉克和委内瑞拉等[4]。

国家利益的不同诉求导致成员国在配额履约上参差不齐，拆台成员多于配合成员。其中，沙特阿拉伯、阿联酋、科威特等一般能够较好履行配额；伊拉克、伊朗等国仅能部分执行；委内瑞拉、尼日利亚等国的执行情况较差。而且，同一资源国在不同时期也会实行部分履行、完全履行和歧视性履行三种政策，例如委内瑞拉[5]，令欧佩克政策执行效果大打折扣。

3.3 欧佩克内部缺乏有效约束机制导致陷入“囚徒困境”

欧佩克内部缺乏有效的约束和惩罚机制，成员国之间常常陷入“囚徒困境”的无序竞争状态。虽然欧佩克核心国家（沙特阿拉伯、科威特、阿联酋）可以对违背组织纪律的国家发起制裁，并联手抢夺其石油买家，但事实上，由于受石油品质、产量调节能力等因素的限制，这种做法往往难以长期执行。在减产协议的履行上，任何产油国都无法确保其他成员国同样遵守协议，因为暗中增产往往能够获得更大收益。1985年，沙特阿拉伯按照减产协议削减了2/3的石油产量，由于其他成员国未履行减产承诺，非但没有换来油价提升，反使沙特阿拉伯损失了市场和收入，经济遭受重创。按照“囚徒困境”思维，各国都考虑将自身的利益最大化，在他国不愿意减产的情况下，只有自己不断增产才能在市场份额的竞争中占据主动，结果只能导致石油供求更加失衡、油价继续下滑，各方都是输家[6]。成员国的无序竞争使欧佩克内部矛盾重重，难以凝心聚力。

4 2014－2030年：衰落迹象日益明显

2014年以来，欧佩克不惜一切代价争夺市场份额和维持目标油价，结果却越来越不尽如人意。为达到“限产保价”的目的，欧佩克减产量越来越大，但油价提升有限，致使尼日利亚等财政紧张的产油国不堪重负，成员国内部分歧巨大，矛盾难以弥合。随着新兴产油国崛起、石油市场格局和供需格局发生变化、可再生能源迅速发展，欧佩克对国际石油市场的控制力今非昔比，影响力日渐衰落。

4.1 核心成员国被遏制

美国在能源独立后，转而打压欧佩克成员国，试图控制国际能源市场。美国利用其政治影响力，针对传统友好产油国和长期敌对的产油国采取不同策略，从内部分化欧佩克，阻挠其正常运行。

对与美国传统友好的欧佩克产油国，美国以保障自身利益最大化为前提开展合作，迫使产油国以较大代价换取美国在国防、外交等领域的支持。以沙特阿拉伯为例，美国在能源独立以前，依赖沙特阿拉伯石油资源，并需要其在中东战略上配合，在拉拢的同时又利用政治和经济上的软肋向其施压。在外交上，沙特阿拉伯需要代理人帮助打击伊朗及其支持的什叶派在中东扩张，但美国时而隔岸观火，时而出尔反尔，时而撕破盟友颜面，即使伸出援手，也让沙特阿拉伯付出很大代价。“卡舒吉事件”让沙特阿拉伯站在了西方的对立面，沙特阿拉伯被迫出让多种利益以换取美国的支持。在内政上，美国深知沙特阿拉伯王室明争暗斗，甚至策划政变推翻沙特阿拉伯政权。在经济上，2014年国际油价暴跌，沙特阿拉伯收入减少，预算赤字扩大，财政危机严重。美国却在“欧佩克+”实施“限产保价”政策时抛售一半的战略石油储备，与沙特阿拉伯目标背道而驰；美国还曾在欧佩克实施原油减产协议时，要求沙特阿拉伯增加产量，以弥补部分产油国产量减少造成的供应缺口，令沙特阿拉伯非常为难。

对与美国敌对的欧佩克产油国，美国会采取严厉的遏制手段。美国通过军事手段整垮伊拉克萨达姆政权，持续干预伊拉克内政，导致伊拉克政治社会长期动荡；联合盟友推翻利比亚卡扎菲政权，导致利比亚内战至今已持续9年，油气生产受阻，经济陷入持续衰退；不断扩大对伊朗和委内瑞拉的制裁，迫使外国公司放弃与伊朗的油气合作，致使伊朗石油出口量锐减90%，委内瑞拉石油出口降至1950年以来最低水平，经济社会陷入崩溃边缘。

4.2 组织愈发松散

欧佩克在20世纪70年代吸纳了尼日利亚、加蓬和厄瓜多尔之后，很久没再发展新成员。随着产量调节能力下降，欧佩克重启纳新，但很多国家不愿接受欧佩克产量配额限制，新加入者寥寥，新增产能提升也不大。其间，印度尼西亚、厄瓜多尔、卡塔尔进进出出，虽然各有各的理由，却将欧佩克内部的深层次矛盾和困境暴露无遗。

印度尼西亚1962年加入欧佩克，2000年之前，在国际市场和欧佩克都比较有影响力。进入21世纪后，印度尼西亚油井老化，加上投资不足，产量不断下降，从石油出口国转变为净进口国。2009年1月，印度尼西亚1/3原油消费需要进口，欧佩克遂决定暂停其成员国资格。2016年1月，印度尼西亚借欧佩克秘书长空缺之机，恢复了成员国资格，但在同年9月的欧佩克171次会议上，又因拒绝履行减产协议而被再次暂停成员国资格，成为欧佩克历史上第一个两进两出的国家。

卡塔尔的退出充分暴露了成员国对欧佩克的不满。2014年，沙特阿拉伯联合阿联酋、巴林指责卡塔尔支持穆斯林兄弟会，召回驻卡塔尔大使，卡塔尔和沙特阿拉伯等国的矛盾显化。2017年6月，沙特阿拉伯伙同他国与卡塔尔断交并冻结双边贸易，导致卡塔尔的进口额大幅下降、物价上涨，影响至今没有缓解。2016年，欧佩克实施减产协议后，减产叠加低油价，对卡塔尔财政收入造成严重影响，卡塔尔退出欧佩克的想法愈发强烈。2018年，受“卡舒吉事件”影响，穆罕默德·本·萨勒曼为保住王储地位，拉近与美国关系，在石油产量上向美国妥协，令卡塔尔等成员国不满。沙特阿拉伯还拉拢俄罗斯打造“欧佩克+”，使其他成员国逐渐被边缘化，更令卡塔尔不满，遂决定于2019年1月退出欧佩克[7]。

厄瓜多尔是继印度尼西亚和卡塔尔之后，又一个退出欧佩克的国家。1992年12月，厄瓜多尔曾因本国经济困境暂停了成员国资格，后于2007年12月恢复，又于2020年1月正式退出。厄瓜多尔是一个典型的“搭便车”国家，虽然其退出理由是经济问题，但也从侧面反映出欧佩克及其盟友的减产没有达到预期效果，减产的边际效用越来越弱。

4.3 市场份额被蚕食

核心成员国份额被其他成员国严重分食。一直以来，沙特阿拉伯主导着欧佩克的基准油价、石油产量配额等工作，并凭借最多的闲置产能充当机动产油国，其他成员国不仅不配合减产，甚至还暗中增产。1980－2019年，欧佩克在国际原油出口市场中的份额从66.6%降至49.7%，同期沙特阿拉伯的出口份额从30%降至13%。

非欧佩克产油国的增产重构了世界石油市场格局。20世纪90年代，油价高涨激发了非欧佩克国家的石油投资热情，加拿大、巴西、哈萨克斯坦等非欧佩克国家的原油产量和出口量均呈现增长态势。而委内瑞拉和伊朗受美国制裁产能无法发挥，阿尔及利亚合同模式不具吸引力，安哥拉离岸开采成本居高不下，尼日利亚安全事件频发，这些成员国的产量都在持续下滑，欧佩克占全球产量的份额从41.2%降至37.5%（见图2），欧佩克的出口份额也进一步萎缩（见图3）。供应格局由欧佩克一家独大，转变为欧佩克和非欧佩克两大供应主体，欧佩克已无力操控国际油价，转而维护市场供需平衡。

图2 2000－2019年主要产油国产量份额

图3 2000－2019年主要产油国出口份额

美国页岩革命令欧佩克如芒在背。2019年，尽管美国全年仍然净进口原油1.9亿吨，但在临近年底的最后两周内实现了石油（原油+石油产品）的净出口。预计到2030年，美国将成为世界最大的油气生产国，石油和天然气产量将分别占据世界总量的18%和24%，而沙特阿拉伯将变成第二大石油生产国，世界石油产量占比降至13%。随着产量增加，美国凭借完善的储备等基础设施体系和政治、经济、军事影响力，对石油市场的操作空间将加大，欧佩克的影响力将被进一步削弱。

4.4 丧失独立性

2014年以来，欧佩克孤掌难鸣，不得不联合以俄罗斯为首的非欧佩克产油国共同应对市场变化。2016年底，以沙特阿拉伯为首的欧佩克拉上以俄罗斯为主的非欧佩克产油国成立“欧佩克+”并达成减产协议，对拯救油价起到较好的效果，油价反弹40%以上。

2020年，新冠疫情全球蔓延，导致世界石油需求大幅下降，打破了沙特阿拉伯与俄罗斯之间刚建立不久的市场平衡。而且，随着美国能源独立，美国成为全球石油供应格局中的重要一极，过去由沙特阿拉伯为首的欧佩克和俄罗斯等非欧佩克两大势力主导的世界石油市场，逐步呈现沙特阿拉伯、俄罗斯、美国“三足鼎立”的局面，欧佩克面临左右制衡，市场影响力进一步衰减。这也折射出欧佩克其他成员的重要性下降、被边缘化的趋势，欧佩克有可能进一步分化。

4.5 外部挑战不断

外部挑战首先是来自石油市场格局的变化。在供应相对过剩的市场环境下，石油长期买卖合同逐渐向更有利于消费国的现货和期货买卖方式转变，削弱了欧佩克对国际石油市场的控制力。而美国则凭借其雄厚的经济军事实力掌握着金融霸权，对石油市场的影响力亦不容小觑。

更大的挑战来自新能源技术的突破，它将加速对石油等化石能源的替代进程。目前，太阳能和风能等可再生能源已成为增长最快的能源来源，伴随着技术的不断突破，已有越来越多的可再生发电项目实现平价上网，预期今后发展将日新月异。同时，低碳化、脱碳化已成为全球各国能源消费的主流趋势，新能源在全球各国能源消费结构中的比重稳步上升，这给传统的化石能源行业带来了相当大的危机感。

目前，用作燃料的石油仍然是消费大头。但新能源汽车（电动汽车）技术进步日益明显，业界多数预计：到2030年，电动汽车的综合成本将与燃油汽车相当；尽管燃油车效率也将提高，然而随着人们环保意识的增强和出行方式的改变，新能源汽车（包括氢能汽车）的商业化推广将持续加速，在与传统燃油汽车的竞争中取得显著优势[8]；交通部门用油需求有望提前达峰，之后开始回落；届时燃油车或将逐步退出历史舞台，石油可能从燃料属性为主，过渡到化工原料属性为主。随着燃料石油消费的大幅减少，欧佩克亦将日渐式微。

此外，美国国会部分议员试图以反垄断的名义推动反欧佩克立法，试图把欧佩克及其成员国置于美国司法管控之下。虽然这一法案尚存争议，立法的可能性不大，但却起到了很大施压效果，时刻挑动着欧佩克的神经。自布雷顿森林体系解体之后，美元的绑定物从黄金转为石油。衰弱的欧佩克对维护美元霸权仍然有益，因此美国一方面会削弱欧佩克在国际石油市场的影响力，另一方面也会设法维持欧佩克的存在。

5 2030－2050年：能源革命或给欧佩克致命一击

能源革命正加速向低碳化、无碳化方向前进。预计到2050年，清洁能源占比合计高达56%，其中，非化石能源占比上升至28.4%，天然气占比上升至27.6%，超过石油的27%[8]。随着非化石能源占比的快速提升，以及主要国家加快碳捕获、利用与封存（CCUS）技术的推广与应用，与能源相关的CO2排放可能在2030年前后达峰[8]，之后将出现快速下降。发展清洁、低排放的新能源和可再生能源已成为全球能源转型的大趋势，欧洲的国际石油公司纷纷宣布在2050年之前将实现碳中和（“净零碳”排放），一些国家甚至宣布将在2050年左右实现国家的零碳排放。石油被新能源替代之势不可逆转，石油时代的结束意味着欧佩克退出历史舞台。综合上述分析，预判2050年前后，欧佩克或将完成历史使命走向终结。