差异与共识：治理研究的反思性阐释——基于中、美、韩三国治理研究权威论文的关键词网络分析

郑家昊， 丁贵梓

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院， 陕西 西安 710119； 外交学院 国际关系研究所， 北京 100037)

一、 引 言

20世纪70年代，全球范围内发生了一场行政改革运动，各国政府都在竭尽所能地重新定位职能和改进履职方式，以寻求建立一个低成本、高效率的政府。在这场改革运动中，“治理”(Governance)这个古老却原本并不流行于公共领域的语词，被广泛应用于公共权力作用的诸多方面。正当人们努力弄懂“治理是什么”的时候，“治理”闪耀着熠熠星辉，已经开始取代“管理”(Government)跃升为一种全新的理念或方式，指导着各国政府推进变革与创新。“治理”不只是在学术领域时髦，它成为人们常挂在嘴边的术语。[1]

在中国，“治理”被纳入国家事务管理的范畴，要追溯到2013年党的十八届三中全会的召开。会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，用“社会治理”替代了“社会管理”的表述，明确了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。与西方国家将“治理”纳入具体的社会领域来看待不同，中国赋予了“治理”一种总体性的国家意义。在国家治理的意义上来规划与实施“治理”，是中国特色国家治理现代化的一项基本特征。

自治理问题勃兴以来，无论在理论界还是实践界，人们都热衷于对治理的研究与诠释，在概念、理论、个案与经验等方面做出了有益的探索。那么，这些研究都关注了治理的哪些热点议题，不同国家在认识治理上存在着哪些差异，又存在着怎样的共识呢？这些问题可以被看成是治理的“元问题”，是各个国家在奋力实现好的治理时，必须放慢脚步去思考的基本问题。因为它们涉及“治理”的本质、规律以及理想。然而，目前还未见学者在国家比较意义上对这些问题进行专门地反思性阐释。在失灵常态化、风险全球化日益严峻的形势下，对近50年的治理研究进行反思已经显得十分迫切。为此，笔者在中、美、韩的国别范围内，对20世纪70年代以来刊发在这3个国家的治理研究权威论文进行关键词网络分析，在兼顾“量”与“质”两方面要求的前提下筛选出治理研究的“最核心关键词”，并对这些最核心关键词做了文本阐释，以揭示治理及其研究的国别差异和共识。需要说明的是，本项研究是一项关于治理研究的创新探索，是国内外首次在国别比较意义上，运用关键词网络分析筛取“最核心关键词”来揭示治理及其研究的差异与共识的研究尝试。在研究问题、方法、视阈以及结论方面均具有一定的创新性，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有很好的启示意义。当然，作为一项全新的尝试，亟待完善之处难免，恳请学界同仁指正。

(一) 关键词网络分析研究方法

关键词网络分析本质上就是关键词的社会网络分析，是对社会网络分析方法的运用。[2]1在关键词网络中，各个具体的关键词构成不同的网络节点，并作为网络中的行动者彼此发生联系。这种原初在信息管理领域广泛应用的方法，正在被引入政治学和管理学研究领域。只是，当前运用此方法的相关研究大都侧重于测度关键词的频次(即在“量”的意义上来分析关键词)，忽视了对关键词关联的文本意涵的阐释(即在“质”的方面来诠释关键词)。本文关于治理研究的关键词网络分析主张在兼顾“量”和“质”两个方面的基础上来寻找关键词，并将符合这一要求的关键词称之为“最核心关键词”。最核心关键词在关键词网络中具有地位高(点度中心度高)、控制力强(中介中心度高)和作用距离短(接近中心度低)3项特性，是关键词网络中最核心的“行动者”(无论在词频的意义上，还是在联系的意义上)，因而最能反映出治理的重心与关键。对最核心关键词及其所涉及的文献进行比较分析，是揭示治理及其研究的国别差异与共识的有效途径。

寻找“最核心关键词”分为两个步骤： (1) 基于“量”的要求，筛选治理的高频关键词，对近50年中、美、韩3国的治理高频关键词进行筛选并进行网络可视化呈现。以中、美、韩3国入选论文的关键词为基础，借助BibExcel软件筛选出高频关键词，综合运用BibExcel软件、Ucinet软件及其Netdraw绘图工具，分别对中、美、韩3国的治理研究高频关键词进行初步可视化分析。(2) 基于“质”的标准，筛选治理的最核心关键词。根据点度中心度、中介中心度和接近中心度3项指标[2]58-70，运用Ucinet软件对各个高频关键词进行中心性分析，分别求得3类核心关键词，最后对3类核心关键词取交集得到最核心关键词。

(二) “治理”关键词网络分析的时空阈限

伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)曾经指出，“只有那些对其他政府制度和一般制度的主要历史事实有一定了解的人，才能理解和欣赏我们自己的制度。运用透彻的比较和历史学的方法，可以对各种观点进行一般性的澄清。”[3]XXXV马太·杜甘(Mattei Dogan)指出，“不关心别国的人不能真正地认识自己的祖国。只有将你所在的国家同其他国家相比较，才有可能体悟到本国的独特性、结构以及运作”[4]1。比较研究对于我们更好地理解“治理”，尤其是中国的“治理”，也具有方法论的指引意义。但是，任何一项比较首先都必须回应时空阈限的问题。

就空间阈限而言，笔者选择中国、美国、韩国这3个国家开展多国别比较，因为它们分别是后发国家、发达国家以及新型工业化国家的典型代表。中国的治理成效显著，在全球治理体系中扮演着重要的角色；美国治理实践和治理研究均走在世界前列，引领着公共管理与社会治理的创新；韩国在20世纪70年代成功跻身“亚洲四小龙”行列，其治理实践展现出明显的东西方交融特点。

就时间跨度而言，笔者基于治理在20世纪70年代勃兴的现实，设定为20世纪70年代以来至今。有人可能主张，应当将时间延伸到更为久远的时期，因为“治理”的出现可以追溯到人类社会发展的古代时期。在中文语境下，西周时期《大雅·江汉》的“于疆于理，至于南海”中的“理”，既有“整理”之意，又可引申为“统治、治理”[5]2 742-2 744。春秋时期《管子·七法》中“治人如治水潦”中的“治”，具有“进行某种工作”和“治理、管理”之意[5]2 341-2 344。战国时期《荀子·君道》的“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”，是迄今可勘的“治理”独立成词的首篇文献。[6]3 209-3 211在外文语境中，“governance”的词根为“govern”，其词源可追溯至希腊语“kubernan”(驾驶船只、掌舵之意)和拉丁语“gubernare”(驾驶、操纵之意)。[7]1 101-1 10211世纪时，古法语“governer”赋予“govern”以“权威统治”之意；14世纪晚期，古法语“governance”赋予“governance”以“管理的行为或方式”之意。我们并不反对在词源的意义上认识治理，但是这并不意味着应该以治理语词首次出现的时间来作为研究其热点议题的起点。事实上，对治理关键词进行反思性阐释的起始时间至少应当考量两个因素： 一是治理的勃兴以及治理研究的繁荣； 二是治理在语义上已获得超越管理的现代意涵。“直到20世纪60年代前后，它在出版物中仍如凤毛麟角，其使用频率直到20 世纪70年代以后才开始缓慢增长，而爆发式增长出现在1990年以后。”[1]因此，我们选取20世纪70年代至今作为时间跨度。只有这样，才能立足当下做出有针对性的研究。

(三) 样本文献及其年际分布

二、 寻找治理研究的最核心关键词

(一) 中国治理研究的关键词网络分析

表1 治理研究的高频关键词(中国)

为了更直观地展现各关键词的分布和重要性，将66个高频关键词导入BibExcel软件并统计它们两两同时出现在同篇论文中的次数，最终建立起66*66的高频关键词共现矩阵。运用Ucinet软件的Netdraw工具，对高频关键词矩阵进行可视化处理并最终绘制出中国的治理研究的高频关键词网络(见图1)。

图1 治理研究的高频关键词网络(中国)

(二) 美国治理研究的关键词网络分析

将372篇美国期刊论文中的所有初始关键词导入BibExcel软件，对同义关键词做合并处理后共提取出731个候选关键词。(5)具体包括常规名词的单复数合并，如government(s)、organization(s)、network(s)等；同义关键词的合并，如decision making/policy making、United States/America等。选取8为关键词的高低频阈值并筛选出49个高频关键词(见表2)。将选定的高频关键词导入BibExcel软件建立49*49关键词共现矩阵，运用Netdraw工具绘制美国的治理研究的高频关键词网络(见图2)。

表2治理研究的高频关键词(美国)

图2 治理研究的高频关键词网络(美国)

对高频关键词进行中心性分析，计算得出： (1) 点度中心度指标下八强核心关键词为：management，government，performance，organization，policy，public management，citizen participation，state； (2) 中介中心度指标下八强核心关键词为：America，public management，policy networks，state，citizen participation，management，government，policy； (3) 接近中心度指标下八强核心关键词为：government，management，mode，state，organization/policy/performance，democracy，accountability/network/trust，framework。美国治理研究的最核心关键词为：management(管理)，government(政府)，policy(政策)，state(州)。

(三) 韩国治理研究的关键词网络分析

表3治理研究的高频关键词(韩国)

图3 治理研究的高频关键词网络(韩国)

三、 关于治理的差异与共识：基于最核心关键词的国别比较

通过关键词网络分析，得出的近50年来中、美、韩3国治理研究的最核心关键词及其频次，如表4所示。

表4中美韩三国治理研究的最核心关键词及其频次

在关键词网络中，每一个关键词都是构成网络的一个节点，它的重要性的直观体现是它在网络中出现的频次。高频关键词通常被认为是重要性较高的节点，在可视化的关键词网络中，这种重要性程度是由节点的大小来表现的。但是，这并不必然地能够反映出某一节点在网络中的真实作用。这一节点的真实作用应该体现在“中心性”上，即这一节点在整个网络联系中所发挥作用的强弱。社会网络分析将每个节点当成“行动者”，行动者通常不是独立的存在，而是彼此发生着联系，正是基于这种联系所发生的网络效应推动着网络的结构、规模、意义的丰富化。因此，如果说“频次”衡量的是关键词的形式重要性的话(量的方面)，那么“中心性”则体现了关键词的实质重要性(质的方面)，只不过，这种实质重要性必须以形式重要性作为前提。

根据频次和中心性分析所选出的治理研究的最核心关键词，可以被视为是行动者网络中具有最重要地位和发挥最重要影响力的关键词。最核心关键词通常起到两种作用： 一种是字面意义上的，一种是比喻意义上的。在字面意义上，最核心关键词所展现的差异已经说明中美韩3国在治理的主张和理解上的不同，然而在比喻意义上，最核心关键词的作用则必须依赖于对于它们及其相关文献的比较分析。只不过，因为受制于量的限定和关键词的高度凝练性的限制，最核心关键词的比较分析所取得的成果并不一定周延地展示人们对治理要素所做的一般规定(如主体、方式、目标、效果等)，甚至在具体的叙述逻辑和顺序上也表现出一定的“随意性”。

在中国，治理研究的最核心关键词是地方政府、协同治理、地方治理、善治，涉及的相关论文近百篇。通过对这些论文进行文本阐释，中国的治理研究揭示了治理实践具有如下特征： 第一，治理的焦点领域在“地方”——地方政府及其治理。[10]但是，几乎所有的研究都自觉不自觉地回应了实现国家治理现代化的总要求，强调央地之间的联系——中央对地方的规划与指导，地方治理创新对中央要求的回应。[11]第二，治理的本质体现是不同层面上的协同与合作。这种协同与合作既包括央地之间，又包括地方政府层面，而且还涉及政府与非政府组织之间的协同合作问题，所以“协同治理”是全域性的、全方位的。[12-13]第三，治理的目标是“善治”(即好的治理)。[14]以十八届三中全会为界，在会议召开之前，研究者在诠释“什么是好的治理”的时候呈现出“百家齐鸣、百花齐放”的现象，几乎使用了所有关于对正向价值的描述语词；在会议闭幕之后，研究者把“什么是好的治理”的诠释统一到“国家治理能力和治理体系现代化”上。[15]第四，治理的实现基础是政府引导以及行政力的作用。虽然在中国的非政府领域很早就存在着“治理”的元素，但是治理真正地被运用到公共权力领域，则是政府引导的结果，体现在中央政府对治理理念的确认、地方政府自觉地治理实践创新，以及央地政府对非政府组织参与治理的空间拓展和能力培育。[16-17]

在美国，治理研究的最核心关键词是management(管理)、government(政府)、policy(政策)、state(州)。包含这些最核心关键词的论文近200篇。通过对这些论文进行文本阐释，美国的治理研究揭示了治理实践具有如下特征： 第一，治理的焦点领域为“州”的层面。[18]所涉及的议题非常丰富，州际间关于治理理念的认识以及治理实践的把握存在着差异，但是都主张政府在治权的共享上和履职方式的创新上做出更多地尝试。[18-19]第二，治理的本质在于合作。在州乃至联邦的范围内，存在着很多多元主体通过契约订立的方式来开展合作行动的丰富案例[20]，这种合作甚至拓展到监狱等涉及国家安全的领域。这也导致了政府职能负面清单的范围在不断地变化，进而引起了各方专家关于政府职能负面清单变化背后所导致的公私领域关系以及权责问题的大讨论。[21]第三，治理的实现依赖于“政策”的功能发挥。[22-23]政策本质上就是一种公共契约，政府运用政策来推进治理也反映出美国对建国时期所确立的“规则意识”和“契约精神”的一贯遵循，这也促使着治理的过程更加透明。第四，治理的动力来源于政府务实地选择私人领域中的管理技术。在美国，治理理念从非政府领域向政府领域的渗入并最终被接受，好像是自然而然的事情。[24-25]

综合各国最核心关键词所揭示出治理的国别特征(如表5所示)，可以发现：(1) 3个国家在治理的核心议题上存在着很多差异。这些差异首先体现为3个国家的最核心关键词的不同，更为重要的差异体现为：在治理的实现基础上，中国是政府引导、美国是契约签订、韩国更加依赖于信任网络；在治理的过程与目标上，中国的国家治理目标最具体明确，美国最追求透明，韩国最注重治理的文化因素。(2) 3个国家在治理上的共识体现在认为“治理的本质在合作”“治理的焦点领域在地方或基层”。这两项重要共识可以被看成是近50年来治理的共识性内容，也代表了未来全球范围的治理创新必然要体现的环节。

表5治理的国别特征与异同

如果进一步对可能导致治理及其研究的国别差异与共识的深层次原因的探究，或许我们可以逻辑地将其归结到不同国家在文化制度、历史条件、科学研究等方面。事实上，这种推断在没有经过验证之前依然是一种猜测，但是关于这一推断的验证已经超出了本项研究的范围。不管怎样，需要承认的是： 3个国家关于治理及其研究的差异性共识是客观存在的。在如何对待差异和共识上，应当坚持辩证法：“共识”代表着发展趋势，“差异”意味着个殊化的方面，一些积极的“差异”存在着向“共识”转化的可能。尤其是在经过实践检验的一些有助于改进治理的“差异”方面(比如治理目标的明确、治理过程的透明性、治理的文化价值等)，其意涵和适应性是非常值得深入研究。

四、 结论及其对中国的政策启示

通过对中美韩3国关于治理研究的最核心关键词的选取，以及对最核心关键词的比较与阐释，我们发现了治理及其研究在国别意义上的差异与共识。近50年来，3个国家在治理方面的最重要共识是对治理的合作本质以及关注基层治理的默契认同，其中“治理的合作本质”是最重要共识的决定方面。这对我们弄清楚“治理究竟是什么”提供了重要的启发。在某种意义上，“治理”就是合作的诸多可能性构成的谱系，它定义了治理力量之间的相互关系与他们所追求的目标。治理是一座“富矿”，合作是“治理”的本质因素，地方或基层是治理的焦点领地。治理的力量就是合作谱系中的行动者，这些行动者主要是治理的主体。在治理主体的意义上来审视治理，在谱系的一端是单一社会治理力量(通常甚至长期是国家或政府)在治国理政中的行动——是一种官僚制体制内的合作，这种合作在程度和范围上通常被收缩的很小；在谱系的另一端则是多元治理主体基于信任关系而开展的共同行动，这种情况长久存在的前提是治理主体在身份上的平等并且都具有足够的治理胜任力，这将依赖于政府自觉主动地共享社会治理权，这种共享可以通过契约、关系等多种方式来实现。当然，这是最核心关键词的一种理论逻辑指向，不过这种指向是具有现实意义的——它指引着人们在“合作”的意义上对治理进行更为深刻的探索，从而去不断地实现基于合作的治理。关于这种基于合作治理的追寻已经直接体现在更广泛的核心关键词的并集组合之上，乃至更加全面地体现在由更为广泛的候选关键词所构筑的网络之中。

值得一提的是，检视中国的治理实践，虽然相较于西方起步较晚，但是已经很好地发挥了后发优势、取得了非常显著的成绩，正在形成具有中国特色的国家治理观和关于全球合作治理的中国主张。中国特色的国家治理观是一种在国家的意义上审视和规划治理的认知观和行动观，也正是因为这种对在国家范畴实施的治理规划以及政府开展的积极引导，让中国国家治理现代化的目标更加明确，进而激发了中国学者对治理议题的广泛研究和深刻探析。如果说中国特色的国家治理观是中国政府针对国家内部的治理现实的基本主张，那么全球合作治理的中国主张则体现出了中国政府看待治理的全球观。全球合作治理体现了中国政府的智慧，即中国政府注意到社会复杂性无限增长所带来的社会治理问题几何倍级增长日益挑战着传统政府职能的科学判断[32]，很多治理问题日益全球化，尤其是随着生存和生活在地球村的人不断地加强着彼此的联系[33]315-317，相关的社会治理问题日益演化为关系整个人类“共生共在”[34]7-12的深刻命题，在这种情况下，开展全球化的合作治理势在必行。

无论是在国家的总体性范畴上来审视国内的治理，还是在人类命运共同体的意义上来主张全球合作治理，这些都体现出中国在治理方面的远见卓识。那么，中国的治理到底可以从本项研究中获得哪些具有政策意义的启示呢？笔者认为主要有3个方面： 第一，遵循合作的要求，坚定不移地基于合作来推进治理实践。第二，坚持治理的焦点领域在地方或基层，在地方政府乃至更加微观的社区等领域的广泛探索。第三，不断创新治理的实现方式。适当地借鉴和创新契约订立和信任关系建构等方式，同时注重文化和价值的因素来思考构建有益于合作行动的网络结构，注重发挥政策法规的治理效应以确保治理过程更加透明。当然，所有这些治理实践行动离不开科学研究的支持，未来中国关于治理的相关研究应当聚焦在合作治理和地方(或基层)治理的主题，在信任网络建构、治理方式创新、治理的文化价值等方面开展有针对性的研究。

需要说明的是，本项研究在国家比较视域下对治理研究进行关键词网络分析是一次全新的尝试，试图通过简化的方式呈现治理研究的国别差异与共识，进而揭示出治理的差异与共识，这种对“治理”富矿的试探性地取样发掘具有独特的意义，至少已经为中国的乃至世界上各个国家的治理指明了扎根基层开展合作行动的方向。但是，任何一项研究都会受制于时空约束而存在着局限性，即使是最完美的研究也仅仅是特定时空之中的完美。虽然本文致力于对治理及其研究的差异与共识做出完美的诠释，但是也难免受制于时空的局限(尤其是受制于样本确定、方法选择以及关键词的特性等因素的限制)，存在着很多可以拓展与完善的空间。例如，是否可以以更科学的标准来选取更多的国家进行比较分析，是否可以抓取更多的样本文献来展开关键词网络分析，是否可以进一步优化研究方法增强对最核心关键词解读的逻辑性和条理性，是否可以通过对50年的时段再分期，在时空流变的意义上探讨治理的演进及其规律，等等。不过，相较于真正地解决问题而言，一项研究如果能够引起人们对该项问题的共同关注并深入探讨，该项研究的价值也就得到体现了。