特朗普上任以来美国目标制裁的原因、特点及前景

王怡文

特朗普上台以来，美国频繁运用制裁手段维护自身国家利益，用以表达美国政治主张、显示国际威望，这使得制裁在美国外交手段中的权重愈发突出。与以往制裁手段不同，在使用传统经济制裁的基础之上，特朗普政府更多选择目标制裁（targeted sanctions），即大大加强对被制裁国领导人、政府精英和企业高管的制裁。这一方面体现了特朗普对美国霸权不容动摇、国际控制力不容削弱的战略诉求，另一方面也显露美国国家实力相对下降，超级大国地位大不如从前，相比于大规模的经济制裁、外交制裁，目标制裁需要付出的成本相对较小。从目前的趋势来看，美国仍将大力推行目标制裁，因此，对美国实行目标制裁的原因及前景进行研究就具有重要的现实意义。

一、特朗普时期美国目标制裁的整体情况

目前国内外学者对制裁问题已有较为深入、完整的研究，包括制裁的分类，制裁的条件，经济制裁、外交制裁、军事制裁的手段和效果评估，制裁的反制措施等。在国别方面，学界目前对美国制裁朝鲜、制裁伊朗以及美国与欧盟联手制裁俄罗斯的情况及其原因、机制、效果等关注较多，但对美国目标制裁的研究仍存不足，关注不够。

制裁是发起主体实现政治目标的手段，旨在说服或迫使一个国家停止参与不被制裁国接受的行为，以期达到惩罚目标国行为、削弱目标国实力、宣传自身价值观或表明本国立场的目的。①罗圣荣、刘明明：“国际制裁的目的、条件、方式及其对中国参与国际制裁的启示”，《云南大学学报（社会科学版）》，2019 年第4期，第126页。根据标准的不同，制裁的分类有多种划分方式。按照制裁发起主体的数量可以分为多边制裁与单边制裁；按照制裁的领域可以分为外交制裁（或称政治制裁）、经济制裁、交流制裁等；按照制裁的范围可以分为全面制裁（comprehensive sanctions）与目标制裁，其中最常见的是全面经济制裁。美国知名智库新美国安全中心（Center for a New American Security）将制裁分为三类：贸易制裁、目标制裁和部分制裁（见表1）。其中又将目标制裁区分为金融领域和非金融领域，本文关注的目标制裁是狭义的，仅指非金融领域。②国内对于目标制裁的定义并没有完全达成一致，有学者将对于企业等实体的制裁也纳入目标制裁的范围，本文研究仅涉及政策制定者，即政治领导人和特定精英群体，对企业实体的制裁则暂未纳入。

表1 制裁分类

目标制裁是制裁的下位概念，是由制裁发起国发起的针对目标国政治领导人和特定精英的制裁，主要手段包括冻结其位于本国的资产、禁止本国公民与其交易、禁止其入境等。“此类措施的明确目标是通过针对性的金融限制、旅行禁令和其他措施来影响决策者……是通过惩罚、激励和条件限制等不同策略给政策制定者施加压力的”。①Kristen E. Boon,“Terminating Security Council Sanctions, ”International Peace Institute,2014,p.4.

目标制裁是与全面制裁相对的一个概念。全面制裁是指针对被制裁国整体的制裁，如实行禁运、阻止其国际贸易和国际交往等，主要关注的是经济领域。在这种制裁机制下，压力往往会被转移到普通民众身上。一方面，在喜欢动辄运用制裁大棒的美国及西方国家看来，全面制裁往往会引起人道主义危机，致使目标国和制裁发起国国内人权主义的不满；另一方面，这种压力的转移，往往更能激发被制裁国的民族主义情绪，招致被制裁国民众团结一致的反抗，使得制裁结果适得其反。而与此相对的目标制裁，将关注点放到政策制定者身上，避免伤及一般大众，反而有助于制裁目的的实现。②Michael Brzoska,“From Dumb to Smart?Recent Reforms of UN Sanctions,”Global Governance,Vol.9,No.4,2003,pp.521-522．

美国的目标制裁主要体现在财政部海外资产办公 室（OFAC）的“特 殊指定 国 民”（Specially Designated Nationals，SDNs）名单中。③SDNs 名单中既包括政府领导人，也包括被美国制裁的银行、企业等实体的高管。特朗普上台后，运用目标制裁这一惩罚措施已经成为美国政府的常态。从名单来看，在覆盖国家方面，美国先后制裁了包括伊朗、土耳其、委内瑞拉、中国、俄罗斯、乌克兰等国家的政治领导人及精英。在使用目标制裁的频率方面，《经济学人》指出，仅在特朗普任期的前三年，该名单就增加了3100 个名字，几乎与乔治·W·布什在8年中增加的名字一样多。现今的“特殊指定国民”名单已长达1358 页。④US. Department of the Treasury, “Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上网时间：2020年3月1日）特朗普上任以来美国目标制裁的案例不在少数，其中对对委内瑞拉外长阿雷亚萨和对伊朗最高领袖哈梅内伊的制裁，在美国实施的目标制裁中最具代表性。

首先来看美国对委内瑞拉外长阿雷亚萨的制裁。美国对委内瑞拉的经济制裁始于2014 年12 月美国总统奥巴马签发的《委内瑞拉人权和民间社会保护法（2014）》（Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014），该法要求美国总统对参与马杜罗政府侵犯人权、破坏民主行为的人进行制裁。随着美国与马杜罗政府间的关系持续恶化，截至目前，美国总统先后颁布了7个行政命令，不断加大对委内瑞拉的经济制裁力度。⑤Resource Center of U. S. Department of the Treasury,“Venezuela-related Sanctions,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/pages/venezuela.aspx.（上 网 时 间：2020 年3月1日）特别是2018年5 月马杜罗再次当选委内瑞拉总统后，美国政府力求通过经济制裁等方式迫使马杜罗政府倒台，对委内瑞拉的支柱行业如能源、采矿业和金融业等进行经济制裁，将委内瑞拉中央银行、委内瑞拉国家石油公司纳入SDN 名单。⑥US. Department of the Treasury,“Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上网时间：2020年3月1日）美国相关制裁措施的实施，加之委内瑞拉自身经济不景气，使得近年来委通货膨胀率极高。

2019年1月，委内瑞拉反对派成员、议会主席瓜伊多宣布自己为“临时总统”，要求重新举行大选，美国、欧洲和拉美的部分国家旋即表示支持，委外长阿雷亚萨则多次前往位于美国纽约的联合国总部，争取为马杜罗政权获得更多支持。为了逼迫马杜罗下台，美国不断通过经济制裁和外交孤立施压，尤其是多次运用目标制裁。2019 年4 月26 日，美国财政部宣布制裁委内瑞拉外长阿雷亚萨。除制裁委外长之外，2020 年1 月13 日，美国财政部发表声明称，美国宣布对当选委内瑞拉国民议会议长的路易斯·帕拉伊季等其他几名委内瑞拉议员实施制裁。⑦“Treasury Targets Officials Involved in Illegitimate Attempted Takeover of the Venezuelan National Assenbly,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm871.（上网时间：2020年3月2日）

再看看，美国对伊朗最高领袖哈梅内伊的制裁。特朗普上台以后，对伊朗实行了“极限施压”的制裁，这是两国长期交恶、美国内政需要和第三方推动的共同结果。美伊长期对抗造成的互信缺失使得敌视伊朗已全然成为美国的“政治正确”。①范鸿达：“美国特朗普政府极限施压伊朗：内涵、动因及影响”，《西亚非洲》，2019年第5期，第12页。2019 年6 月24 日，美国总统特朗普宣布制裁伊朗最高领袖哈梅内伊。②“Treasury Targets Senior IRGC Commanders Behind Iran’s Desructive and Destabilizing Activies, ”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm716,zuihou.（上网时间：2020年3月2日）在此之前，6 月20 日伊朗击落了一架名为“全球鹰”的美国无人机，伊朗称因该无人机闯入伊朗领空才将其击落。美国对此十分恼怒，特朗普一度作出了军事打击的姿态，但最终还是没有实施，转而选择了新一轮对伊制裁，其中最引人注目的就是对哈梅内伊的制裁。而哈梅内伊在美国账户的实际价值究竟有多少，美国官方并没有给出答复。《纽约时报》分析道：伊朗击落的美军无人机价值约两亿美元，这笔钱要从哈梅内伊被冻结的账户中扣除吗？该报进而认为这一制裁措施很可能无效，因为哈梅内伊的个人资产很可能不会存在外国金融体系中。此外，即使美国这一制裁会影响哈梅内伊等人的个人资产，也不会对伊朗经济产生类似阻止石油出口那样的巨大影响力。当然，美国已经就对伊朗经济最为重要的石油、石化和贵金属等展开制裁，据此可以认为，美国对伊朗的制裁已经没有多少牌可以打了，美国不过是为了表达自己的不满与恼怒，才选择了对哈梅内伊的目标制裁。目前看来，伊朗丝毫没有妥协的意思，而美国期待看到的变化也未现端倪。正如一位伊朗学者所言，36 年的制裁并未导致政权更迭；美国未能改变伊朗的地区行为，甚至使伊朗的地区行为更加激进。要扭转这一趋势，恐怕需要更少的介入和更多的“胡萝卜”。③Eric Lob,“What Iran Will Really Do with Its Sanctions Relief Windfall,”https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2015/11/04/what-iran-will-really-do-with-its-sanctions-relief-windfall/.（上网时间：2020年3月20日）

二、美国实行目标制裁的原因

特朗普上任以来，美国频繁使用目标制裁的原因可以从国际和国内两个维度来分析。从国际背景看，美国综合实力相对下降，传统全面制裁成本过大、难以成功，欧洲盟友的不满也是重要因素；从国内背景来看，特朗普利用目标制裁作为与国会议员利益交换的筹码以期获得政治支持。

（一）外部原因。在美国国际实力相对下降的背景下，美国认识到，传统经济制裁成本过大且难以成功，逐渐引起盟友不满，目标制裁则可以做到以小成本维护自身国际控制力。

首先，从国际背景来看，尽管美国不愿承认，但其实力的相对下降已成事实，尽管美国仍是世界老大，但不再像以前那样拥有不可接近的实力。选择目标制裁这种小成本的制裁方式，实际上体现了美国的一种战略后退。美国国家实力的相对衰落是客观的。从经济上看，1960 年时美国的经济总量占世界经济总量的40%左右，而2018 年，这一数字已经下降到24%，④数据来源于世界银行。按现价美元计算，1960年世界GDP为1.373 万亿美元，美国GDP 为5433 亿美元；2018 年世界GDP 为85.91万亿美元，美国GDP为20.544万亿美元，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?view=chart.（上网时间：2020年3月10日）美元作为国际货币的地位当然也不再似从前。从政治上看，战后美国建立了其主导的国际政治体系，但美国的单边主义行径、民主输出的失败对其主导力构成了极大的挑战，尤其是美国的系列“退出”行为体现了其对世界影响力的下降（美国先后退出了《跨太平洋伙伴关系协定》、《巴黎气候协定》、联合国教科文组织、人权理事会等国际组织与条约）。从文化上看，二战后，美国文化以主流文化的姿态迅速在全球传播，而近几年来，随着互联网技术的发展、多元文化的兴起，文化愈来愈多元，美国的文化影响力也大不如前。⑤张东冬：“美国国家实力衰落与国际权力格局的变化”，《国际展望》，2018年第2期，第38～39页。

其次，传统全面经济制裁投入成本大且成功率低，给制裁发起国带来巨大压力。制裁几乎从来不是一种无成本的政策工具，在特定条件下，甚至有可能弊大于利。制裁的成功依赖于一定条件，即相互依存关系的存在，只有在具有非对称性相互依存条件下的制裁才是有用的。然而，非对称性相互依存意味着自身也将在制裁中蒙受损失，如何使得制裁国自身损失最小，是制裁国关注的重点，如果不能有效减小对自身的伤害，其结果很可能反而成了制裁自己。正如布鲁金斯学会外交政策研究部主任理查德·哈斯所言，至少在理论上，更大程度和范围的全球化对经济制裁的有效性产生了相当不利的影响。被制裁国往往拥有更多可以选择的市场，因此只有争取更多的制裁同盟加入才能使得制裁有效发挥作用。①Richard N .Haass, ed., Economic Sanctions and American Diplomacy,New York:Council on Foreign Relations,1998,pp.5-6.转引自杨祥银：“国际政治中的经济制裁政策还能走多远”，《世界经济与政治》，2001年第5期，第59页。

发起制裁需要承担内部成本和外部成本。内部成本包括制裁消耗的经济成本、时间成本，以及说服国内反对力量以实现有效制裁的协调成本等；外部成本包括与盟国和伙伴合作中的协调成本和背叛成本，寻求替代的成本，②罗圣荣、刘明明：“国际制裁的目的、条件、方式及其对中国参与国际制裁的启示”，《云南大学学报（社会科学版）》，2019 年第4期，第131页。以及修复因制裁影响到的与盟国之间的关系的成本等。

全面经济制裁的效果实际上很不稳定，有时不仅不能达到预期目的，还造成了严重的政治后果与人道危机，其有效性与合理性均缺乏可靠的保证。③石斌：“有效制裁与‘正义制裁’——论国际经济制裁的政治动因与伦理维度”，《世界经济与政治》，2010年第8期，第25页。根据制裁理论，制裁目标难以达成的原因主要有以下三个方面。一是制裁强度不足以迫使被制裁国改变行为。制裁有效性取决于惩罚力度，惩罚力度足够大，被制裁国损失足够惨重，制裁才易获得成功。二是制裁损失的承受主体错位，如意欲惩罚被制裁国政府，却使普通民众的生活陷入危机。三是被制裁国对发起制裁方的决心、能力和意图产生误判，或者对发起制裁国结束制裁的承诺不相信。④刘建伟：“国际制裁缘何难以奏效？——‘非故意后果’的视角”，《世界经济与政治》，2011年第10期，第108～109页。

新美国安全中心2016 年出台了一份名为《对目标国制裁有效性的新数据》的报告，对美国自“9·11”以来实施的经济制裁的有效性进行了评估。报告选取了22 个制裁案例（见表2），其中9 个被认定为成功，即40.9%的成功率。报告认为，明智的做法是在制裁实施之前，先投入大量资源，对制裁的潜在经济和政治成本进行严格的建模和预测，以便确定何时采取这些制裁符合美国的广泛利益。⑤Elizabeth Rosenberg,Zachary K.Goldman,Dr.Daniel Drezner&Julia,“The New Tools of Economic Warfare: Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-EconomicWarfare-160408v02.pdf?mtime=20161010171125.（上网时间：2020年3月10日）

表2“9·11”后美国的制裁案例

以美国制裁朝鲜为例。朝鲜拥核之路是漫长的，伴随着其逐步拥核，以美国为首的联合国对朝鲜实行了多轮严厉的制裁，包括禁止成员国从朝鲜进口煤炭、矿产品以及限制朝鲜可能获取外汇的途径，要求会员国对经由其陆路、海路进出朝鲜的所有货物进行强制性检查，联合国成员国的金融机构不得在朝鲜境内开设分行、银行账户等，希望通过国际社会高强度的制裁迫使朝鲜弃核。①林今淑：“评估安理会制裁对朝鲜经济的影响”，《现代国际关系》，2016年第5期，第17页。随着6 次核试验结束，朝鲜基本在事实上拥核。尽管此前的制裁措施十分严厉，也给朝鲜经济发展带来了巨大的损失，但是朝鲜还是顶住了压力，最终拥有了核武器，使美国此前的制裁措施根本没有达到目标。此外，对朝鲜的经济制裁阻碍了朝鲜的对外贸易，极大地影响了朝鲜经济的发展，使得朝鲜经济水平落后，而美国也因此受到了人道主义的指责。

美国制裁失败的案例：古巴政府并未被推翻；伊朗依然不屈服；朝鲜研制出核武器并继续拥核；委内瑞拉没有将马杜罗赶下台；俄罗斯没有归还克里米亚……失败的全面经济制裁案例太多。当制裁不能迫使目标国改变自身行为时，制裁的象征意义便大于实际意义。象征性制裁虽然不能使被制裁国屈服，但足以表明制裁国的立场，维护自身威望的决心。②Margaret P·Doxey,“Sanctions through the Looking Glass the Spectrum of Goals and Achievements,”International Journal,Vol.55,No.2,Spring 2000,p.220.既然传统全面经济制裁压力大、难以成功，务实的特朗普认为还不如采用目标制裁。

最后，美国与其欧洲盟友在制裁政策上的分歧逐步扩大。经济全球化和美国制裁国家/政权数量的增多影响了美国与其盟友的关系。为使制裁有效，美国要求其盟友及伙伴必须配合自己的制裁措施。近年来，美国为确保多边制裁的开展与盟友的制裁支持进行了多项努力。在2014 年美国对俄罗斯施加制裁之后参议员克里斯·墨菲表示，要将欧盟的支持视为检验美欧关系的标准。③Raf Sanchez,“Ukraine Crisis:US Imposes First Sanctions on Russians,”http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/10681360/Ukraine-crisis-US-imposes-first-sanctions-on-Russians.html.（上网时间：2019年12月22日）尽管欧盟最终加入了美国对俄罗斯的制裁，但双方围绕具体制裁方式的分歧却仍然存在。美国制裁俄罗斯的一项重要措施是限制俄天然气出口，而欧洲是俄天然气的主要市场。减少天然气进口后，过冬成了问题，欧盟民众对此十分不满，进而向政府施加压力。欧盟委员会主席容克多次对美国向欧盟外交政策施压表示不满，并称“我们不能听命于美国来决定我们与俄罗斯的关系”。④Andrew Rettman,“Juncker Promises US Tough Line on Russia Sanctions,”https://euobserver.com/foreign/130952.（上网时间：2019年12月29日）美国与其西半球盟友的关系同样在制裁方面受到挑战。在2015 年美国制裁委内瑞拉后，拉丁美洲和加勒比海域的多个国家表示了它们对这一政策的不满，美国遭受了自禁运古巴以来的最大反抗。⑤Eva Golinger,“Latin America in Uproar over Obama’s Venezuela Sanctions,”International Business Times,April 8,2015.

（二）内部原因。目标制裁可以作为特朗普与国会利益交换的筹码。目标制裁可以调和美国政治文化中的理想主义与现实主义，帮助特朗普获得国会议员和民众的支持。

美国的政治思想一直是理想主义与现实主义的混合。美国自诩为全世界最民主、最有人权的国家，由民主和人权问题引发的制裁不在少数。⑥李晨阳：“西方国家制裁缅甸的目的及其效用评析”，《国际关系学院学报》，2009年第3期，第30页。美国既认为自己是不凡的美国人，有教化世界的责任，又从来不会放弃眼前的现实利益。商人出身的特朗普，作为一个现实主义者，认识到教化世界的责任使得美国付出了极大的代价，很不合算；然而，尽管对于管理世界不像以前那样“感兴趣”，但考虑到政治体制，特朗普想要得到国会的支持，就需要在一些国会议员感兴趣的议题上满足他们。推行目标制裁，能够最简单地表达美国对国际议题理想主义的立场，满足国会期望，付出成本又较小，不失为利益交换的一个绝佳筹码。在某一国际事件面前，尽管一国决策者无意行动，但如果本国民众期待其政府有所作为，要求进行有效制裁的呼声日益高涨，那么，本国政府就有可能在这种压力下采取一定措施。①刘建伟：“国际制裁与国内结构变迁——以南罗德西亚为例”，博士学位论文，复旦大学，2012年，第35页。在面对这种国内呼声时，为获得国会和民众的支持，尤其是希望能够在连任选举中胜利，特朗普自然选择目标制裁满足国会和民众。

此前在伊朗击落美国无人机时，围绕在特朗普身边的高层，包括国务卿蓬佩奥和总统国家安全事务助理博尔顿等人都主张对伊开战，当然这里指的开战并不是全面入侵，而是有限的军事打击。但特朗普顶住了这些压力，认为制裁虽然耗费的时间更长，但更符合美国的国家利益，不用耗费巨资，能将更多的资金用于发展美国的经济。特朗普认识到，光是体量比伊朗小得多的伊拉克和阿富汗就使美国焦头烂额，美国不能再陷入对伊朗的战争泥潭中。不想开战，又想要安抚民众与政府高层的气愤，特朗普选择了目标制裁，颁布了对伊朗最高宗教领袖哈梅内伊的制裁。

三、美国目标制裁的特点

特朗普上任后，目标制裁能够在美国制裁中占有一席之地，源于其与传统经济制裁的不同。在对象选择、时机选择、手段选择，以及与盟友和国会的互动等领域，目标制裁有着自己鲜明的特点。

（一）目标制裁对象的选择。从对象国选择来看，目标制裁往往青睐于那些并未损及美国核心国家利益的国家。对于核心国家利益，美国从来不会手软，会直接选择制裁力度更强的传统制裁，甚至会超出制裁范围，走向战争。特朗普上台后多次强调“美国优先”，将关注重点由海外转向国内，海外利益相对收缩。对于涉及美国核心利益的议题，如朝鲜拥核，仍采取强硬的全面制裁。正如特朗普政府2017 年《美国国家安全战略》报告中所言，“美国面临中俄‘修正主义国家’(revisionist powers)、朝鲜和伊朗‘流氓国家’(rogue states)，以及‘跨国威胁集团’(transnational threat groups)三大挑战”。②National Security Strategy of the United States of America,December 2017,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.（上网时间2020年3月23日）在涉及这三个领域与美国核心利益有关的问题时，美国会毫不犹豫地选择传统经济制裁，辅之以目标制裁。对在这三大挑战之外的其他国际议题，即对于美国来说不是那么重要的边缘利益，美国则更多选择象征性的目标制裁。

（二）目标制裁时机的选择。从时机选择来看，出台目标制裁的时间往往滞后于传统制裁，经常作为传统制裁的补充。当传统制裁没有取得理想效果，作为对自身政策主张的强化表达，此时制裁发起国往往会选择目标制裁。美国在对伊朗实行目标制裁之前，早就施加了多轮传统制裁，特朗普上台初期更是不断对伊朗施压。③范鸿达：“美国特朗普政府极限施压伊朗：内涵、动因及影响”，《西亚非洲》，2019年第5期，第3页。正是在这些制裁没有取得多少效果之后，为了继续捍卫自己的国际主张与声望，美国才相继大规模使用目标制裁，接连制裁包括哈梅内伊在内的伊朗领导人。

（三）目标制裁手段的选择。从手段选择来看，目标制裁的推行离不开一定的经济制裁和政治制裁，但其强度远远弱于传统制裁。传统制裁往往根据目标的不同，有其侧重点。如果希望在经济上打压被制裁国，往往选择金融制裁和贸易制裁，典型手段包括限制进出口、封锁等；如果希望在政治上打压被制裁国，往往在盟国与国际组织中呼吁孤立被制裁国，限制被制裁国国际影响力的发挥。相比较而言，目标制裁尽管也会借助一定的经济制裁，但明显弱于传统制裁。

（四）目标制裁对外与盟友互动的特点。从与盟友互动来看，目标制裁对盟国与伙伴支持的需求并不如传统制裁那样急迫与必不可少。以经济制裁为例，美国制裁俄罗斯时，由于美俄间的贸易往来并不密切，仅靠美国一国之力并不能起到多少效果，在这种时候，欧洲盟友的同步经济制裁变得必不可少。正是欧盟停止从俄罗斯进口天然气，才给俄经济带来了重创。倘若缺乏了欧洲盟友的制裁援助，恐怕美国制裁俄罗斯并不会有多少实际效果。

（五）目标制裁对内与国会互动的特点。从与国会互动来看，特朗普往往通过颁布总统行政命令的方式推行目标制裁，具有便捷、及时的特点，减少了繁琐的程序，并不需要国会立法通过。而传统全面制裁，往往需要国会立法，耗时长，且经过两党意见调和后，法案的内容往往与前期预想有较大出入。

此外，除了以上特点，从追求的效果来看，鉴于目标制裁的局限性，政策制定者更加现实，没有不切实际地追求与自身付出不成比例的效果，如妄图使被制裁国彻底改变其行为举措，其希望达到的效果往往非常现实，主要注重于表达本国政策立场与主张。

四、美国目标制裁的前景

从国内来看，目标制裁小成本维护美国国际声望、能够作为利益交换筹码的特点，意味着这一制裁手段仍将获得总统与议员们的青睐，它既能满足特朗普强现实主义追求又能满足国会议员理想主义诉求，是调和国内矛盾的不二之选，有助于特朗普的政策推行甚至帮助其赢得连任竞选。

美国的政治思想是理想主义和现实主义的结合，正是深深烙在美国政治文化中的理想主义使得美国建成了这座“山巅之城”，并号称自己是世界上最民主的国家。作为世界上“最民主”的国家，美国认为自己有教化世界的责任，如果放弃这份责任，美国将无法继续担当世界领袖。在美国国会中，有大批坚守理想主义的议员，或源于个人自身的政治追求，或源于选民诉求，这一理想主义追求在中短期内仍是美国政治文化不可或缺的一部分。想要与他们达成交易，对特朗普来说，目标制裁是不二之选。况且2018年国会选举后，两党分别在众议院和参议院占多数席位，①“中期选举重塑美国政治格局”，http://www.xinhuanet.com/world/2018-11/07/c_1123679702.htm.（上网时间：2020年3月30日）如何获得本党派和民主党的支持仍是特朗普关心的重点。

目标制裁以便捷、低成本的方式表达了美国对于世界秩序的捍卫，满足了国会议员的政治主张；反过来，这使得特朗普支持的法案更易在国会获得通过。这种政治交易，对于特朗普和那些主张理想主义的国会议员来说是一种双赢。鉴于这种双赢的存在，目标制裁在美国仍会很有市场。

从制裁后果来看，正如学者大卫·科特莱特（David Cortright）和乔治·洛佩兹（George Lopez）所言：“显而易见的结论是，全面制裁比目标制裁更有效。在经济和社会影响最大的地方，政治影响往往更容易实现。”②David Cortright and George Lopez,“Smart Sanctions:Targeting Economic Statecraft,”Foreign Affairs,January 2002,p.81.目标制裁受制于自身特点，制裁力度有限，不能帮助美国有力地惩罚目标国，迫使其改变行为，按美国意愿行事，但在表达美国立场、维护美国的国际声望方面仍将发挥较大的作用，能够对与美国利害关系较大的政策制定者产生威慑，诱使其不采取与美利益相悖的政策主张与措施。

此外，近年来经济制裁给美国带来的负面影响愈发突出。在一定程度上可以说，美国使用经济制裁是对美元、美国金融体系的自我腐蚀。由于制裁的存在，越来越多的国家和共同体开始选择美元之外的结算货币，结算体系多元化正在持续冲击美元的国际地位。如在经历了数月来自美欧的金融制裁后，俄罗斯总统普京曾呼吁金砖国家“制定一整套防止金融危机的措施体系，来抵抗美国及其盟国的侵扰”。③“Interview Given to Russian News Agency ITAR-TASS,”http://en.kremlin.ru/events/president/news/46218（.上网时间：2020年3月22日）鉴于美国国际实力的下降，目标制裁的存在符合当下美国的现实需要，在中短期内仍是美国补充传统全面制裁的一种方式。

一国运用制裁手段时会整体考虑诸多因素，如预估制裁的有效性，对被制裁国的影响，促成可达成的政策结果的可能性，以及随之带来的对更大范围金融系统的外部影响。鉴于以上的判断，特朗普上台后，美国在使用传统经济制裁手段之外，更加广泛地运用目标制裁。尽管目标制裁受制于自身局限性——小成本的优势必然意味着力度的削弱，实际收效欠佳，很难做到实际上促使被制裁国改变行为，但其在表达美国的国际态度和立场方面具有巨大优势，中短期内仍将为美国所广泛使用。◎