从德谟咯葛看民主的危机

包刚升

自从唐纳德·特朗普二0一六年十一月当选美国总统以来，一个挥之不去的问题就是：特朗普这位被美国民主党人和自由左翼人士视为有着“威权人格”的新总统，是否会成为美国民主的威胁？哈佛大学政府系两位颇具影响力的教授斯蒂文·莱维茨基和丹尼尔·扎布拉特也为这个问题所困扰。他们试图回答这一问题的作品，就是后来的《纽约时报》畅销书《民主是如何死的？》（How Democracies Die）。尽管莱维茨基和扎布拉特的这部作品主要关注的是美国民主，但他们其实是声名鹊起的比较政治学者。其中，莱维茨基是“竞争性威权主义”（competitive authoritarianism）这一概念的主要论述者和拉丁美洲政治专家，扎布拉特是欧洲政治专家及《保守党与民主的诞生》（Conservative Parties and the Birth of Democracy）一书的作者。因此，他们的优势在于，能利用比较政治学的学科背景，时时以其他国家的历史经验做参照，来评判当今美国民主政体面临的可能风险。在他们的分析框架中，美国不再是一个“例外”。

一

我在《民主崩溃的政治学》中曾区分民主政体“死亡”的三种类型：从民主到军事政变，从民主到内战，以及从民主到行政政变。很多人往往更关注军事政变是如何搞垮民主的，比如，二十世纪下半叶的拉丁美洲和非洲就发生了一系列的军事政变，但莱维茨基和扎布拉特更关注民主政体是如何被民选领袖搞垮的，即从民主到行政政变的民主崩溃类型。他们这样说：“自从冷战结束以来，多数民主崩溃并不是由将军和士兵所引发的，而是由民选政府本身所引发的。”换言之，“民主不是死在将军们的手中，而是死在民选领导人的手中”。

问题是，究竟什么样的民选领导人会威胁民主本身的存续呢？早在两千多年前，柏拉图和亚里士多德都认为，民主政体的重要威胁来自德谟咯葛（demagogue）。“德谟咯葛”这个词，一般被译成民粹领袖（populist leader）。在两位古希腊哲人的笔下，这当然算不上是一个好词。德谟咯葛往往是极富煽动力的政治人物，他们善于许下许多动听的诺言，取得一大批轻信群众的追随，总是号称代表群众或者人民，并把反对者斥责为人民的敌人。他们还常常鼓动穷人攻击富人，挑唆群众推翻精英，借助这诸种手段控制了政治权力，甚至最后还颠覆了民主政体。这样，德谟咯葛就从民选的领导人变成了威权主义的领袖。在哈佛大学的课堂上，八十多岁高龄的哈维·曼斯菲尔德教授讲授柏拉图和亚里士多德时，还总喜欢把德谟咯葛作为一个重点内容来进行分析。

在莱维茨基和扎布拉特看来，特朗普就是当代美国民主的德谟咯葛——当然，这是一个富有争议的观点，许多美国共和党人一定认为这是无稽之谈，或者是美国民主党攻击特朗普这位共和党总统的新标签。他们还进一步认为，各种民主政体——包括经常被政治学界视为“例外”的美国民主政体——都很难避免德谟咯葛的出现。而不同民主政体的差异主要在于，当德谟咯葛出现以后，它们是如何应对的？或者说，为什么在有的民主政体之下，德谟咯葛不仅兴起了，而且还执掌大权，甚至最终颠覆了民主政体，比如像乌戈·查韦斯在委内瑞拉;而在有的民主政体之下，类似的情形却没有发生，比如像二十世纪二三十年代的比利时。从逻辑上说，德谟咯葛想要取代民主政体，需要跨越两个关键障碍：第一，德谟咯葛要通过选举完成从一般的民粹活动家到实际掌权者的转变;第二，已然掌权的德谟咯葛还要采取一系列手段来削弱民主政体下各种支持民主的力量、机构与制度，最终完成去民主化。莱维茨基和扎布拉特喜欢将这些支持民主的力量、机构与制度称为民主的“护栏”（guardrail）或民主的“守门人”（gatekeeper），而我更乐意将它们统称为民主的“防火墙”。

无论是二十世纪三十年代德国的阿道夫·希特勒，还是九十年代委内瑞拉的乌戈·查韦斯，首先都必须要完成从一般的民粹活动家向实际掌权者的转换。莱维茨基和扎布拉特的一个有趣发现是，德谟咯葛进入政治中心舞台并最终控制政治权力，通常都是在建制派的配合下完成的。正是建制派的支持、联盟或背书，德谟咯葛才获得他们所需要的足够强大的政治力量。这是德谟咯葛从权力的边缘走向权力的中心的重要机制。

这里所谓的建制派，就是德谟咯葛兴起之前一国政治生活中的主要政治家、主要政党与政治精英们。这些民主派的政治力量，本来应该是民主政体的守卫者。但是，当德谟咯葛兴起时，当极端主义——无论是极左还是极右——崛起时，如果建制派政治家或政党觉得这是一支可资利用的政治力量，并且是易于控制的政治力量，他们就有可能选择跟新兴的德谟咯葛和极端派建立政治联盟。但这种政治联盟对民主政体来说可能恰恰是一个“致命的联盟”（fateful alliance）。正是主流建制派的背书，德谟咯葛就获得了从权力边缘切人权力中心的政治机会。本来，如果所有主要建制派都选择排斥德谟咯葛和极端派，后者就无法获得在权力中心崛起的政治机会。在此过程中，建制派的一个幻觉是，他们总认为可以控制刚刚兴起的德谟咯葛与极端派，但德谟咯葛的特质就决定了它们一旦获得机会，就会反过来胁迫或控制建制派，甚至干脆消灭建制派。希特勒和查韦斯尽管身处不同的大陆、相隔半个多世纪，但他们起初都是在主流建制派的支持下获得掌权机会的。

相比于德国和委内瑞拉，二十世纪二三十年代的比利时与芬兰，甚至是二0一六年的奥地利，同样面临着新兴的德谟咯葛的潜在威胁。但是，这几个国家的民主建制派对可能威胁民主政体的德谟咯葛保持着足够高的警惕性。他们尽管做法各异，但总体上都能够跟极端派保持政治距离（distancing），将民主共同体的长期利益置于短期的政党利益之上，并在必要时组建超越意识形态的民主派大联盟。这种做法就为民主政体提供了一道坚实的防火墙，使得民主政体即便在内忧外患的情境下也能獲得维系民主生存所需要的政治能量。这里的逻辑在于，当德谟咯葛兴起之时，尽管他们看上去引人瞩目，甚至声势浩大，但实际上，考虑到民主政体下沉默的大多数，德谟咯葛代表的政治力量起初往往就是极端主义的少数派。当建制派组建民主派大联盟时，这极端的少数派是很容易被击败的。反过来，如果有建制派试图在政治上借助、仰仗、利用甚至控制德谟咯葛与极端派，那么这恰恰为德谟咯葛最终开启控制政治权力的模式提供了一种现实的可能性。

在莱维茨基和扎布拉特看来，唐纳德·特朗普不仅是一位典型的德谟咯葛，而且已经突破了美国民主的第一道防火墙，已然完成了从民粹领袖向美国总统的完美转型。这两位学者为什么认为特朗普是一位德谟咯葛呢？（需要反复提醒的是，这在美国如今仍然是一个争议很大的观点。）在他们看来，现代民主政体下的德谟咯葛有四个关键特征，包括“拒斥民主的游戏规则”“否定政治反对者的合法性”“容忍或者鼓励暴力”“随时准备中止反对者包括媒体的政治自由”，而特朗普至少部分地符合德谟咯葛的关键特征。莱维茨基和扎布拉特提出的问题是，美国历史上也曾经兴起过几位著名的德谟咯葛，包括二十世纪早期有意介入政治领域的著名企业家亨利·福特和二十世纪中期美国极右翼参议员约瑟夫·麦卡锡等，但为什么都没能突破美国民主的第一道防火墙？他们认为，特朗普能获得共和党提名并当选总统的关键变量是两个：一是美国总统初选制度已经发生了重大变化，由过去的全国和地方性政党领袖、政党精英提名和决定本党总统候选人——相当于政治家之间的一种同行评审（peer review）机制——演变为了后来的普通铁杆党员投票决定总统候选人的更民主方式。一条重要的历史经验是，德谟咯葛往往更难获得精英的支持，而更容易获得普通群众的支持。二是共和党的政治立场变得更趋于极端化，所以如今的共和党更乐意跟德谟咯葛和极端派的政治力量进行合作。这相当于主流建制派为德谟咯葛从边缘走向中心提供了政治背书。——当然，美国保守派共和党人一定会认为，这两位哈佛教授不过是美国民主党的盟友而已，所以才持有这样的看法。

二

那么，接下来的挑战就是，美国民主的第二道防火墙能否阻遏特朗普这位“可能的威权主义者”（would-be authoritarian）？什么是美国民主的第二道防火墙呢？经过对许多发展中国家民主衰退的案例研究，包括秘鲁、土耳其、委内瑞拉、菲律宾和马来西亚等，莱维茨基和扎布拉特发现，德谟咯葛上台以后在搞垮民主的具体做法上尽管各有不同，但其实他们普遍地遵循一套相似的原则，包括制造仇恨，将政治对手称为“人民的敌人”或“叛国者”;批评、压制或控制新闻媒体;限制民主政体下原本约束行政权的各种机构与人物的活动范围，包括政党、议会与法官;削弱安全部门与情报机构的独立性，让他们服务于国内的政治斗争目标;利用各种可能的政治危机扩大政治权力或行政机构的自由裁量权，甚至不惜主动制造政治危机来使得威权化的行为合理化和常态化;以及最终改变基本的政治规则，去除原本民主政体加诸民选领导人身上的种种约束，从而推进民主体制的威权化转向。

跟所有上述国家相比，美国的民主政体当然要稳固得多。一种流行的观点认为，美国民主的优势在于美国拥有一部共和制的、分权制衡的、联邦制的以及后来民主成分逐渐增加的古老宪法。一九九九年的一项调查甚至发现，有85%的美国人深信宪法是美国在政治和其他方面获得成功的主要原因。莱维茨基和扎布拉特认为，对美国民主的长期稳定来说，宪法固然是重要的，但仅有宪法是远远不够的。一个直接的逻辑挑战就是，很多跟美国有着类似宪法的拉丁美洲国家根本无法抵御德谟咯葛的兴起以及随后发生的民主衰退。

所以，这两位学者认为，对美国民主来说，非成文规则（unwritten rules）或非成文民主规范往往发挥着更重要的作用。而在所有非成文规则中，最重要的是两种规范：互相包容（mutual toleration）与克制（forbearance）。互相包容是指，无论你执政还是在野，只要政治对手遵守宪法和基本规则，那么你就应该接受他是合法的政治参与者。这意味着，他在此范围内的政治参与和政治竞争行为都应该被尊重和包容。这样，政治上的竞争对手，既不是“敌人”，也不是“叛国者”。在这种情境下，一个政治家或政党的策略并不是要摧毁对手，而只是要赢得这场或那场选举与投票的胜利。政治家们普遍接受的共识是，政治对手当然拥有不同意的权利。

克制是指，政治行为者——无论执政还是在野——即便在行使宪法或法律赋予他的权力时，仍然抱有节制或自我约束的心理。比如，以民主政体下的总统为例，按理说，他可以做任何法律所没有限制他做的事情。但实际上，一位懂得克制的总统在行使自己的权力时，他要小心翼翼地评估其实际影响。当一个总统以非常节制的方式行使权力，不过度使用自己的权力，尊重已有的惯例与传统，尊重彼此的边界时，我们就说这个总统是克制的。反过来，对国会来说，克制也是一个重要的民主规范。举例来说，按照美国宪法，当反对党控制参议院多数时，参议院几乎可以否决总统提名的任何内阁成员或法官人选，但直到最近一个时期以前的很长时间里，反对党控制的参议院几乎很少否决总统提名的内阁成员和法官人选，因为这在习惯上被认为是总统的权力。即便反对党控制的参议院占有优势，也不轻易干预总统的人事决定，这也是一种克制。

美国历史上民主政体的稳定性跟这种非成文规则，跟互相包容与克制的民主规范关系很是密切。但不幸的是，在莱维茨基和扎布拉特看来，美国的这种民主规范如今正在弱化。他们认为，特朗普并不是美国民主规范弱化的原因，而是美国民主规范弱化的症状。换言之，不是特朗普的崛起导致了美国民主出现问题，而是美国民主出现问题才导致了特朗普的崛起。实际上，自纽特·金里奇成为国会议员的二十世纪七十时代晚期开始，美国民主就出现政党极化（polarization）逐渐加剧的趋势。到了九十年代以后，这种趋势更加明朗化了。这就大大削弱了美国民主的不成文规则或民主规范。当然，他们总体上认为，共和党相比于民主党要对美国政党政治極化负更大的责任。而特朗普当选总统及其执政以来的种种言行，在两位作者看来，已经加速败坏了美国民主的不成文规则，比如特朗普指责美国主流媒体为“假新闻”、对其他政治家进行人身攻击、要求情报部门对他个人表示效忠，等等。正因为如此，两位作者忧心忡忡地认为，在可预见的将来，尽管美国民主发生急剧衰退的可能性还很低，但美国民主的防火墙很有可能会被继续削弱，所以，未来能否修复美国的民主是摆在所有美国人面前的挑战。

三

《民主是如何死的？》是一部寓意深刻的小册子，为我们洞悉现代民主运作的关键机理提供了独特洞见。该书刚问世就登上了《纽约时报》畅销书的榜单，进而成为一部对美国政治现状更具影响力的作品。著名的《外交事务》杂志称，这部作品为我们“敲响了美国民主的警钟”。《今日美国》则认为：“作者们展示了曾经堪称最佳民主政体的脆弱性，也警告了那些本来以为可以在某种程度上毫发无损地吸纳威权主义者的政治家们。”著名知识分子弗朗西斯·福山这样评价道：“两位专长于世界其他地区民主崩溃研究的前沿政治科学家，用他们的知识来告诉美国人，他们的民主今天所面临的风险。”

尽管如此，这部作品也不无值得商榷之处。第一个特别值得反思的地方是，这部作品分析可能的民主崩溃，主要是基于政治过程与政治行为的视角，问题是，结构性因素在他们的分析框架中究竟占据何种位置呢？这一点似乎不甚明了。莱维茨基和扎布拉特的研究关注的是，德谟咯葛是如何在一个民主政体中兴起的，又是如何穿越民主的防火墻，最终取代民主政体的。然而，任何政治过程和政治行为都是在特定的结构约束条件下发生的。他们的分析也强调了美国的政党极化、族群结构和经济不平等等因素的重要性，但这不是他们的分析重点。如果更多关注政治过程中的民主规范、政治家行为和政党选择，那么就容易给人留下这样一种印象：民主之所以垮台，就是因为民主派政治家、精英和政党不能恪守民主规范、不能守卫民主。这个观点，很像是说民主之所以失败就是因为民主本身的无力，听上去仿佛是用“结果”解释“结果”，而非用“原因”解释“结果”。在解释民主崩溃或“民主是如何死的”这个问题上，到底结构性因素和过程性因素分别占据着何种份额？两者又是如何互相影响的？如何平衡两者的关系？这似乎仍然是社会科学领域的一个未解之谜。

第二个同样非常值得反思的地方是，莱维茨基和扎布拉特身为哈佛大学教授，是典型的美国“自由派”而非“保守派”知识分子，有着明显的党派倾向性。如果这两位学者跟支持共和党的福克斯电视台新闻主播塔克·卡尔森对话，卡尔森一定会质问他们：能否将唐纳德·特朗普称为德谟咯葛？当然，这个判断争议很大。有相当比例的美国共和党人认为，今日美国面临着许许多多的新问题和新挑战，但民主党只知道恪守“政治正确”的教条，只知道扩大政府开支和增加社会福利，只知道开放移民和推动文化多元主义，却无力为美国的社会问题提供长远的实质性的解决方案。特朗普尽管“口无遮拦”，甚至有时言行粗鄙，但他却敢于打破政治常规，为解决美国面临的结构性问题提供新思路和新方案。

莱维茨基和扎布拉特则当然不会支持这样的观点，他们跟特朗普之间甚至有点“势不两立”“水火不容”。在分析美国政治政党时，两位学者常常假定民主党通常做得更对而共和党通常做得更错，导致美国政党极化的责任更多也在于共和党。所以，结论是，需要做出重大改变的是共和党而不是民主党。美国保守派和共和党肯定会认为这种观点有失偏颇。举例来说，民主党的政治行为何尝又不是美国政治极化的一部分呢？比如，两位作者在书中认为，反对党一旦控制众议院多数，尽管理论上就可以启动总统弹劾，但总统弹劾案的不成文规则是一定要得到两党议员的普遍支持。但是，最近的二0一九至二0二0年特朗普总统弹劾案，恰恰就是民主党控制众议院后单方面发动的。在众议院的投票环节，不仅没有发生共和党议员支持议案的情形，而且还有极少数民主党议员倒戈。按照作者的分析框架，这一总统弹劾案显然是民主党败坏了美国的民主规范。我曾经听另一位同样投票支持民主党的哈佛大学政治学教授说，特朗普到底是一位成功的总统，还是一位失败的总统？这个问题恐怕需要二十年时间才能回答。这种观点无疑要包容和中立得多。